LEY DE LA VIVIENDA

Desarrolla el derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada y modifica la protección procesal del derecho de propiedad

Una extensa y polémica normativa
El pasado 17 de mayo el Pleno del Senado aprobó el Proyecto de Ley por el Derecho a la Vivienda (BOCG de 8 de mayo de 2023, 121/000089) - en adelante, el Proyecto - tramitado por el procedimiento de urgencia sin que se aprobase ninguna de las enmiendas presentadas tras la aprobación el 27 de abril por el Pleno del Congreso de los Diputados y que, al escribir estas líneas, aún no ha sido publicado en el B.O.E.

Desde que en octubre de 2021 se anunció el Borrador de Anteproyecto, su tramitación, como es habitual desde unos años a esta parte, no ha estado exenta de polémica política -avivada por la celeridad en su aprobación en puertas de un proceso electoral- aunque también ha generado controversias estrictamente jurídicas por las novedades que incluye el texto, en particular sobre la regulación procesal del ejercicio del derecho de propiedad y la situación posesoria de las viviendas.

“Una primera zona de fricción técnica se sitúa en la necesidad de promulgar esta legislación estatal centrada en una materia transferida a las Comunidades Autónomas”

Una primera zona de fricción técnica se sitúa en la necesidad de promulgar esta legislación estatal centrada en una materia transferida a las Comunidades Autónomas. Como es sabido, los distintos Estatutos de Autonomía han asumido las competencias de vivienda, al hilo de la previsión del art. 148.1.3º de nuestra Constitución que establece que “Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: (…) 3. Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”. El Proyecto aprobado, ante las críticas recibidas, algunos anuncios de recurso de inconstitucionalidad y ciertas dudas suscitadas sobre su procedencia en una materia transferida, contempla la subsidiariedad de la propia Ley al señalar su disposición final 7ª.4.b que: “Lo dispuesto en esta Ley se aplicará sin perjuicio de: (…) b) El ejercicio de la competencia exclusiva que hayan asumido las comunidades autónomas en virtud del artículo 148.1.3.ª de la Constitución en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”.
Como reconoce el Preámbulo del Proyecto aprobado, todas las CC.AA. tienen asumida, sin excepción, la competencia plena en materia de vivienda y “A diferencia del Estado, que sólo puede incidir, con distinto alcance y sobre la base de títulos competenciales diversos, en la política de vivienda, los legisladores autonómicos pueden formular completos programas normativos de la acción pública en la materia.” Esta justificación de la Ley y su aplicación supletoria, como hemos visto, aviva las dudas sobre su fundamento o necesidad legal y podría explicar el hecho de que no se hubiera abordado, hasta la fecha, una iniciativa legislativa estatal con esta finalidad desde 1.978; este “vacío” en la legislación estatal, no obstante, no ha impedido que distintos Gobiernos haya aprobado sucesivos Reales Decretos con consecutivos Planes Estatales: de vivienda y rehabilitación (2009-2012), de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas (2013-2016), de Vivienda (2018-2021) y para el acceso a la vivienda (2022-2025).

El derecho a acceder a una vivienda digna y adecuada y la función social de la propiedad
Si bien el art. 33 de nuestra Constitución reconoce el derecho a la propiedad privada y proclama que su función social delimitará su contenido de acuerdo con las leyes, el Proyecto aprobado ahonda en esta limitación al regular el contenido básico del derecho de propiedad de la vivienda (en relación con su función social) al declarar que “incluye el deber de destinar la misma al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico, en el marco de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, así como de mantener, conservar y rehabilitar la vivienda, atribuyendo a los poderes públicos la función de asegurar su adecuado cumplimiento”. Esto es, esta limitación incluye la obligación legal de quien sea propietario de destinar la misma a ese uso habitacional y de mantenerla, conservarla y rehabilitarla.
De otra parte, el Proyecto identifica otros objetos de esta Ley como son regular, de una parte, “el derecho a acceder a una vivienda digna y adecuada y al disfrute de la misma en condiciones asequibles” y, de otra, “reforzar la protección del acceso a información completa, objetiva, veraz, clara, comprensible y accesible, en las operaciones de compra y arrendamiento de vivienda”.
Evidentemente, ese acceso a la vivienda no tiene por qué efectuarse en condición de propietario y para favorecer precisamente ese acceso, se redefinen e introducen conceptos que sólo serán aplicables siempre que no entren en contradicción con la legislación autonómica.

“Esta Ley dice que el derecho de propiedad de la vivienda ‘incluye el deber de destinar la misma al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico, en el marco de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, así como de mantener, conservar y rehabilitar la vivienda, atribuyendo a los poderes públicos la función de asegurar su adecuado cumplimiento’”

Así se considera Vivienda Protegida aquella “sometida a un régimen especial para destinarla a residencia habitual de personas con dificultades de acceso al mercado de vivienda, tanto en ámbitos urbanos y metropolitanos, como en el medio rural” y que diferencia entre Vivienda Social y Vivienda Protegida de Precio Limitado. Como novedad el Proyecto introduce el concepto de Vivienda Asequible Incentivada “como aquella vivienda de titularidad privada, incluidas las entidades del tercer sector y de la economía social, a cuyo titular la Administración competente otorga beneficios de carácter urbanístico, fiscal, o de cualquier otro tipo, a cambio de destinarlas a residencia habitual en régimen de alquiler, o de cualquier otra fórmula de tenencia temporal, de personas cuyo nivel de ingresos no les permite acceder a una vivienda a precio de mercado”.
Otro conceptos novedosos es el de Gran Tenedor, que será la persona física o jurídica “titular de más de diez inmuebles urbanos de uso residencial o una superficie construida de más de 1.500 m2 de uso residencial, excluyendo en todo caso garajes y trasteros.” (en línea con lo ya señalado en el art. 46 a) del Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo). En entornos de mercado residencial tensionado podrían llegar a considerarse también a los titulares de cinco o más inmuebles urbanos de uso residencial ubicados en dicho ámbito, cuando así sea motivado por la comunidad autónoma. Un último término novedoso es el de Sinhogarismo, definición compleja que incluirá, entre otros, a quienes residan “(...) en una vivienda inadecuada, temporal o no, inapropiada o masificada, en una vivienda insegura, sin título legal, o con notificación de abandono de la misma, o viviendo bajo amenaza de violencia”.
A ello se une la incorporación en el art. 18 de la regulación de las llamadas Zonas de Mercado Residencial Tensionado “en aquellos ámbitos territoriales en los que exista un especial riesgo de oferta insuficiente de vivienda para la población, en condiciones que la hagan asequible para su acceso en el mercado, de acuerdo con las diferentes necesidades territoriales”, (revisable cada 3 años) siempre que se produzca al menos una de las siguientes circunstancias:
“a) Que la carga media del coste de la hipoteca o del alquiler en el presupuesto personal o de la unidad de convivencia, más los gastos y suministros básicos, supere el 30% de los ingresos medios o de la renta media de los hogares. b) Que el precio de compra o alquiler de la vivienda haya experimentado en los 5 años anteriores a la declaración como área de mercado de vivienda tensionado, un porcentaje de crecimiento acumulado al menos 3 puntos porcentuales superior al porcentaje de crecimiento acumulado del índice de precios de consumo de la comunidad autónoma correspondiente”. En estas zonas de mercado residencial tensionado se podrán imponer medidas a quienes sean Grandes Tenedores de colaboración y suministro de información sobre el uso y destino de sus viviendas.
Llama la atención, en una primera lectura, que la nueva ley no confiera una mayor protección al titular dominical de viviendas frente a fenómenos que inciden en la seguridad jurídica de la propiedad (supuestos de usurpación, entregas de la posesión a adjudicatarios en procedimientos judiciales, desahucios por impago de rentas, etc.) y que potenciaría, en mi opinión, la confianza de los propietarios a la hora de propiciar el arrendamiento de dichas viviendas.
Frente a ello, se dificulta (o se ralentiza, al menos) la defensa de la efectiva protección de las facultades dominicales frente a situaciones posesorias no consentidas, como veremos, y se imponen nuevas obligaciones a los actores procesales tanto en materia de arrendamientos, como en ejecuciones judiciales e incluso en casos de precario y de usurpación, en aras a una mayor protección legal de los ocupantes de las viviendas, aunque éstos carezcan de legítimo título posesorio. Es decir, se traslada, en gran medida, a la esfera privada (los propietarios) la obligación de los poderes públicos recogida en el art. 47 de nuestra Carta Magna de promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.

Protección y transparencia en compra y arrendamiento de viviendas
El art. 30 del Proyecto aprobado refrenda, quizá sin necesidad, los derechos reconocidos a potenciales adquirentes o arrendatarios por la legislación protectora de consumidores y usuarios (Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 noviembre y en la legislación autonómica aplicable) y explicita el derecho de “recibir información, incluida la suministrada por medios publicitarios, en formato accesible para personas con discapacidad o dificultades de comprensión, que sea completa, objetiva, veraz clara, comprensible y accesible, sobre las características de las viviendas, sus servicios e instalaciones y las condiciones jurídicas y económicas de su adquisición, arrendamiento, cesión o uso.”
No debe olvidar la nueva ley que, entre los obligados a facilitar esta información, están “personas propietarias” que no tienen condición de empresarios pero que quedan sujetos a esta obligación de información a los interesados, lo que en ocasiones puede ser materialmente complejo (p.ej. para personas con discapacidad o dificultades de comprensión interesados en alquilar una vivienda a un particular, ¿qué debemos entender por formato accesible?). Ciertamente la gran mayoría de los contratos en materia de vivienda se realizan entre particulares, tanto de compraventa de viviendas de segunda mano, como de arrendamiento. El incumplimiento de estas obligaciones de publicidad, que a continuación veremos detalladas, se deberá circunscribir, en la contratación no profesional ni empresarial, a las reglas generales, por tanto, de la compraventa civil (legislación común o foral, en su caso).

“Las medidas más controvertidas en materia de arrendamientos se refieren a nuevos supuestos de prórroga obligatoria extraordinaria, la limitación de la renta y las nuevas exigencias procesales en caso de desahucio”

En efecto, se introducen por el Proyecto en su art. 31 que la obligación de facilitar por el propietario (sea particular, sea empresa) un conjunto de requisitos de información a cualquier persona interesada en la compra o arrendamiento de una vivienda, antes de la formalización del contrato o de la entrega de cualquier cantidad a cuenta, en formato accesible y en soporte duradero, sobre las condiciones de la operación y de las características de la vivienda, tales como la identificación del vendedor o arrendador y, en su caso, de la persona que intervenga en la intermediación, el precio total y conceptos que incluye, condiciones de financiación o pago, características esenciales de la vivienda y del edificio (habitabilidad, superficie útil y construida, antigüedad y principales reformas, servicios e instalaciones individuales y comunes, certificado de eficiencia energética, accesibilidad y estado de ocupación o disponibilidad), e información jurídica del inmueble (identificación registral, cargas, gravámenes o afecciones y la cuota de participación).
También deberá manifestarse si se trata de vivienda protegida y su régimen legal de protección, si cuenta con protección arquitectónica y cualquier otra información que pueda ser relevante (como la detección de amianto o si se trata de una zona de mercado residencial tensionado).

Cambios en los contratos de arrendamientos urbanos
El Proyecto contempla otras novedades que es imposible abordar con cierto rigor en este espacio, pero que darán lugar, sin duda, a mucho debate, como son el tratamiento del parque público de viviendas (art. 27 y ss.), la identificación de viviendas o inmuebles de uso residencial vacíos (art. 34), los administradores de fincas (disp. adic. sexta) o los denominados fondos de vivienda asequible (art. 25).
No obstante, debemos detenernos en el tratamiento de los contratos de arrendamiento por la relevancia y debate que ha suscitado este tema. En su régimen transitorio seguirán rigiéndose, si se celebraron antes de la entrada en vigor de la nueva Ley, (disp. transit. cuarta) por el régimen legal anterior, si bien las partes podrán adaptarse al nuevo marco de la Ley de Vivienda si así lo acuerdan y no resulta contrario a las previsiones legales.
Pero las medidas más controvertidas en materia de arrendamientos se refieren a nuevos supuestos de prórroga obligatoria extraordinaria, la limitación de la renta y las nuevas exigencias procesales en caso de desahucio.
Así se modifica el art. 10.2 de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, de modo que, a petición del arrendatario que se encuentre en situación justificada de vulnerabilidad social y económica el contrato quedará prorrogado por un periodo máximo de 1 año más debiendo ser aceptada obligatoriamente esta prórroga por el arrendador que sea un Gran Tenedor, a la finalización de la prórroga obligatoria o de la tácita aplicable. También se prorrogará anualmente hasta un máximo de 3 años si la vivienda está en una zona de mercado residencial tensionado cuando finalice el periodo de prórroga obligatoria o tácita. Se excluye el caso del arrendador persona física si acredita la necesidad de ocupar la vivienda arrendada para destinarla a vivienda permanente para sí o familiares en primer grado o cónyuge en caso de sentencia firme de separación, divorcio o nulidad matrimonial.
En cuanto a la limitación del importe de la renta (que deberá siempre pagarse por medios electrónicos y sólo excepcionalmente en la propia vivienda en metálico), si la vivienda está en una zona de mercado residencial tensionado no podrá exceder de la última renta de contrato de arrendamiento vigente en los últimos 5 años en la misma vivienda, una vez actualizada, y sin que se puedan repercutirse al arrendatario cuotas o gastos que no estuviesen recogidas en el contrato anterior.

“Para un ‘Gran Tenedor’ la renta pactada al inicio del nuevo contrato no podrá exceder del límite máximo del precio aplicable conforme al sistema de índices de precios de referencia y esta misma limitación se aplicará a viviendas en una zona de mercado residencial tensionado en las que no hubiese estado vigente ningún contrato de arrendamiento en los últimos 5 años”

Se exceptúa de esa limitación y podrá incrementarse la renta en un máximo del 10%, siempre que el contrato hubiera estado vigente 5 años en la misma vivienda, si en los 2 años anteriores al nuevo contrato hubieran finalizado bien la rehabilitación a que se refiere el art. 41 Reglamento IRPF; bien la rehabilitación o mejora de la vivienda con acreditado ahorro de energía primaria no renovable del 30%; bien actuaciones de mejora de la accesibilidad. También podría incrementarse cuando el contrato de arrendamiento sea de 10 años o más o se establezca un derecho de prórroga potestativa para el arrendatario que le permita prorrogar el contrato por ese plazo.
Para un Gran Tenedor la renta pactada al inicio del nuevo contrato no podrá exceder del límite máximo del precio aplicable conforme al sistema de índices de precios de referencia (pendiente de aprobar y que deberá definir el Instituto Nacional de Estadística antes del 31 de diciembre de 2024) y esta misma limitación se aplicará a viviendas en una zona de mercado residencial tensionado en las que no hubiese estado vigente ningún contrato de arrendamiento en los últimos 5 años previa resolución del Ministerio.
Por último, la Disposición final sexta extiende la limitación extraordinaria de la actualización anual de la renta de arrendamientos de vivienda del art. 46 del Real Decreto-ley 6/2022, al ampliarla temporalmente al fijar una limitación al 3% en la actualización anual de la renta de los contratos de arrendamiento de vivienda en el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2024.

Nuevas exigencias procesales aplicables a propietarios
En cuanto a las modificaciones procesales en materia de vivienda, sólo cabe ocuparse aquí de algunas novedades relativas a los procedimientos de desahucio y de reclamación de rentas por impago en arrendamientos, sin que podamos entrar en el caso de las ejecuciones hipotecarias o de otra índole en las que el adjudicatario o rematante solicita el lanzamiento de los ocupantes para adquirir la posesión del inmueble adjudicado (lo que dará pie una reflexión más sosegada cuando entre en vigor la Ley).
De modo general, se suprime el consentimiento de los interesados, en el art. 150.4 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en caso de que una notificación judicial “contenga fijación de fecha para el lanzamiento de quienes ocupan una vivienda, se dará traslado a las Administraciones Públicas competentes en materia de vivienda, asistencia social, evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social, por si procediera su actuación.”
En el ámbito del juicio verbal, se modifica el art. 439 LEC al añadir dos nuevos apartados, el 6º y el 7º, que limitan el art. 250 sobre el juicio verbal, al establecerse que: “6. En los casos de los números 1.º, 2.º, 4.º y 7.º del apartado 1 del artículo 250, no se admitirán las demandas, que pretendan la recuperación de la posesión de una finca, en que no se especifique: a) Si el inmueble objeto de las mismas constituye vivienda habitual de la persona ocupante. b) Si concurre en la parte demandante la condición de gran tenedora de vivienda (…) y deberá adjuntar a la demanda certificación del Registro de la Propiedad en el que consten la relación de propiedades a nombre de la parte actora. c) En el caso de que la parte demandante tenga la condición de gran tenedor, si la parte demandada se encuentra o no en situación de vulnerabilidad económica”.

“Destaca la inversión de la carga de la prueba al corresponder al propietario justificar si el inmueble objeto de las mismas constituye vivienda habitual de la persona ocupante en la interposición de demandas que se presenten por el adecuado cauce del juicio verbal si la pretensión consiste en recuperar la posesión de una finca”

A todas luces, destaca la inversión de la carga de la prueba al corresponder al propietario justificar si el inmueble objeto de las mismas constituye vivienda habitual de la persona ocupante en la interposición de demandas que se presenten por el adecuado cauce del juicio verbal si la pretensión consiste en recuperar la posesión de una finca en el ámbito del art. 250.1 en sus números1º, 2º, 4º y 7º, como en el caso de:
- la reclamación por impago de rentas o cantidades debidas por un arrendatario;
- la recuperación de la plena posesión de una finca rústica o urbana, cedida en precario, por el dueño, usufructuario o cualquier otra persona con derecho a poseer;
- pretendan la tutela sumaria de la tenencia o posesión de una cosa por quien haya sido despojado de ella o perturbado en su disfrute y, específicamente, la persona física que sea propietaria o poseedora legítima por otro título, la inmediata recuperación de la plena posesión de una vivienda o parte de ella, siempre que se hayan visto privados de ella sin su consentimiento;
- las que, instadas por los titulares de derechos reales inscritos en el Registro de la Propiedad, demanden la efectividad de esos derechos frente a quienes se oponga a ellos o perturben su ejercicio, sin disponer de título inscrito que legitime la oposición o la perturbación.
En estos mismos casos de los números 1.º, 2.º, 4.º y 7.º del apartado 1 del artículo 250, en el caso de que la parte actora tenga la condición de Gran Tenedora si el inmueble objeto de demanda constituya vivienda habitual de la persona ocupante y la misma se encuentre en situación de vulnerabilidad económica, no se admitirán las demandas en las que no se acredite que la parte actora se ha sometido al procedimiento de conciliación o intermediación que a tal efecto establezcan las Administraciones Públicas competentes, en base a las circunstancias de ambas partes y de las posibles ayudas y subvenciones existentes en materia de vivienda.
La justificación de que la parte actora, Gran Tenedora, se ha sometido al procedimiento de conciliación o intermediación podrá acreditarse mediante alguna de las siguientes formas:
“1.º La declaración responsable emitida por la parte actora de que ha acudido a los servicios indicados anteriormente, en un plazo máximo de 5 meses de antelación a la presentación de la demanda, sin que hubiera sido atendida o se hubieran iniciado los trámites correspondientes en el plazo de 2 meses desde que presentó su solicitud, junto con justificante acreditativo de la misma.
2.º El documento acreditativo de los servicios competentes que indique el resultado del procedimiento de conciliación o intermediación, en el que se hará constar la identidad de las partes, el objeto de la controversia y si alguna de las partes ha rehusado participar en el procedimiento, en su caso. Este documento no podrá tener una vigencia superior a 3 meses”.

Palabras clave: Vivienda digna y adecuada, Acceso a la vivienda, Zona residencial tensionada, Gran tenedor, Sinhogarismo, Deberes del propietario, Arrendamiento, Limitación de rentas, Prórroga forzosa, Desahucio, Vivienda habitual.
Keywords: Decent and adequate housing, Access to housing, Stressed residential area, Large property owner, Homelessness, Landlord's obligations, Rental, Ceiling on rents, Forced extension, Eviction, Habitual residence.