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revista10

ENSXXI Nº 10
NOVIEMBRE - DICIEMBRE 2006

JESÚS LÓPEZ-MEDEL
Abogado del Estado y Vicepresidente de la Comisión de Discapacidad del Congreso de los Diputados

Si España se ha transformado mucho en los últimos 30 años de democracia, una de las áreas en que son más perceptibles esos avances es en el ámbito de los servicios sociales. Dentro de escasos meses, en abril, se cumplirán 25 años de una Ley plenamente vigente hoy y que en su momento (y todavía ahora en algunas materias) constituyó un texto muy avanzado y de clara visión de futuro. Bajo la vigencia de la Ley de Integración Social de los Minusválidos, (la LISMI) de 1982 este país ha conocido un cambio espectacular al hacer una apuesta decidida por uno de los grandes sectores de población no solo olvidados sino excluidos de lo que era su reconocimiento y compromiso real por su desarrollo.
Quienes hace décadas estaban en no pocas ocasiones encerrados en sus viviendas, con un urbanismo hostil que les impedía circular por las calles, impedidos de movilizarse en vehículos, absolutamente ajenos al sistema normalizado o protegido del mercado de trabajo, han dejado de estar estigmatizado. La sociedad se ha abierto notablemente a estas personas y los poderes públicos han ido avanzando notablemente en el mandato del artículo 49 que les ordenaba realizar una política de "previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos".

"Quienes hace décadas estaban en ocasiones encerrados en sus viviendas, con un urbanismo hostil, impedidos de movilizarse en vehículos, ajenos al sistema normalizado del mercado de trabajo, han dejado de estar estigmatizados"

Diversos hitos han jalonado este proceso de avance. Simplemente a nivel lingüístico puede observarse cómo han evolucionado los vocablos empleados para referirse a estas personas, de "disminuidos" a "minusválidos" y de ahí a "discapacitados". El lenguaje y la semiótica, ciertamente, no es neutro. Ya en la última legislatura, simplemente a nivel normativo, deben destacarse dos leyes en esta materia. La primera, la Ley de Protección Patrimonial de las personas con discapacidad en cuya gestación tuvo un papel importante el Notariado a través de la Fundación Aequitas vinculada al Consejo General. La otra norma digna de mención fue la Ley de Igualdad de Oportunidades, No discriminación y Accesibilidad Universal de los Discapacitados.
En la actual legislatura junto con normas sectoriales que responden a reivindicaciones históricas de ciertos ámbitos como es la comunidad sorda que verá aprobada pronto su ley de reconocimiento del lenguaje de signos, hay una norma de gran calado y que   constituye uno de los productos legislativos más relevantes no solo de la presente legislatura sino que va a ser una de las leyes de más trascendencia social y aplicación práctica para muchos años y para muchos españoles. Es evidente que la referencia es clara a la llamada coloquialmente Ley de Dependencia recién aprobada ahora de modo definitivo tras su paso por el Senado y que adquirirá vigencia en enero de 2007.
En esta legislatura hay también un hito que hay que destacar y que se ha convertido en un foro parlamentario muy adecuado para abordar la elaboración de esta ley. Me estoy refiriendo a la creación en el año 2004 de la Comisión de Políticas Integrales para las Personas con Discapacidad que con carácter de comisión permanente no legislativa se ha constituido en el seno del Congreso español que ha pasado a ser así a ser el único Parlamento en el cual existe una comisión específica y ad hoc para estos temas pues solo en algunos escasos países diferentes existe, a lo sumo, una subcomisión constituida para elaborar un informe concreto y nada más.
Pues bien, debe ponderarse la labor desarrollada desde esta Comisión en la preparación del texto legal pues mientras que el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales trabajada el documento, en la Comisión parlamentaria antes mencionada comparecían expertos y, especialmente, representantes de asociaciones que agrupan a  personas con discapacidad. Es indudable, y de justicia reconocerlo aquí, el impulso que el denominado tercer sector ha desarrollado en estos años para que fuesen una realidad  y no mera retórica las aspiraciones de hacer efectivo el principio de igualdad respecto estas personas.

"La crítica a la denominación del anteproyecto de ley, al llamarla solamente ley de Dependencia, acabó calando y el texto acabaría llevando por título Ley de Promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia"

Entre especialistas y representantes del tercer sector fueron 37 las comparecencias que se sustanciaron entre el 5 de abril y el 29 de noviembre, entre ellos, en representación de la Fundación Aéquitas mencionada, comparecería Juan Bolas. De lo que allí se expuso surgieron no pocas ideas que, en algunos casos, se incorporarían al texto y en otros fue recogido vía enmiendas de los grupos parlamentarias. Entre ellas estaba la crítica a la denominación del anteproyecto de ley que le estaba dando el Gobierno al llamarla solamente ley de Dependencia cuando desde las asociaciones se reivindicaba un concepto más positivo en el título, proponiendo concretamente se llamase ley de autonomía personal, idea que a base de ser reiterada por los comparecientes acabó calando, de modo que el texto acabaría llevando por título "Ley de Promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia" según ya expresaba el proyecto de ley que fue presentado el 26 de abril de 2006.
Al proyecto de ley se le presentaron 3 enmiendas a la totalidad por parte del PNV, Grupo Mixto (Eusko Alkartasuna) y CiU. Todas ellas pedían la devolución del texto al Gobierno, y en este último caso se formulaba con un texto alternativo. La razón fundamental alegada era de carácter competencial, entendiendo los grupos enmendantes que el proyecto invadía, a su juicio, las competencias autonómicas, debate éste que le acompañó a lo largo de toda la tramitación parlamentaria en ambas Cámaras. El texto legal, a juicio del gobierno, centra su fundamento en la competencia exclusiva del Estado para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, conforme el artículo 149.1.1 de la Constitución (Disposición Final Octava).
Por contra, desde los planteamientos nacionalistas, concretamente el grupo vasco, se consideraba que el fundamento debía ser más bien el artículo 149.1.17 según el cual le corresponde al Estado la legislación básica de Seguridad Social y su régimen económico, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por parte de las Comunidades Autónomas.  El grupo parlamentario de CiU era más moderado pues partiendo de admitir (así lo recogía en su texto alternativo) como título competencial legitimador el 149.1.1, en cambio corregía y potenciaba la intervención de las Comunidades Autónomas desde sus títulos competencial concurrentes o convergentes en esta materia como, especialmente, la competencia exclusiva autonómica en materia de servicios sociales, pretendiendo dejar la ley estatal, en cambio, con un sentido más de marco. En todo caso estas ideas no prosperaron en el debate a la totalidad que se sustanció en el pleno del Congreso el 22 de junio.
Superado este trámite, había que dar respuesta a las enmiendas al articulado que se presentaron en un número bastante elevado (622) para un proyecto de ley que no era muy extenso (46 preceptos además de las disposiciones adicionales y finales). Tras los trabajos de Ponencia y Comisión de Trabajo y Asuntos Sociales (pues la de políticas Integrales de Discapacidad no tiene carácter legislativo), el texto legal fue debatido y aprobado por el Pleno del Congreso de 5 de octubre, pasando después al Senado donde sería aprobado en diciembre al igual que tras su regreso a la Cámara baja para su dictamen definitivo.
Es objetivo esencial de la nueva ley el regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho subjetivo de ciudadanía a la promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia. Afecta a aspectos esenciales de lo que constituye la dignidad de las personas que por razón de discapacidad, enfermedad, edad (con la prolongación de la media de vida) u otras circunstancias no puedan atenderse por si solas en actividades básicas de la vida cotidiana y que, por tanto, precisan una asistencia que más allá de la solidaridad familiar suponga una implicación efectiva de toda la sociedad y, por tanto, de los poderes públicos.
Para ello se crea un Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, con la colaboración y participación de todas las Administraciones Públicas, Comunidades Autónomas y Entidades Locales, y que contemplará medidas en todas las áreas que afecten a las personas en situación de dependencia. El concepto de "autonomía" fue también mejorado en el Congreso al ser entendida como "capacidad por propia iniciativa" para abarcar a todas las personas con discapacidad psíquica.
Un principio muy importante de la Ley es garantizar un contenido mínimo común de derechos para todos los ciudadanos en cualquier parte del territorio español, habiéndose subrayado esta idea aún más tras la incorporación de alguna redundancia pero que pretende remarcar que las prestaciones a las que pueden acceder los ciudadanos es con independencia del lugar del territorio del Estado español donde residan.
Son varios los principios inspiradores de la nueva ley de los cuales hay que resaltar el carácter universal en el acceso de todas las personas a las prestaciones (que tiene un carácter público) del Sistema. En la tramitación parlamentaria se mejoró el texto legal en orden a incluir (o al menos dejar claro pues no lo estaba en el proyecto) como beneficiarios a los niños menores de tres años al igual que los emigrantes retornados para los cuales el texto remitido por el Ejecutivo exigía el requisito (luego suprimido en el Congreso) de residir cinco años en España.
Además de este principio de la universalidad y el carácter público de las prestaciones,  la Ley recoge otros dieciséis más. Entre ellos, pueden mencionarse el de la atención integral e integrada, la trasversalidad de la atención, la equidad, la personalización de la atención, la permanencia en su entorno cuando fuese posible, la participación de las personas dependientes y del tercer sector o que las personas en situación de gran dependencia (se calcula que 298.000 en nuestro país) sean atendidas de modo preferente, según se incorporó por vía de enmienda en el Congreso.

"Es objetivo esencial de la nueva ley el regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho subjetivo de ciudadanía a la promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia"

La ley se ocupa asimismo de recoger un listado de derechos de estas personas en los cuales, además de reiterarse el de igualdad, no discriminación y accesibilidad universal, cabe destacar que se reconoce expresamente como derecho subjetivo, permitiendo al beneficiario su reclamación administrativa o judicial para exigir el contenido de éste.
Un título específico e importante es  el referido al Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia antes mencionado y que se configura como una red de utilización pública que integra, de forma coordinada, centros y servicios, públicos y privados pero sin que ello altere el régimen jurídico de éstos en cuanto a su titularidad, administración, gestión y dependencia orgánica.
Dentro del Sistema, se contemplan tres niveles. El primero es el nivel mínimo establecido por la Administración General del Estado y que se financiará según los recursos que contemplen anualmente los presupuestos estatales. El segundo nivel es el que se acuerde entre la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas mediante convenios en los que, entre otros aspectos, se fijará la financiación de cada una de las entidades públicas. El tercer nivel de protección es el que pudiera establecer libremente cada Comunidad.
Ello nos llega a destacar uno de los aspectos fundamentales cual es el de la cobertura de los gastos toda vez que sin perjuicio de la financiación por las Administraciones Públicas, se introduce la participación de los beneficiarios en los costes según el tipo y coste de éste y su capacidad económica personal (no la familiar), la cual se tendrá también en cuenta para la determinación de la cuantía de las prestaciones económicas. En todo caso, hay un principio importante introducido por el Congreso cual es la regla expresa de que ningún ciudadano quedará fuera de la cobertura del Sistema por no disponer de recursos económicos.

"Se crea un Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, con la colaboración y participación de todas las Administraciones públicas y que contemplará medidas en todas las áreas que afecten a las personas en situación de dependencia"

La ley se ocupa de desarrollar las prestaciones de atención a la dependencia y el catálogo de servicios al igual que las prestaciones económicas tanto la vinculada al servicio como la dedicada para el cuidado en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales y la prestación de asistencia personal. Estas figuras de cuidador y asistente personal es de los aspectos que más trascendencia práctica van a tener para conseguir que el beneficiario pueda tener una vida más autónoma en el ejercicio de las actividades básicas de la vida diaria, facilitándolo, asimismo, el acceso a la educación y al trabajo.
Asimismo, se fijan tres grados de dependencia, moderada, severa y gran dependencia (todas ellas son revisables) y también se refiere a la valoración de la situación de dependencia, los órganos (autonómicos), el procedimiento para el reconocimiento y los baremos (fijados por Decreto del Gobierno central)  y los criterios básico en orden, fundamentalmente, a la capacidad de la persona para llevar a cabo por si misma las actividades básicas de la vida diaria, así como la necesidad de apoyo y supervisión.
Un reto del cual es asimismo consciente la ley es la necesidad de instrumentar medidas que garanticen la calidad  y la evaluación del Sistema y el la prestación de los servicios al igual que la formación y cualificación de los profesionales y cuidadores que serán piezas claves para que la atención a los usuarios tenga no solo un nivel de capacidad técnica sino también de atención humana.

"De los principios inspiradores de la nueva ley hay que resaltar el carácter universal en el acceso de todas las personas a las prestaciones del sistema, que tiene un carácter público"

Una pieza clave para el éxito de la ley es conseguir los niveles más óptimos de coordinación, corresponsabilidad y participación. Para ello, se instrumentan dos órganos. El primero es el Consejo Territorial del Sistema con participación de la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Entidades Locales. El otro nivel orgánico es a nivel de asesoramiento con la creación de un comité de asesoramiento, con participación de las Administraciones Públicas y organizaciones representativas a nivel sindical y empresarial, dándose también el carácter de órganos consultivos en esta materia al Consejo Estatal de Personas Mayores, al Consejo Nacional de la Discapacidad y al Consejo Estatal de organizaciones no gubernamentales de Acción Social.
Estos son algunos de los aspectos mas relevantes de una de las producciones legislativas más recientes que de forma ambiciosa pretende para sectores muy merecedores del apoyo público, hacer realidad la idea de que el derecho a vivir tiene una gran vinculación con lo que supone la dignidad de la persona, intentando dar respuesta al valor humano de la solidaridad y a los valores constitucionales de justicia e igualdad.