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ENSXXI Nº 11

ENERO - FEBRERO 2007

SEGISMUNDO ÁLVAREZ ROYO-VILLANOVA
Notario de Madrid

Durante los últimos 20 años, desde que Margaret Thatcher empezara con las grandes privatizaciones en el Reino Unido, parece que la privatización de los servicios públicos es una tendencia imparable y casi indiscutida. Así en España, se han privatizado lo que se consideraban servicios públicos como las telecomunicaciones y la energía (electricidad e hidrocarburos) sin que se haya generado un gran debate.
Pero la privatización no se acaba con estos suministros sino que desde la construcción y servicios de los hospitales públicos en nuestro país hasta las prisiones en Estados Unidos, todo es susceptible de privatización, total o parcial: se defiende desde la privatización del sistema de salud al de las pensiones de jubilación y desempleo, pasando por la gestión de la educación.
Antes de entrar en materia, habría que distinguir privatizar de liberalizar. Privatizar es que un servicio público (o parte de él) pase a ser prestado por una empresa privada. Y dentro de esto caben muchísimos grados: desde la venta de una empresa de energía a subcontratar un servicio concreto (desde la informática hasta la limpieza). Liberalizar significa pasar de una situación de monopolio a otra de competencia, permitiendo la entrada en un sector de más empresas. Puede existir perfectamente competencia entre distintos proveedores públicos de un servicio público, y también existir un monopolio en manos privadas.
Por otra parte habría que definir los que es un servicio público: se entiende que son aquellos que el estado tiene que proveer en condiciones de acceso universal, no discriminación, calidad suficiente  y precio asequible. Se suele incluir la salud, la educación, el agua, la electricidad y telecomunicaciones. En realidad también la defensa y la justicia se deberían incluir, porque tampoco ellas están al abrigo de la privatización.
Y lo más importante es, partiendo de este concepto, insistir desde el principio que la privatización y la liberalización no deben suponer una renuncia al concepto de servicio público. Por ello no tienen razón los que entienden que el servicio público desaparece si el estado no es directamente el que provee todos los servicios. Y  tampoco aquellos que pretenden que una vez privatizado un sector, el mercado se encargará de regular la cuestión y el estado no debe intervenir en absoluto.

Los actores. Aunque en nuestro país se hable poco de esta cuestión, mucho está en juego, y la prueba es que importantes actores juegan este partido al más alto nivel.
Entre los privatizadores:
Organizaciones internacionales: la Organización Mundial del Comercio a través del Acuerdo General del Comercio de Servicios (en inglés GATS), promueve la liberalización de servicios a nivel internacional. El Banco Mundial, a través de un sistema de créditos llamados IFC, destinados a empresas privadas y no a entidades públicas, también promueve la participación de estas en actividades de tradicionales servicios públicos.

"Todo es susceptible de privatización, total o parcial: se defiende desde la privatización del sistema de salud al de las pensiones de jubilación y desempleo, pasando por la gestión de la educación"

Organizaciones regionales: en nuestro caso, la Unión Europea, en particular a través de la llamada directiva Bolkenstein, trata de liberalizar la prestación de servicios en el marco de la Unión
Las multinacionales: los movimientos antiglobalización ven la mano negra de las multinacionales detrás de este fenómeno, pero en realidad a mi juicio es más peligroso el siguiente actor, a quién nadie apunta.
Los gobiernos: en realidad estos no son las víctimas, como a veces se les representa, sino los principales actores de la privatización. Sus motivos pueden ser loables, como mejorar el servicio, o menos claros. Pero a menudo concurren otros objetivos: sanear las cuentas obteniendo beneficios de la venta, disfrazar el endeudamiento, eludir su responsabilidad en la reforma o garantía de algún servicio, o incluso beneficiar a amigos del partido o del gobernante de turno.
Entre los defensores del servicio público:
Los sindicatos: la mayor fuente de estudios sobre privatización la provee un instituto de la organización  Public Services International, financiado por los sindicatos de servicios públicos
Los activistas antiglobalización ven en las presiones del BM y de la OMC,  una forma más de quitar el poder a los ciudadanos que pueden controlar políticamente a sus gobiernos pero no a las compañías, y en particular una forma de ampliar los mercados de las multinacionales en los países en desarrollo.

Los argumentos. A favor: el argumento más común es que las empresas públicas son ineficientes y a menudo corruptas, por lo que la privatización reducirá costes y aumentará la calidad. También se dice que se da al  ciudadano la  posibilidad de elegir. Estudios más detallados concretan que las mayores ventajas se obtienen cuando se trata de servicios en los que es necesario una mayor flexibilidad en cuanto a personal, o en las que se exige una gran especialización en materias novedosas.
En contra: se suele decir que se produce la pérdida de empleos, y que supone una disminución del papel de la ciudadanía. Se teme además que el fin de lucro lleve a la reducción de la calidad por la reducción de costes, y que los aumentos de productividad vayan a los bolsillos de los accionistas y no a la reducción del coste del servicio. Veamos si las numerosas experiencias de los últimos años avalan una postura  u otra.

La experiencia. Existen numerosos estudios sobre casos concretos de privatizaciones, pero los resultados son tan dispares que resulta difícil extraer una conclusión. Así, los estudios parecen avalar que la introducción de la competencia en el mercado de las telecomunicaciones en Europa ha tenido efectos positivos, aunque con diferencias importantes según los países. No cabe duda por ejemplo de que la liberalización del transporte aéreo ha supuesto una importante bajada de precios y a ha abierto nuevos mundos  al turismo  y a los ciudadanos.
Pero en muchos sectores hay experiencias mezcladas. En los mercados eléctricos y de agua, grandes éxitos conviven con fracasos. En telecomunicaciones es famoso –tristemente- el caso de Méjico. Telmex, la empresa estatal de telefonía, fue vendida a Carlos Slim, que es hoy según se dice el tercer hombre más rico del mundo. Y no critico que sea rico: lo malo es que la fortuna se haya hecho amparado en un monopolio de hecho (Telmex controla el 95% del mercado de telefonía fija y Telcel el 79% del fijo), que logra mantener costes por llamada de más del doble de lo que cuestan en Europa.

"Privatizar es que un servicio público (o parte de él) pase a ser prestado por una empresa privada. Y dentro de esto caben muchísimos grados: desde la venta de una empresa de energía a subcontratar un servicio concreto"

Por otra parte las formas de medir las mejoras de rentabilidad plantea otros problemas. Como se señala en un estudio encargado por el Departamento de Estado de EEUU, las empresas que se privatizan son en general las que peor funcionan, de manera que el cambio suele ser a mejor. Además a menudo es difícil hacer la comparación de costes, porque los criterios de funcionamiento no son siempre idénticos. Los estudios además no siempre revelan el coste social real, sobre todo en países en desarrollo. La privatización de servicios de abastecimiento de agua y electricidad han resultado en  mejoras en rentabilidad, bajadas de precios, y aumentos de conexiones. Pero esos estudios no tienen en cuenta que -por razones políticas- existía con anterioridad una tolerancia generalizada al suministro ilegal de los barrios más pobres: el aumento de conexiones, y la bajada de precios, oculta que una parte de la población más desfavorecida ha pasada a ser excluida del servicio. Aunque por razones de eficiencia económica y justicia es lógico acabar con la situación de informalidad generalizada en la provisión de suministros, parece lo lógico que esto lo aborde con valentía el estado, y no que lo remita a las empresas privadas que son las que se ponen las medallas.
La supuesta mayor eficiencia de la provisión privada de servicios, tiene un contraejemplo claro en el servicio de salud de EEUU – el único país de la OCDE  en la que el sector privado es claramente dominante-. El gasto médico por persona en EEUU es casi el doble que el del siguiente país desarrollado. Sin embargo los indicadores de esperanza de vida y de mortalidad infantil, entre otros, están entre los peores de ese grupo de países, y además existen 47 millones de personas sin derecho a asistencia médica. Y la percepción subjetiva de la población avala los números: son los que más creen que su sistema de salud debe ser totalmente reformado, los que más dificultades tienen para visitar a un especialista, y los que más dinero gastan en atención médica, y los menos satisfechos con la atención recibida.
La explicación de este desastre es económica: los costes administrativos son los más altos, una parte importante del gasto médico va a parar a las empresas de seguros, y el sueldo de los médicos es también más del doble que el medio de los demás países.
Aparte del examen sectorial es interesante ver los resultados comparando por  países. Las experiencias recientes no parecen dar demasiados argumentos a los privatizadores radicales. En relación con las privatizaciones de Europa del Este, por ejemplo, se ha visto el desastre que ha supuesto un sistema de privatizaciones precipitado. No solo desde el punto de vista económico sino social y moral, creando inmensas fortunas  y una corrupción extraordinaria. Chequia es un ejemplo claro, aunque sin duda Rusia es el ejemplo más trágico de cómo el mercado no puede funcionar en un país sin instituciones fuertes y sin control.
Por el contrario, en China se ha ido produciendo una progresiva liberalización, con muy limitada y controlada privatización de la economía en general. No es que yo sea un defensor del modelo chino de desarrollo actual, pero no cabe duda que desde el punto de la eficiencia económica (que es muchas veces el único que parecen ver los partidarios de la liberalización a ultranza), el sistema chino ha sido un éxito rotundo, y el de privatización rusa un trágico fracaso.

Los principales limites a la privatización. Los casos de algunos países del Este y el de Telmex ilustran los riesgos del proceso de privatización. La dificultad de evaluar el verdadero valor de los servicios o empresas ha supuesto el enriquecimiento de los adjudicatarios a costa de la ciudadanía. Cuanto más débiles son las instituciones del estado, y menor la democratización y el escrutinio público, más difícil les será no solo valorar, sino sobre todo poder resistir los intentos de corrupción de los potenciales adjudicatarios.
Hay que tener cuenta que esto no solo se produce en el caso de venta de empresas sino en cualquier adjudicación de servicios públicos, o de partes de servicios públicos, desde la venta de una eléctrica hasta la adjudicación del contrato de limpieza de un ministerio. Solo si se produce una licitación abierta, sometida a controles eficientes, podrá evitarse que la privatización pase de ser una ventaja para el público a una ocasión para la corrupción y el “pelotazo”.

Privatización no es sinónimo de competencia. Una de las formas de mejorar la eficiencia de determinados servicios públicos puede ser introducir la competencia en un determinado ámbito. Pero hay que dejar claro que privatizar, o incluso liberalizar no implica que exista competencia (véase Telmex, o el suministro eléctrico en España, sin ir más lejos).
En segundo lugar puede existir competencia con provisión pública de los servicios. Diversas empresas públicas pueden competir frente a los consumidores, o se puede dar determinadas elecciones a los ciudadanos. Esto es lo que sucede hasta cierto punto en la educación en España, y también lo que se ha introducido en determinados estados de EEUU con el sistema de “vouchers”, o vales, que pueden ser utilizados en una u otra escuela pública.
Por supuesto la competencia puede ser privada-pública, pues en muchos servicios públicos como la salud, no existen monopolios, sino simplemente servicios subvencionados.
Hay que rechazar el mito de que si se liberaliza el mercado las empresas va  a existir una competencia perfecta. La esencia de la empresa no es la competencia, sino el afán de lucro. Y si ese lucro pasa por pactar con la competencia, o corromper a la administración, o incluso utilizar la violencia, así lo harán las empresas salvo que el sistema se lo impida. Se ha visto mil veces y el caso de Rusia no es más que un ejemplo reciente. La no intervención del estado no significa que actúa el mercado sino que actúan otras formas del poder no sometidas al escrutinio público y a la ley.

"La privatización y la liberalización no deben suponer una renuncia al concepto de servicio público. Por ello no tienen razón los que entienden que el servicio público desaparece si el estado no es directamente el que provee todos los servicios"

La competencia no siempre garantiza el mejor servicio público. Primero, por razones económicas:
a) Servicios que requieren una infraestructura única: Los estados han asumido casi siempre la provisión de servicios que requerían una infraestructura única y costosa, como los ferrocarriles o la red eléctrica. Es absurdo pretender que se hagan redes paralelas, y una sola red controlada por una empresa privada supone un peligro evidente. Lo que no quiere decir que en una red pública no pueda existir competencia libre por operadores no propietarios de la red, pero eso es evidentemente una fase posterior.
En cualquier caso esa infraestructura única requiere un control estatal en cuanto a su mantenimiento. Uno de los casos más comentados de privatización fallida (y en parte “renacionalizada”) es el de los ferrocarriles ingleses, con un empeoramiento del servicio y de la seguridad que la opinión pública no ha tolerado.
Por otra parte, la tendencia será a reducir los costes reduciendo la calidad de los servicios, o postergar la inversión poniendo en riesgo la continuidad en el abastecimiento, o aumentar los precios para aumentar el beneficio. El control de la calidad y de las tarifas no es un obstáculo a la competencia, sino al abuso.
b) Servicios cuya gestión se hace mejor por entidades públicas: Aunque es por supuesto muy difícil identificar cuáles son, el ejemplo de la salud pública sobre el que antes me he extendido puede ser un caso. Los fracasos de gestión privada en Inglaterra de las escuelas locales pueden ser un indicio que la gestión privada del sistema educativo (no de un colegio concreto) tampoco es eficiente.
El que determinados servicios estén bajo la órbita del estado no solo puede no ser ineficiente, sino todo lo contrario. El poner determinados servicios de especial importancia en un régimen de cierta protección de las fuerzas del mercado unida a una vigilancia especial, puede suponer un ahorro de costes. Por ejemplo, el extraordinario coste médico de EEUU,  tiene sin duda relación con la enorme litigiosidad en materia de responsabilidad civil, y es muy probable que la Sanidad pública ofrezca no solo un servicio mejor, sino una mayor protección frente al abuso de este tipo de reclamaciones.
En segundo lugar, por razones de interés publico:
a) Peculiaridades del servicio que se adaptan mal al sistema de competencia: Se ha observad que la competencia funciona mal cuando la “clientela” servida es más vulnerable y la solicitud del servicio no es voluntaria (prisiones, hospitales, servicios sociales). También en los supuestos en que se admite de forma general los criterios antieconómicos: en el caso de la atención médica, por ejemplo, no podemos admitir que el coste de tratamiento de una enfermedad grave sea un impedimento para su aplicación.
b) Interferencia con el interés público: Finalmente y ya con un claro tono político, la privatización de los servicios públicos puede tener un efecto perverso sobre temas cuyo control debe ser eminentemente político.

"Los estudios parecen avalar que la introducción de la competencia en el mercado de las telecomunicaciones en Europa ha tenido efectos positivos, aunque con diferencias importantes según los países"

Así por ejemplo, nadie habla abiertamente de la privatización de la defensa nacional. Pero la subcontratación de servicios ha aumentado de forma muy importante, como se ha puesto de manifiesto en la guerra, de Irak, con los problemas de conflicto de intereses (Rumsfeld-Halliburton) que pueden influir en las decisiones fundamentales. Recientemente se denunciaba también que actividades no de intendencia sino típicamente militares de vigilancia y defensa, por la simple razón de que la muerte de un vigilante privado ni “cuenta”  para la opinión pública igual que la muerte de un soldado. De esta forma el poder político evita su responsabilidad frente al electorado.
El sector de prisiones tiene también a mi juicio importantes riesgos. La función rehabilitadora de la prisión debe ser controlada por el poder público. Se ha dicho también, que al ser pagadas por preso por día, puede favorecer el alargamiento de las penas. No deja de ser inquietante que la tendencia a aumentar las penas por ofensas menores y en general el aumento extraordinario de la población carcelaria en EEUU haya coincidido con la expansión del sector privado en el sistema carcelario, y el correlativo el aumento del poder de sus lobbys y su participación en la financiación de las campañas.

Conclusiones. Tras las numerosas experiencias, que he tratado de resumir, está claro que no se pueden mantener posiciones dogmáticas. Solo los que defiendan intereses de parte pueden sostener que cualquier privatización es buena  o mala.
Es absurdo negar que en determinados sectores la competencia no pueda ser un estímulo para la eficiencia, o que el estado no pueda subcontratar determinadas parcelas no esenciales de algunos servicios públicos ganando en flexibilidad y eficiencia. Pero es aún más claro que no cualquier servicio público puede dejarse en manos privadas, y que las empresas privadas no son siempre más eficientes.
Tanto en el proceso de privatización como en la prestación del servicio, se ha visto que la clave del éxito no está en el “laisser faire” sino en el adecuado control. El estado tiene que ser suficientemente fuerte para ejercer un control sobre la competencia de  empresas privadas y sobre sus propios órganos. Solo si existe transparencia, objetivos de servicio y calidad claros y medios para exigirlos, podrá ser un éxito la privatización.
Esto me lleva a un último apunte sobre la extensión de las políticas de privatización al tercer mundo. Se ha dicho sostenido (en particular desde le Banco Mundial), que cuanto más débil sea la gobernabilidad mayor debe ser el espacio de libre elección del ciudadano y por tanto el papel de la empresa privada. Y así las políticas de los organismos internacionales tienden a presionar a los países en desarrollo a dejar la provisión de suministros en manos privadas. La conclusión más bien es la contraria. La presión tiene que estar en el fortalecimiento de las instituciones y en el control de la corrupción. Eso, por supuesto, es más difícil que promover la liberalización de los servicios en general, pero es el único camino.