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ENSXXI Nº 13
MAYO - JUNIO 2007

FRANCISCO CABRILLO RODRÍGUEZ
Catedrático de Economía Aplicada de la UCM

En los últimos meses hemos aprendido algo interesante del sistema español de Comunidades Autónomas: la competencia fiscal funciona. Lo hemos comprobado con el impuesto sobre sucesiones y donaciones cuando, al aprobar las Comunidades de Madrid y Valencia deducciones que lo dejan casi en cero para las transmisiones a título gratuito en el seno de la unidad familiar, otras –incluso aquellas que inicialmente habían mostrado una gran oposición a la medida- han tenido que plantearse aplicar reformas similares. Es decir, la competencia ha resultado favorable para los contribuyentes de todas las regiones, incluso para quienes viven en aquellas cuyos gobiernos se muestran más reacios a reducir la presión fiscal.
El siguiente tributo a suprimir –o reducir de forma sustancial- por las Autonomías- será, seguramente el impuesto sobre el patrimonio. Como el impuesto sobre sucesiones y donaciones, se trata de un tributo cedido a las Comunidades Autónomas. Y el pasado mes de diciembre de 2006, en su informe sobre la ley de acompañamiento de los presupuestos de la Comunidad de Madrid, su Consejo Económico y Social pidió al gobierno regional una reducción y una reforma sustancial de este impuesto. Y, desde ese momento, las tomas de postura se han sucedido muy deprisa. Aunque inicialmente los socialistas se mostraron en contra, el actual gobierno ha hablado ya de su posible supresión o, al menos, de limitarse a utilizarlo como instrumento de control de los ingresos y variaciones patrimoniales que tributan en el impuesto sobre la renta de las personas físicas. Y en estas últimas elecciones autonómicas, la eliminación de facto del impuesto del patrimonio ha sido promesa electoral en una región, como La Rioja. Parece, en resumen, que en la sociedad española existe ya  un consenso bastante amplio con respecto a lo inconveniente que resulta gravar el patrimonio en la forma en la que se viene haciendo en nuestro país desde hace ya casi treinta años.

¿Por qué este cambio? Lo que hoy nos estamos preguntando es si tiene sentido gravar el mero hecho de que alguien sea propietario de activos, aunque tales bienes no le reporten rendimiento alguno. La doctrina fiscal siempre ha estado muy dividida a este respecto. Los críticos han subrayado la idea de que el tributo complica aún más el problema de la doble imposición que soportan el capital y sus rendimientos, dado que la riqueza fue gravada ya en el momento de obtener la renta que, al no ser gastada, pasó a convertirse en capital. Si, además, se establece un impuesto a la mera propiedad de este capital, el gravamen sería todavía mayor. Los partidarios del impuesto señalan, sin embargo, algunas posibles ventajas. En primer lugar, se considera que, aunque no sea uno de los impuestos básicos de un sistema fiscal moderno, puede contribuir a completar los ingresos obtenidos con otros tributos. En cuanto a su justificación desde el punto de vista de la teoría de la imposición, se argumenta que la mera tenencia de activos supone una clara ventaja frente a la posición de quienes obtienen sus ingresos de su actividad laboral o empresarial y refleja, por tanto, la existencia de una mayor capacidad de pago del contribuyente. Como instrumento de técnica recaudatoria, se señalan las ventajas que ofrece para el control de la renta del contribuyente, que constituye la base de la imposición directa.

"Lo mismo que ha sucedido con el impuesto sobre sucesiones y donaciones, el impuesto sobre el patrimonio parece haber iniciado ya su cuesta bajo como elemento relevante de un sistema fiscal moderno. Las Comunidades Autónomas pueden, si no eliminarlo, sí hacerlo irrelevante"

Pero creo que el argumento más utilizado en el debate político –y el que, sin duda, va a surgir cuando en el conjunto de España se plantee seriamente la posibilidad de su supresión- es el relacionado con su capacidad para redistribuir la riqueza.  Es bien conocido el hecho de que la distribución de la riqueza tiene siempre mayores índices de desigualdad que la de la renta. Es cierto que estos cálculos de desigualdad presentan a menudo algunos errores importantes, como no contabilizar como riqueza el valor actual del flujo esperado de ingresos por pensiones de seguridad social en un sistema de reparto. Pero, aun descontando estos posibles errores, no cabe duda de que la distribución de la riqueza tiene índices de concentración más elevados que los de la renta. Y parte de la doctrina fiscal defiende, al menos desde la obra de John Stuart Mill, que la concentración de riqueza es per se inconveniente para una sociedad libre, ya que puede dar excesivo poder de decisión a las personas o a los grupos sociales más opulentos.
La obsesión por la redistribución de la renta ha perdido fuerza, sin embargo, en el diseño de los sistemas fiscales. Fue ese objetivo el que llevó a establecer, en algunos países, tipos marginales en el impuesto sobre la renta por encima del 90%, en la idea de que contribuirían a lograr una sociedad más igualitaria. Esto ocurrió en las décadas de 1950 y 1960. Pero hoy se reconoce que uno de los resultados indeseados de un nivel de presión fiscal tan elevado fue crear incentivos negativos a la generación de renta, que acabaron convirtiéndose en frenos importantes del crecimiento económico. En este tema los cambios experimentados por los sistemas fiscales tanto europeos como norteamericanos han incidido en la reducción sustancial de los tipos más elevados de gravamen en el impuesto sobre la renta. No es sorprendente, por tanto, que aquellos países que incluían en su imposición directa la tributación de los patrimonios la hayan ido abandonándola paulatinamente hasta convertirla en lo que es hoy, una rareza fiscal muy poco relevante en el derecho tributario comparado.
Es evidente la estrecha relación que existe entre el impuesto sobre el patrimonio, por un lado, y el impuesto sobre sucesiones y donaciones, por otro. En realidad un impuesto de sucesiones no es sino un impuesto sobre la riqueza de una persona que se recauda una vez en cada generación. Por ello la coexistencia de ambos tributos que aún existe en la mayor parte de las Comunidades Autónomas españolas significa pagar un impuesto sobre la riqueza personal cada año (sobre el patrimonio) y, además, un impuesto sobre la misma riqueza cada vez que ésta se transmite de una generación a otra. Por tanto, muchos de los argumentos que se han utilizado en numerosos países para la abolición del impuesto sobre sucesiones (falta de equidad debida a la diversa composición de los bienes dejados en herencia o incentivos negativos al ahorro en las familias) son perfectamente aplicables al impuesto sobre el patrimonio.
Este tributo, en su regulación actual en España, presenta además serios problemas, tanto en lo que se refiere a su eficiencia como a su equidad. No es eficiente para un país un impuesto que crea incentivos a situar capitales en el exterior o a constituir sociedades para evitar una presión fiscal excesiva. Y no es equitativo porque, además de gravar bienes cuya adquisición ha tributado ya previamente en la mayor parte de los casos, no consigue esa redistribución de la riqueza que es uno de sus presuntos objetivos. En efecto, a diferencia de lo que a primera vista podría pensarse, no es éste un tributo que pagan “los ricos”, que tienen formas perfectamente legales para evitarlo, sino las clases medias. Y, tampoco parece muy justo que, dada su deficiente estructura actual, bienes del mismo valor en el mercado tributen por cuantías diferentes en este impuesto en función de la fecha de adquisición y el valor que fue declarado en su momento. Podría argumentarse que se trata de un tributo muy útil para conocer las variaciones de patrimonio de los contribuyentes por impuesto sobre la renta de las personas físicas y reducir el fraude en el principal de nuestros impuestos directos. Y este fue, por cierto, el objetivo declarado de su creación el año 1977. Pero para ello bastaría con controlar el valor patrimonio y no sería preciso gravarlo fiscalmente. Si a ello añadimos que la recaudación fiscal que obtienen con él las Comunidades Autónomas, aunque no es despreciable, no resulta especialmente elevada (algo más del 2% de los ingresos totales por impuestos en el caso de la Comunidad Autónoma de Madrid) se entiende que una reforma importante, tendente a su eliminación futura sea hoy una cuestión a plantearse por las administraciones fiscales regionales.

"Hoy nos estamos preguntando si tiene sentido gravar el mero hecho de que alguien sea propietario de activos, aunque no le reporten rendimiento alguno. Se argumenta que la mera tenencia de activos supone una ventaja frente a la posición de quienes obtienen sus ingresos de su actividad laboral o empresarial"

Lo mismo que ha sucedido con el impuesto sobre sucesiones y donaciones, el impuesto sobre el patrimonio parece haber iniciado ya su cuesta bajo como elemento relevante de un sistema fiscal moderno. Y como  aquél su modificación o supresión se encuentra en nuestro país con la peculiaridad de que sus rendimientos han sido cedidos a las Comunidades Autónomas; lo que significa que éstas pueden, si no eliminarlo, sí hacerlo irrelevante. Dos son las vías, por tanto, que se abren en España para que este impuesto desaparezca. La primera, que sea el Estado quien tome la iniciativa de forma homogénea para todo el país. Sería seguramente la mejor solución; pero no dejaría de plantear problemas, el más importante de los cuales sería que las Comunidades Autónomas pedirían una compensación por la pérdida de recaudación que pudieran experimentar. Puede pensarse que tal compensación resultaría complicada para una administración central que pierde rápidamente competencias y capacidad de gasto frente a las Comunidades Autónomas. Pero cuando se está hablando de conceder a éstas una mayor participación en impuestos realmente importantes como el IRPF o el IVA, el gobierno podría tener una ocasión de suprimirlo sin mayores dificultades al cerrar el nuevo modelo de financiación autonómica que la reforma de los estatutos de autonomía va a exigir.
La alternativa sería que una o varias Comunidades Autónomas decidieran empezar a rebajarlo de forma unilateral, y que la competencia fiscal obligara a las demás a hacer algo similar con el paso del tiempo. Es decir, lo que ha ocurrido con el impuesto de sucesiones y donaciones.  No sé si ésta es la mejor fórmula posible; pero hoy parece ser la que más probabilidades tiene de salir adelante. O mucho me equivoco o la reforma sustancial y la eliminación del impuesto sobre el patrimonio de nuestro sistema fiscal son sólo cuestión de tiempo. ¡Bienvenidas sean!