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ENSXXI Nº 23
ENERO - FEBRERO 2009

MIGUEL ÁNGEL NAVARRO PORTERA
Secretario General para la Unión Europea en el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación

Firmado el 26 de febrero de 2001, el Tratado de Niza fue el resultado de arduas negociaciones en el seno una Unión a 15 Estados miembros. Ese mismo año, el Consejo Europeo de Laeken superaba la tradicional dicotomía entre integración vertical u horizontal e identificaba los dos grandes desafíos a los que la UE debía responder: su ampliación y la democratización de sus instituciones. Redactado con vistas a la acogida de los nuevos miembros, el Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa no llegó a ver la luz debido al rechazo de franceses y holandeses en referéndum. No era la primera vez que el resultado de un referéndum contrariaba la voluntad integradora de los dirigentes europeos, pero nunca antes la suerte había recaído en dos países fundadores. Junto a este rechazo, la incertidumbre sobre el resultado en Reino Unido y Dinamarca, propició que el tratamiento dado no fuera el mismo que el recibido por Dinamarca en Maastricht o la propia Irlanda en Niza. La Unión entró en una crisis de reflexión activa, solamente aparcada bajo Presidencia Británica para aprobar las Perspectivas Financieras 2007-2013. Finalmente, en junio de 2007, con el apoyo del recién elegido Sarkozy, la Presidencia alemana imprimió un fuerte impulso a la construcción europea al aprobar la redacción de un nuevo Tratado y responder así a las demandas de España y del resto de Amigos de la Constitución. En diciembre de 2007, una vez aprobado por la CIG, los Jefes de Estado y de Gobierno de los 27 Estados Miembros firmaron el Tratado en Lisboa con la esperanza de dar carpetazo al prolongado impasse institucional de la Unión mediante una «pronta ratificación» en previsión de la entrada en vigor del Tratado en enero de 2009. En España, el 26 de junio de 2008 más del 97% de los Diputados votó a favor de la L.O. de ratificación.

"Los ciudadanos han puesto en entredicho la construcción institucional de la Unión, y la Unión ha sido capaz de enderezar el rumbo con el compromiso alcanzado en París en diciembre de 2008"

Sin embargo, en virtud del art. 6 del propio Tratado de Reforma, éste sólo puede entrar en vigor tras ser ratificado por todos los Estados miembros. En todo caso, el art. 48 del Tratado de la UE vigente establece que las enmiendas a los Tratados sobre los que se funda la UE sólo entrarán en vigor después de haber recibido ratificación de forma unánime. Casi todos los líderes europeos coincidieron entonces en la oportunidad de ratificar el texto por vía parlamentaria, salvo Irlanda, cuyo Derecho interno obligaba a someterlo a referéndum. Fue entonces cuando, con una participación del 53% del electorado, el no se impuso en Irlanda, transformando el horizonte institucional.
Una vez más, los ciudadanos ponen en entredicho la construcción institucional de la Unión, y una vez más la Unión es capaz de enderezar el rumbo con el compromiso alcanzado durante el pasado Consejo Europeo celebrado en París en diciembre de 2008. Allí, el Gobierno irlandés se comprometió a ?tratar de conseguir la ratificación del Tratado de Lisboa antes del final del mandato de la actual Comisión", es decir, en noviembre de 2009. Para ello el Primer Ministro irlandés Brian Cowen convocará a los irlandeses a un nuevo referéndum sobre el mismo Tratado, aunque modificado para permitir a Irlanda mantener su sistema de imposición fiscal, su política de neutralidad, asegurar la presencia de un Comisario irlandés en Bruselas y la garantía de que la Unión no regulará el aborto. Bajo estas condiciones, se espera un mejor resultado en el segundo referéndum previsto para el próximo otoño, y las últimas encuestas parecen confirmar las previsiones. Ésta parece ser la mejor salida a la crisis del consenso europeo a 27 Estados producida por el rechazo irlandés, pero la repetición de un referéndum es susceptible al mismo tiempo de dañar la imagen democrática de la UE.
Junto a Irlanda, la República Checa, que ostenta la Presidencia de la Unión por primera vez, es el único Estado miembro que a fecha de hoy no ha tomado la decisión política de ratificar el Tratado. Inmerso en intensos debates, el Parlamento checo demuestra que no resulta fácil construir «Una Europa sin barreras» (el lema de la presidencia checa de la UE), pero es probable que acabe por ratificar el Tratado tras aprobar una serie de modificaciones en su legislación interna. En definitiva, si se superan los obstáculos, el Tratado de Lisboa entraría en vigor el primer día del mes siguiente al depósito del instrumento de ratificación del último Estado signatario.

"Junto a Irlanda, la República Checa, que ostenta la Presidencia de la Unión por primera vez, es el único Estado miembro que a fecha de hoy no ha tomado la decisión política de ratificar el Tratado"

En previsión de su entrada en vigor resulta oportuno recordar la estructura y el contenido del Tratado. Más allá de porcentajes, las principales innovaciones que establecía el Tratado constitucional están recogidas en el nuevo Tratado. Uno de los puntos fuertes  deriva de la desaparición de la Comunidad Europea, de tal forma que la Unión Europea adopta una personalidad jurídica propia y única. El Tratado de Lisboa reforma por tanto el Tratado de la UE y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, que pasa a denominarse Tratado de Funcionamiento de la UE. Por criterios de funcionalidad, se ha optado por mantener la estructura dual de los Tratados pese a la desaparición de las dos entidades supranacionales diferenciadas que se unen en la UE. El Tratado de Funcionamiento de la UE ha sido ampliado en numerosos ámbitos, tales como la energía, la protección civil, el deporte, el turismo, la salud pública, el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia o las Regiones Ultra Periféricas, que establecen un tratamiento especial, entre otras, para las Islas Canarias. Sin embargo no se ha aprovechado la oportunidad para redactar un Tratado único que sustituya a los demás y aporte mayor coherencia al conjunto, sin modificar su contenido material. Así, con este Tratado se ha vuelto al sistema de fuentes tradicional (reglamentos y directivas) frente al sistema que establecía el Tratado constitucional. Además, la Carta de Derechos Fundamentales, firmada en Niza e incluida en el Tratado Constitucional, hace en el art. 6 del Tratado de Lisboa referencia a su carácter vinculante, con idéntico valor a los Tratados.
En el plano institucional son numerosos los cambios que el Tratado introduce. En primer lugar se crean dos figuras clave en la estructura institucional de la UE: el Presidente del Consejo y el Alto Representante para Asuntos Exteriores y Seguridad Común. El Presidente será elegido por el Consejo Europeo por mayoría cualificada por un mandato de dos años y medio, renovable una sola vez. Esta figura supone un cambio trascendental en la representación y la viabilidad de la Unión, tanto en el plano interno como en el externo (Kissinger por fin sabría ?a quién llamar? para entablar contacto con la Unión Europea). Junto a él, el Alto Representante, que será también Vicepresidente de la Comisión, dirigirá el Servicio Europeo de Acción Exterior de próxima creación. Ambos participarán de un nuevo Consejo Europeo reunido dos veces por semestre y compuesto por el Presidente del Consejo, el Presidente de la Comisión y los Jefes de Estado o de Gobierno de los 27. En más de cuarenta ámbitos de acción tales como el asilo, la inmigración o la cooperación judicial, el Consejo decidirá mediante el procedimiento de mayoría cualificada anunciado por el Tratado Constitucional. Este procedimiento instaura a partir del año 2014 y en todo caso de 2017 tras un corto periodo de transición, un sistema de doble mayoría, por el cual una decisión es aprobada si votan a favor el 55% de los países, es decir 15, y concentran al 65% de la población europea. ?La reforma va a desatar el corsé de la unanimidad? afirmaba Diego López Garrido, Secretario de Estado para la Unión Europea, en un artículo de prensa firmado junto a Nicolás Sartorius y Carlos Carnicero. Además, la doble mayoría da respuesta satisfactoria a un problema que envenenaba la política europea desde hace más de una década.
Por otra parte, la previsible entrada en vigor del Tratado a lo largo de este año tiene importantes implicaciones para España, que ostentará la Presidencia de la Unión durante el primer semestre de 2010. Si se cumplen las previsiones España deberá liderar un periodo de transición para la aplicación del Tratado de Lisboa y de su desarrollo institucional. Desde la Secretaría General de la UE llevamos largo tiempo planificando y coordinando la próxima Presidencia europea, tanto con el equipo de Presidencias junto a Bélgica y Hungría como con todos los ministerios españoles que participan activamente en la promoción de iniciativas.
En todo caso, la institución que aparece más reforzada es el Parlamento Europeo, que será renovado en junio de este año por sufragio universal. Su poder se ha ampliado mediante la inclusión de numerosas materias en el sistema de  codecisión junto al Consejo Europeo por el procedimiento legislativo ordinario. Además, los Parlamentos nacionales se ven reforzados en su capacidad para verificar el respeto al principio de subsidiariedad proclamado en Maastricht y con el derecho a oponerse a la aplicación de la clausula pasarela que permite extender el procedimiento por mayoría cualificada a materias antes sometidas a la unanimidad.

"La previsible entrada en vigor del Tratado a lo largo de este año tiene importantes implicaciones para España, que deberá liderar un periodo de transición para la aplicación del Tratado de Lisboa y de su desarrollo institucional"

Las políticas comunes también se ven fortalecidas a través del desarrollo de las cooperaciones reforzadas instituidas en Ámsterdam, a condición de reunir a un mínimo de nueve Estados. Se sistematizan así las bases de una política energética común en un nuevo Título sobre energía incluido en el Tratado con el fin de garantizar la seguridad en el abastecimiento, el desarrollo de energías renovables y la interconexión de las redes energéticas bajo un espíritu de solidaridad entre los miembros. Finalmente, la primacía del Derecho Comunitario queda reconocida por la Declaración 30 anexa al Tratado.
En definitiva, como respuesta a los desafíos identificados en Laeken, el Tratado de Lisboa aporta a la Unión una mayor legitimidad democrática unida a una creciente eficacia en su funcionamiento y a un refuerzo de su capacidad de acción en el plano internacional. Si nos atenemos a la historia política reciente, es incontestable que la emergencia de un nuevo consenso institucional entre los 27 miembros resulta tremendamente enriquecedora para la integración europea, más si cabe si comparamos el nuevo Tratado con el Tratado de Niza hoy vigente.