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ENSXXI Nº 24
MARZO - ABRIL 2009

GREGORIO IZQUIERDO LLANES
Doctor en Economía, director de Estudios del IEE y profesor titular de Economía Aplicada de la UNED

ECONOMÍA

A modo de prolegómeno hay que recordar que la relación directa entre expansión fiscal y crecimiento económico mantenida por el paradigma keynesiano y estatista ha sido fuertemente cuestionada en las últimas décadas, lo que ha llevado, a su vez, a una revisión de las posibilidades y los efectos de la política presupuestaria y de las instituciones que regulan su funcionamiento. Las aportaciones de la escuela de las expectativas racionales y de la nueva macroeconomía clásica, unidas a la evidencia empírica de las últimas décadas avalan el papel de las políticas de austeridad fiscal como instituciones clave para el crecimiento económico, ya que en estos casos es cuando los presupuestos pueden centrarse en las acciones que mejor conducen el crecimiento: la inversión pública y los recortes de impuestos. El trade-off entre crecimiento presente y futuro depende, entre otras circunstancias, del equilibrio entre oferta y demanda agregadas, por lo que expandir sin límite la demanda descuidando la oferta, sólo conlleva a un ligero y temporal crecimiento presente pero a una permanente y duradera contracción económica a futuro consecuencia de la sobrecarga de la acumulación de deuda pública, déficit exterior e inflación. Por ello las políticas presupuestarias encaminadas a favorecer la oferta productiva son las que mejor explican el crecimiento en el medio plazo.

"El lastre actual de nuestra economía es que cuando se abusa del gasto público, descuidando la oferta productiva, surge la restricción inevitable de que ni siquiera el sector público puede vivir de forma indefinida por encima de sus posibilidades, situación en que estamos ahora"

Es obligado reconocer que en estas últimas décadas ha imperado más que en el pasado el paradigma de la austeridad presupuestaria en España. El año 1993 fue el punto álgido de la anterior crisis, con una caída del PIB real del -1 por 100,  con un gasto público excesivo que suponía el 49 por 100 del PIB y que no sólo provocaba un inasumible déficit del 7,3 por 100 sino que también espoleaba los impuestos, con una presión fiscal del 41,7 por 100, que a la vista del bajo nivel de ocupación, podíamos entender que resultaba del todo asfixiante para aquellos que cumplían sus obligaciones tributarias. La economía española ajustó su tipo de cambio para recuperar competitividad y a su vez reforzó la austeridad fiscal. En este sentido, en 1995 el gasto público sólo representaba un 43,2 por 100 del PIB, gracias sobre todo al menor gasto financiero fruto de las caídas de los tipos de interés, mientras que la caída de la coyuntura supuso un freno de la presión fiscal recaudatoria que en este mismo año era del 38,4 por 100 del PIB, ya que en aquellos años no se aprobaron reducciones normativas, sino por el contrario asistimos a subidas en los tipos nominales de la imposición indirecta.
Los avances en la consolidación presupuestaria de principios de los noventa parecían insuficientes para incorporarnos a la Unión Monetaria, tal y como denotaban las elevadas primas de riesgo que soportaba por entonces la economía española consecuencia, entre otros factores, de que el déficit rondaba el 5 por 100 del PIB. Por ello, la recuperación y la expansión posterior sólo fue posible gracias al nuevo toque de tuerca en el gasto público que a mediados de 1996 introdujo el nuevo Gobierno, que no sólo facilitó el cumplimiento de los criterios de convergencia nominal sino que además supuso el inicio de una nueva cultura presupuestaria caracterizada tanto por la morigeración del gasto aprobado (alcanzando incluso a la partida de personal) como del control de su ejecución que redujo al mínimo las desviaciones presupuestarias. Así en el año 2000 el gasto público se había reducido en casi 5 puntos de PIB respecto a solo cinco años antes, a la vez que se implementó un proceso de privatización de empresas públicas. En estos años se firmó el primer Pacto de Estabilidad que limitaba a un máximo del 3 por 100 del PIB los déficit públicos, y que sirvió en su día de anclaje institucional para la austeridad presupuestaria.    

"La debilidad más acuciante de la economía española es la de la restricción crediticia, que aquí está siendo más grave que en otros países por la necesidad de financiar nuestro déficit exterior, que se explica ahora en su casi práctica totalidad por el déficit público"

Todo ello permitió empezar a rebajar los impuestos para impulsar la oferta y así, en 1999 entró en vigor la primera gran reforma del IRPF la que tuvo un efecto permanente sobre el crecimiento económico de medio punto de PIB por la vía del restablecimiento de incentivos a trabajar, ahorrar y asumir riesgos. En esta misma línea, el RDL 3/2000 se introdujo un paquete de recortes fiscales, que entre otros aspectos redujo la tributación para los beneficios extraordinarios reinvertidos. Con todo, la filosofía presupuestaria de la época se puede resumir con el artículo 11 de la Ley de Presupuestos del año 2000, en el que el Gobierno se obligaba a "aplicar una reducción del déficit inicial si existía un exceso de derechos sobre los inicialmente previstos". Es decir, si se recaudaba más, no se gastaba sino que se ahorraba. Paradójicamente, la oposición de la época criticaba entonces el objetivo del déficit cero como un "capricho técnico", cuando lo cierto es que era una necesidad acuciante para una economía que ya por entonces empezaba a crecer por encima de su potencial. 
Aquellos años fueron especialmente loables desde el punto de vista presupuestario, ya que la austeridad creó un círculo virtuoso de reducción del gasto financiero y de mayor crecimiento que, por la vía de los estabilizadores automáticos, mejoraba las cuentas públicas. En este contexto, en 2002 se aprobó la crucial Ley de Estabilidad Presupuestaria que establecía objetivos plurianuales, fijaba un techo anual de crecimiento del gasto no financiero, creaba el fondo de contingencia para cubrir imprevistos y establecía límites estrictos al posible uso de los ingresos superiores a los previstos. Este último punto era fundamental, ya que entonces los ingresos se estimaban de una forma muy prudente para embridar el gasto de partida, con lo que a la postre surgían desviaciones positivas que se destinaban directamente a mejorar el saldo fiscal. Como consecuencia, se pudo financiar la segunda gran reforma del IRPF, y la supresión del IAE para las pequeñas empresas, ambas entraron en vigor en 2003. En justicia debemos decir que las dos legislaturas del Partido Popular se caracterizaron por controlar el gasto para liberar recursos con el objeto de reducir el déficit y bajar los impuestos, modelo que por sembraba las mejores bases presentes y futuras para alimentar el crecimiento y el empleo y domeñar los desequilibrios, con una inflación relativamente baja y con un déficit exterior del orden sólo del 3 por 100, a pesar del fuerte crecimiento.  
Con el cambio de Gobierno, las cifras del 2004 se vieron trastocadas ya que se imputaron a este ejercicio, partidas que en puridad no le correspondían. En cualquier caso, se puede observar como pronto el modelo presupuestario empezó a cambiar en sus prioridades e instrumentos. Así el 2005 fue el primer año de la década en que el gasto presupuestario crecía por encima del PIB nominal, realidad que se repetiría en los presupuestos del 2006, 2007, 2008 y 2009. Es decir el Gobierno actual aprobó todos sus Presupuestos con aumentos previstos en la participación del gasto público en el conjunto de la economía y ello a pesar de que en varios de estos años nuestro crecimiento se situaba por encima de su nivel potencial o sostenible, con lo que estos impulsos de demanda resultaron del todo procíclicos, alimentando tanto la inflación, como el déficit exterior, con la consiguiente responsabilidad en la génesis de la actual crisis. Un paso atrás fue la reforma de la Ley de Estabilidad Presupuestaria aprobada en 2005, ya que supuso la pérdida del anclaje del equilibrio presupuestario en cada año, al cambiarse por el del equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo que en la práctica ha supuesto insuficientes superávits estructurales en la fase alcista y está conduciendo a excesivos déficits en la fase bajista. A la postre en el equilibrio entre los principios de flexibilidad y austeridad, parece que el primero ha hecho olvidar el segundo, y es que, cuando un Gobierno sale estructuralmente gastoso es mejor limitarlo que no pueda equivivocarse desestabilizando la economía de forma procíclica.
El problema irresoluble de los Presupuestos de los últimos 5 años es que tenían mejor cara que fondo. Aparentemente se saldaban en superávit, aprovechando el fuerte empuje de unos ingresos que se alimentaban tanto del crecimiento real como del desequilibrio inflacionario, ya que la elasticidad de las bases imponibles respecto al ciclo ha aumentado en los últimos años, tras las reformas impositivas del pasado que supusieron recuperar incentivos positivos y desestimular el fraude y, en el fondo, cumplir la curva de Laffer. Paradójicamente, apenas se han aprobado recortes normativos de impuestos en estos últimos años, ya que las reformas del 2007 del IRPF y del Impuesto sobre Sociedades se financiaron en buena medida con la supresión de incentivos fiscales y con la subida de la tributación al ahorro del 18 por 100. Se ha olvidado que existe una correlación negativa entre el rápido aumento de la presión fiscal y el crecimiento económico y que las distorsiones que genera el sistema impositivo sobre la eficiencia económica, aumentan en función del nivel impositivo, especialmente, cuando la estructura del sistema fiscal descansa, ante todo, en la tributación del capital y de la inversión en particular, que es la variable que más condiciona el potencial de crecimiento económico a largo plazo. De hecho, la mejor medida que ha aprobado este Gobierno ha sido la supresión del Impuesto sobre Patrimonio y para ello hubo que estar ya en crisis, y verse espoleado por la iniciativa de la Comunidad de Madrid de adelantar en esta región este avance. 

"Las políticas fiscales de continua expansión del gasto son percibidas como adelantos temporales de subidas impositivas que acaban afectando a la rentabilidad de los factores empleados o como anticipos de futuros ajustes de la inversión pública, con el consiguiente perjuicio para la competitividad"

Por el contrario, se han aprobado numerosas medidas de gasto público estructural de carácter corriente, sobre todo en el ámbito social, autonómico, trasferencias al exterior y aumento de empleo público, aprovechando el empuje volandero de los ingresos para asumir compromisos permanentes de gasto, que no sólo han empujado los desequilibrios sino que han comprometido gran parte de la responsabilidad estabilizadora de la política fiscal. La puntilla ha sido el último empujón del cheque de 400 euros y de las trasferencias a los ayuntamientos para tapar sus "agujeros", y sin saber todavía si en 2009 vamos a tocar suelo, la política fiscal ya ha despilfarrado el mayor parte de su margen de maniobra, ya que el Gobierno estima un déficit de partida cercano al 6 por 100 del PIB, que podría irse rápidamente al 8 por 100, de la mano de los efectos que puede tener el deterioro de la coyuntura sobre los estabilizadores automáticos y del impacto del orden de punto y medio de PIB que puede tener la reforma del sistema de financiación autonómica.
En el marco del euro, los déficit públicos no se pueden financiar mediante emisión de dinero o endeudamiento con el BCE, sino que se cubren mediante deuda pública emitida en condiciones de mercado. Ante nuestras dificultades de financiación exterior, resucitar el déficit de forma discrecional y distinta a la acción de los estabilizadores automáticos, resulta contraproducente en la medida que agrava nuestras acuciantes restricciones financieras por la vía del efecto "crowding-out" que perjudica, tanto a la cuantía de los flujos de capital que recibimos, como a la prima de riesgo que pagamos por los mismos. Además, en la medida que la deuda se materializa en activos de gran liquidez y vencimientos a corto plazo, que no dejan de ser sustitutos cercanos al dinero, y que se financia mediante flujos de capital exterior, resulta que los déficit conllevan un inevitable aumento de la base monetaria nacional que perjudica la estabilidad de precios, ya que dicha circunstancia no puede ser esterilizada con la política monetaria nacional. Teniendo en cuenta que el saldo de la balanza por cuenta corriente equivale a la diferencia entre el ahorro privado nacional y la inversión privada más el déficit público, en la medida que este último sea duradero y elevado tenderá a provocar un mayor déficit por cuenta corriente, siempre y cuando la inversión privada no disminuya, ajuste que en gran parte, se produce a través de la apreciación del tipo de cambio, que en la eurozona no es el nominal sino el real.
Lo cierto es que la austeridad fiscal no sólo facilita el crecimiento en el largo plazo sino también, en el corto a través de la reducción de las inferencias de la intervención pública sobre la estructura de costes e incentivos cuyos efectos se anticipan en el tiempo a través de las reacciones de los agentes económicos, como sucede por ejemplo con la mejora de expectativas sobre los tipos de interés reales. Además,  los programas de consolidación fiscal creíbles y sostenibles, sobre todo si se implementan con ahorros del gasto, se interpretan según la equivalencia ricardiana, es decir, con un aumento de las expectativas de renta, al conducir tarde o temprano a reducciones de la carga impositiva futura con los consiguientes efectos expansivos sobre el consumo e inversión, que compensan el tradicional efecto contractivo de tipo keynesiano de contraer el gasto público. Por el contrario, las políticas fiscales insostenibles y de continua expansión del gasto son percibidas, las más de las veces, bien como adelantos temporales de subidas impositivas que acaban afectando a la rentabilidad de los factores empleados, o bien como anticipos de futuros ajustes de la inversión pública, con el consiguiente perjuicio para la competitividad. 

"El Gobierno actual aprobó todos sus Presupuestos con aumentos en la participación del gasto público en la economía, a pesar de que en varios de estos años nuestro crecimiento se situaba por encima de su nivel potencial o sostenible, con la consiguiente responsabilidad en la génesis de la actual crisis"

No me gustaría terminar sin enfatizar que una de las peores notas de la coyuntura es la de la explosión del déficit público, que este año se aproximará al citado 8 por 100 del PIB. De este modo, la deuda va a superar el 47 por 100 del producto, frente el 36,2 por 100 en que estaba en el 2007, lo que unido a la gravedad de nuestra crisis explica que las agencias de calificación hayan empezado a bajar nuestro rating soberano. El problema de fondo, es que el sector público no responde en última instancia de sus deudas sino que somos los contribuyentes los que tarde o temprano tenemos que atender las mismas, con lo que resulta que como si ya teníamos demasiada deuda los privados nos han cargado con aún más. La apertura del déficit no se ha producido, como hubiera sido lógico, por el efecto automático de los estabilizadores consecuencia de la crisis, sino que responde a equivocadas decisiones discrecionales de ahora y del pasado, como la de que en la totalidad los PGE de los últimos cinco ejercicios se autorizaron aumentos del gasto, muy superiores a la propia evolución de la actividad. De esta forma, los aparentes superávit resultaban no sólo insuficientes para estabilizar la economía, -los desequilibrios eran la norma-, sino también insostenibles, en la medida que se abusó del empuje volandero de los ingresos para asumir compromisos permanentes de mucho y discutible gasto público.

"El trade-off entre crecimiento presente y futuro depende del equilibrio entre oferta y demanda agregadas, por lo que expandir la demanda descuidando la oferta lleva a un ligero crecimiento presente pero a una permanente y duradera contracción económica a futuro"

Nuestro modelo de política económica, trasnochadamente keinesiano se acabó de romper cuando ante el nubarrón de la crisis y coincidiendo con las elecciones generales se aceleró la implementación de medidas activistas de gasto. La debilidad más acuciante de la economía española es la de la restricción crediticia, que aquí está siendo más grave que en otros países por la necesidad de financiar nuestro déficit exterior, que se explica ahora en su casi práctica totalidad por el déficit público. Teníamos un problema de exceso de deuda y de falta de competitividad, problemas ambos que están en el lado de nuestra oferta, pero la política fiscal lo está fiando todo al lado de la demanda. Pero si hay algo claro, en esta crisis, es que el impulso del gasto público no está sirviendo para impulsar la actividad española sino únicamente para seguir alimentando la demanda de otros países, cumpliéndose así la profecía de los déficits gemelos e incitando un efecto expulsión o "crowding-out" de la inversión privada, por la que cuanto más deuda pública se coloca menos dinero queda para financiar a los privados que se están viendo obligados a pagar vertiginosos diferenciales de tipos de interés, cuando no simplemente verse excluidos del crédito.
Llegados a este punto, para volver a la senda de la recuperación económica resulta inevitable reconocer que nos hemos equivocado y acometer un plan draconiano de ajuste de gasto público que reestablezca la confianza y libere recursos para bajar impuestos. El lastre actual de nuestra economía es que cuando se abusa  demasiado del gasto público, descuidando la oferta productiva que es la que a la postre lo financia, y hace sostenible, tarde o temprano surge la restricción inevitable de la economía, de la que nadie, ni siquiera el sector público, puede vivir de forma indefinida por encima de sus posibilidades, que es la situación en la que desgraciadamente estamos ahora. Porque en el fondo el déficit no es solución de nada pero sí problema de todos por la vía de la acumulación de deuda que pesa sobre nuestras cabezas.