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ENSXXI Nº 29
ENERO - FEBRERO 2010

ENRIQUE BARDAJI ÁLVAREZ
Arquitecto Superior, Profesor de la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid y Catedrático en excedencia de Städtebau en la Facultad de Arquitectura de Dortmund

Alarma en el urbanismo español

Atiendo, honrado, la petición de la revista El Notario del Siglo XXI para desarrollar algunas ideas en relación con tema tan delicado como la corrupción urbanística y lo hago porque me parece imprescindible ir extendiendo opiniones que intenten abordar el fenómeno desde la voluntad de superarlo y erradicarlo de nuestra escena política, administrativa, empresarial y profesional y no solo de tratarlo, con mayor o menor escándalo, como una circunstancia de carácter estrictamente penal.
Generalmente, las opiniones sobre la práctica urbanística están hoy condicionadas por una “Opinión Colectiva Acrítica Dominante”, que ve en el urbanismo solo la actividad propia de las “recalificaciones”, los pelotazos y, con ellos, la corrupción. Desde luego que esta visión se ha formado, muy comprensiblemente, tanto por los desmanes que promotores inmobiliarios (y profesionales de todos los sectores) han perpetrado sobre muchas partes del territorio español, como por las informaciones, en muchos casos ajustadas en otros exageradas, de los medios de comunicación, y por la ambigüedad y el ocultamiento con el que los Partidos Políticos han tratado sus casos de corrupción. Pero a pesar de dicha “Opinión Colectiva Acrítica Dominante” estamos en la obligación de intentar entender cuales han sido las causas (además de la condición humana) para que en España haya “florecido” la corrupción urbanística con tanto esplendor, y aunque lo políticamente correcto sea aproximarse al fenómeno desde la estigmatización radical del “mundo del ladrillo”.
Lo cierto es que, a pesar de tantas experiencias nefastas de las prácticas urbanísticas en los últimos años, el urbanismo es una disciplina noble.

"La vocación inicial de la disciplina de abordar de manera global la práctica urbanística se ha ido dirigiendo hacia una regulación prolija de derechos y deberes"

Surge a mediados del siglo XIX con la voluntad de organizar racionalmente el crecimiento de las ciudades, cuando la burguesía emergente necesita espacios mas higiénicos, mas soleados, con mejores soluciones de abastecimiento de agua y de alcantarillado, de estructura viaria, de espacios para zonas verdes y equipamientos que los que disponía en los cascos históricos. Una vez demolidas las murallas, la preocupación original del urbanismo está en conseguir calles mejores y más ventiladas, plazas donde se relacionen los ciudadanos y edificios de viviendas y de equipamientos más sólidos.
Sin embargo esta vocación inicial de la disciplina de abordar de manera global la práctica urbanística se ha ido dirigiendo hacia una regulación prolija de deberes y derechos de los “actores urbanísticos” que, paulatinamente, ha ido perdiendo su condición global. En una carrera imparable hacia el colapso normativo, el urbanismo se ha venido convirtiendo en una disciplina cada vez mas y mas compleja con la voluntad de regular temas tales como: los procedimientos de generación del valor del suelo; la aparición de (en el mejor de los casos) “bienintencionados inventos jurídicos” encaminados a superar la importancia que nuestro Ordenamiento General concede a la propiedad privada del suelo; el contenido del derecho de la propiedad; las relaciones de las diferentes administraciones entre sí; los niveles de inversión de los diferentes actores en la construcción de la ciudad; la intervención pública en el mercado del suelo; y mil aspectos de las relaciones políticas, disciplinarias y monetarias entre las administraciones, los grupos económicos o sociales y los individuos.
Con semejante despliegue normativo el urbanismo de los últimos años ha estado presidido por la inexistencia en la actividad cotidiana de criterios que persigan objetivos de mejora general de la calidad de vida de los ciudadanos y de la habitabilidad y belleza de los pueblos y ciudades. Así, cada Convenio Urbanístico, cada Modificación de Elementos de Plan General, cada Plan Parcial, cada Estudio de Detalle han tenido como objetivo, si no único sí fundamental, determinar los aprovechamientos edificatorios de los terrenos y con ello su valor económico y no su adecuación al entorno y a las condiciones ambientales, su conveniencia general, su condición de parte necesaria en un todo armónico o su belleza urbanística y arquitectónica.
Esta práctica de lo parcial, de lo concretísimo, ha convertido la gestión urbanística en un cuerpo a cuerpo directo entre propietarios de suelo (o los “opcionadores” a serlo) y los políticos y funcionarios municipales y autonómicos. La inexistencia de un marco general regulador creíble y consolidado (los Planes Generales han sido sistemáticamente vulnerados y transformados mediante Modificaciones Puntuales del Plan General aprobadas no solo por los Ayuntamientos sino también, recordémoslo ahora que está en “horas bajas” ser municipalista, por las Comunidades Autónomas) ha convertido la gestión urbanística basada en reflexiones de globalidad y persecución del bien común, (la que enseñamos en las Escuelas de Arquitectura) en una práctica heroica pero ineficaz. Y es ineficaz porque la posibilidad de cambiar el marco urbanístico existente por otro más favorable económicamente ha sido (y sigue siendo, aún con menor presión de la realidad económica) relativamente fácil puesto que tales cambios se deciden en el cuerpo a cuerpo diario. Esta batalla cotidiana ha generado un batallón de “conseguidores” que sin el más mínimo conocimiento de la noble disciplina urbanística, pero con amplios conocimientos sobre la débil condición humana, obtienen resultados económicamente favorables gracias a aproximarse hábilmente a sutiles fronteras y sacar provecho de ello. Estas fronteras no son otras que las que discurren entre la necesaria transparencia de la actividad municipal y la información privilegiada, o entre la sensata y necesaria sociabilidad en los pueblos y ciudades y el tráfico de influencias, o entre la imprescindible y siempre pospuesta discusión sobre las necesidades de la financiación municipal y la coacción para la aprobación de ordenaciones urbanísticas en las que los municipios recaudan parte de las plusvalías generadas por su acción aprobatoria.
Esta práctica de lo concreto, ha generado, como no podía ser de otra manera, corrupción.

"El urbanismo se ha venido convirtiendo en una disciplina cada vez mas y mas compleja con la voluntad de regular temas muy variados"

La pérdida de la visión urbanística amplia ha sido alentada, como queda dicho, por una amplísima regulación normativa de carácter estatal, autonómico y local, que, además, no ha permitido obtener resultados que puedan ser consensuados colectivamente como positivos.
En efecto, en la valoración de las consecuencias físicas de las normas urbanísticas sobre la realidad debemos reconocer que los resultados han sido muy negativos. Y lo han sido en términos de ocupación indiscriminada del “bien escaso” territorio, o de fealdad y homogeneidad de tantas de nuestras periferias urbanas, o de transformación negativa de los paisajes más atractivos de nuestras costas, por ejemplo. Y ello sin entrar a valorar las consecuencias de la permisividad (cuando no fomento) en la creación de la burbuja inmobiliaria y de sus graves consecuencias económicas para nuestro país.
Las leyes deben ser escrupulosamente cumplidas, para lo que resulta imprescindible entenderlas y por tanto deben ser claras, coherentes y de sencilla aplicación. Hoy el conjunto del aparato normativo urbanístico español (y de ordenación territorial y medio ambiental) es fundamentalmente extenso, pero en absoluto claro o coherente. No se trata solo de que haya diferentes interpretaciones para hechos similares o que exista una dispersión doctrinal y hasta jurisprudencial, sino que, en su esencia, las normas son, en muchos casos, incoherentes en si mismas. Pensemos, solamente, en las normas urbanísticas de tantos y tantos Planes Generales (distintas entre si), que no descienden nunca de 250 o 300 artículos, y que esconden no solo contradicciones o descripciones arquitectónicas imposibles (y que son tomadas por los expertos -incluidos los jueces- como artículos de fe) sino hasta flagrantes faltas sintácticas o de ortografía. (En los currículos académicos de los arquitectos no se encontraba ni se encuentra, desafortunadamente, la lógica ni la gramática).
La conclusión es que esta compulsa actividad legislativa ha generado una hiperregulación que, en su dispersión y profundidad, ni controla ni regula y solo oscurece y confunde.
Y con la oscuridad, confusión e incoherencia aparece la interpretación luminosa de algunos oráculos y con ellos la corrupción.
Es tal la algarabía normativa que la situación ha pasado a la literatura. En el libro “El Taller de Malasaña” el escritor Julián de Antonio de Pedro basa la trama de su novela en el duelo entre ángeles (unos caídos, otros aun en el reino de los cielos) que, presentes en la tierra, intentan imponer su control, benigno o maligno, sobre la sociedad.
Meridiano, Apollyón, Belcebú, Lilit, Beliar, Seirim, Lucifer, Satán y algunos otros ángeles remiten los informes sobre sus actividades malignas a sus representantes en la tierra y vemos que todas ellas están basadas en actuaciones urbanísticas recientes diseñadas y ejecutadas desde los cuarteles generales del Averno.
El asunto nº 8 se organiza desde el cuartel general del Demonio y se llama “Operación Tinta China” conocida en la tierra bajo el lema “Enredo”. Dice Demonio en su informe:
“Había que hacer un trabajo serio y riguroso y ahí están no solo el complejo articulado, normas complementarias de que las Leyes que se citan en el documento adjunto a su correo, sino todos los reglamentos de planeamiento, gestión, disciplina urbanística, miles de ordenanzas, normas complementarias de edificación, etc., etc. En la actualidad resulta prácticamente imposible redactar y ejecutar un Plan sin incurrir en fallos que lo hagan impugnable y anulable de pleno derecho. Y lo más importante: nadie nos negará el mérito (dice Lucifer) de que las más notables leyes hayan entrado en contradicción confundiendo a los expertos que intentan interpretarlas. La situación es tan agradablemente anárquica que ya los urbanistas que quieren abrir, por ejemplo, una discoteca, ni piden licencia; los que la piden tardan años en obtenerla, aunque hay excepciones que confirman la regla y que aún son mas deliciosas para nuestros intereses”.
Siguiendo al escritor podríamos concluir que tanta norma e incoherencia son fruto de la acción del maligno, pero yo no lo creo así, o al menos no en el sentido teológico.
La falta de visión amplia, la extraordinaria prolijidad en la regulación de determinados procesos y la incomprensibilidad de tantas leyes y disposiciones urbanísticas hacen que la corrupción sea consecuente con esa situación, incluso pudiéndose llegar al caso extremo de que la denuncia mediática, política o incluso policial de algunas prácticas que son entendidas como corruptas, acaben estando ajustadas a la complejísima norma no suficientemente bien entendida por el periodista, el político o el fiscal. Ha ocurrido que algunas prácticas que para todos (en la Opinión Colectiva Acrítica Dominante) son “corruptas” (véase la urbanización Francisco Hernando de Seseña) son, con toda probabilidad, completamente legales. Y ello no justifica la “presunta corrupción” sino que denota un distanciamiento entre norma y realidad que es preciso esclarecer.
Pero no debo quedarme en esta visión pesimista en relación con el panorama legal y normativo urbanístico español sin suscitar algunas reflexiones sobre que conceptos deben ser, en mi opinión, los importantes para abordar (ahora que no tenemos la presión de la burbuja inflándose cada vez mas) una modificación, unificación y simplificación de dichas disposiciones que permitan, al menos, no alimentar uno de los caldos de cultivo para el crecimiento de la corrupción.

"La práctica de lo parcial, de lo concretísimo, ha convertido la gestión urbanística en un cuerpo a cuerpo directo entre propietarios de suelo y los políticos y funcionarios municipales y autonómicos"

Recientemente, Joel Kotkin, un periodista e historiador, formado en la Universidad de Berkeley en California, desarrollando una visión global de la ciudad en la historia resume sus investigaciones en la siguiente frase:
“Hay tres factores clave que han determinado la salud general de las ciudades. El carácter sagrado del lugar (identidad cívica u orden moral), la capacidad de proporcionar seguridad y un proyecto de poder, y, por último, el papel vigorizador del comercio.”
Seguiré estos tres factores para apuntar tres cambios de rumbo en el urbanismo español, que me parecen imprescindibles, pero que solo puede ser implementados por modificaciones legislativas de carácter autonómico, con toda la dificultad que ello conlleva (aunque esté dentro del campo de la Razón, pero ese es otro tema).
La ciudad adquiere su madurez y con ella su salud general, su condición de tal, cuando, por su tamaño, puede contener instituciones y administraciones que le proporcionen identidad cívica, cuando conozca colectivamente cual es su papel en la red de ciudades en la que se incluye, cuando adquiera la capacidad para reconocerse como ciudad.
La estructura organizativa del Estado y el papel que los municipios puedan tener en la consolidación, (hoy en reconsideración), de las competencias políticas y administrativas del Estado, dará el tamaño de las ciudades que compongan nuestra red urbana. Y en este sentido aun con toda la carga de utopía, la reconfiguración territorial de los municipios españoles (que debe ser claramente a la baja en su número), es, todavía, una asignatura pendiente.
La seguridad de que habla Kotkin no es, exclusivamente, la seguridad física. La seguridad es también la definición nítida de estructuras de poder, de regulación de la convivencia de carácter democrático y participativo. La percepción de seguridad en la ciudad es, así, la convicción en la durabilidad de los rumbos de progreso de la ciudad y ello tiene que ver con la definición de las reglas del juego urbanístico, esto es, con la existencia y credibilidad del planeamiento general.
Pero el Plan General Urbanístico se ha revelado rígido, inflexible, complejo, oscuro, falsamente garantista, en definitiva, no sirve para establecer un marco de seguridad jurídica real y sin él la ciudad enferma.
El Plan General Urbanístico, en las nuevas legislaciones urbanísticas que preconizo, debería retomar su vocación original de ser participativo (radicalmente desaparecida la participación real por la burocratización procedimental) e introducir en su propia concepción como documento normativo, la posibilidad de ser consensuado. Dentro de un marco estratégico general perdurable que definiese las grandes líneas de protección o desarrollo de las ciudades (como deberían ser los Planes Territoriales Supramunicipales), prácticamente cada acción urbanística concreta debería ser consecuencia de un pacto social y político dentro de un Plan Municipal Estratégico. El resumen de mi posición en este campo es: no al Plan Programa actual, sí al Plan Estratégico desarrollado por Proyectos Urbanos regladamente consensuados.

"En la valoración de las consecuencias físicas de las normas urbanísticas sobre la realidad debemos reconocer que los resultados han sido muy negativos"

Y entendiendo el Plan General como un Plan Urbanístico Estratégico, una de las medidas que podrían modificar sustancialmente las enormes dificultades que presenta el actual “Plan-Programa” Urbanístico General tanto en su redacción como en su tramitación aprobatoria, en sus presiones hacia la institucionalización de la corrupción o en su gestión posterior, es la de hacer descansar la determinación exacta del contenido del derecho de la propiedad del suelo sobre la escala intermedia, sobre el Plan Parcial, esto es, sobre el proyecto urbano. En una situación como la que acaba de esbozarse, el Plan General definiría las grandes estrategias de protección, transformación y crecimiento del municipio y sería el documento de la escala intermedia el que fijase las intensidades de los usos (los aprovechamientos), las inversiones necesarias para las conexiones de continuidad con la ciudad y el diseño particular de cada ámbito. Esta reducción de la escala e intensificación del detalle no solo exoneraría al Plan General de abultadísimas polémicas referidas a las circunstancias individuales de clasificación y calificación, sino que, entre otras ventajas, remitiría la fijación del precio del suelo a la efectiva calificación del mismo con el Plan Parcial (evitando tantísimas tensiones de fijación de contenidos del derecho de propiedad desde un documento que, por su tamaño y pesadísima tramitación interadministrativa, hace extraordinariamente difícil definir tales contenidos), impediría el fraude de Ley que hoy suponen miles de modificaciones puntuales de los Planes Generales en toda España que escapan de valoraciones de conjunto y se limitan a satisfacer intereses particulares y podrían devolver, por su dimensión y detalle, a las informaciones públicas del planeamiento, el papel, hoy perdido, de ser el marco efectivo de la participación de la ciudadanía en la fijación del futuro de su ciudad.
Pero la ciudad no es saludable si no es una ciudad de los intercambios de experiencias, de información, de conocimiento o comerciales. Solo si estos flujos se producen la ciudad puede ser madura. La madurez de la ciudad es la conjunción de capas históricas sucesivas de acontecimientos, de la posibilidad de la convivencia entre estratos sociales diferentes en un mismo espacio físico, de la existencia concentrada y mezclada de lugares de trabajo y lugares de ocio y consumo, de la no segregación espacial de usos, de la capacidad de rápida movilidad en el ámbito de la metrópoli, de la existencia de referencias identitarias. Es decir la ciudad madura es la ciudad que se aleja de la zonificación, esto es, de la segregación, es la ciudad que es mezcla de usos e intensidades de esos usos, que favorece la creatividad y el mestizaje cultural.
La reconsideración, en este sentido, de tantísimas leyes y normativas urbanísticas de los Planes que, bajo una concepción absurdamente intervencionista, persiguen un falso orden urbano y, en la práctica, no introducen más que oscuridad interpretativa, es una necesidad imperiosa. Los usos solo deberían regularse por la compatibilidad ambiental entre ellos, porque unos no molestasen objetivamente a otros y no porque una norma perezosa e inculta diga que no puede haber una oficina conviviendo con una iglesia o con unas viviendas.
Finalmente, la nueva legislación debería atender a un gran problema que igualmente lleva a la muerte de la ciudad y es la creciente privatización del espacio libre colectivo a pesar de que las legislaciones autonómicas incrementan cada vez más las superficies que deben ser de cesión a los Ayuntamientos o a las Comunidades Autónomas. Y es que en el mejor de los casos estas cesiones sobre el papel se convierten, en inhumanos parques, en absurdos parquecillos, en espacios centrales de calles desproporcionadamente anchas, de dudosísimo valor funcional y de sugerente aliciente, por su desolación, para la práctica de delitos contra la seguridad. Los tipos urbanos históricos que son lugar de convivencia tales como las calles, las plazas, los jardines, las avenidas arboladas, que tienen unas componentes funcionales y arquitectónicas muy concretas y conocidos, no son demandadas por las legislaciones que solo entienden de porcentajes cuantificables (políticamente correctos y sancionados positivamente por la Opinión Colectiva Acrítica Dominante) pero perfectamente escamoteables en la práctica.
La ciudad madura debe recuperar estos espacios colectivos, y bien podría hacerlo reconsiderando el sistema de estándares locales en las legislaciones urbanísticas, que permitiera la concentración en la actitud de proporcionar valor y calidad a los espacios colectivos. El principio es bien sencillo, menos metros cuadrados de cesión para espacios libres, e infinita mayor calidad, en materiales, en ajardinamientos, en alumbrado, en riego, en mobiliario urbano, en diseño, en definitiva en urbanidad madura, de los espacios cedidos.
Porque el objetivo debiera ser, debiera seguir siendo, el de construir ciudades más bellas, habitables y respetuosas con su territorio natural y no el de regular (mal) hasta tales extremos que se aleje a las Leyes de la realidad de las cosas y las ciudades y, en la tranquilidad de lo políticamente correcto (redactar y aprobar leyes), se confunda, se oscurezca y, objetivamente, se desregule y con ello se favorezca la corrupción.

Abstract

The author considers that urbanism has a very negative reputation in society. This situation is caused by the outrages committed by property developers in many areas of the Spanish territory as well as by the information, in some cases real and exaggerated in other, spread by the media and because of the ambiguity and concealment practiced by the political parties towards their own corruption cases.
The truth is that, in spite of the so many bad urban practice experiences of the past few years, urbanism is a noble discipline. It appears in the middle of the XIXth century to organize city growth rationally. At this time, the emerging middle-class needed more hygienic and sunny spaces, better water supply and sewage system solutions, a road structure and green spaces and equipments better than the previous ones characteristic of the old quarters of the cities.
However, this initial purpose of globally approaching urban practices has been aiming towards a regulation full of duties and rights for the "urban performers" that has slowly lost its global requisite.
Consequently, this compulsive legislative activity has produced a deep and diffuse hiperregulation that does not only control nor regulate but it darkens and confuses. Together with darkness, confusion and incoherence appears the luminous interpretation of some oracles that bring corruption with them.