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ENSXXI Nº 30
MARZO - ABRIL 2010

ALFREDO MONTOYA MELGAR
Catedrático Emérito de Derecho del Trabajo de la Universidad Complutense. De la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación

Orígenes de las pensiones de jubilación en España
Pieza fundamental de la Seguridad Social –ese gran invento de la burguesía reformista de fines del siglo XIX para frenar el socialismo revolucionario- es el régimen de pensiones de jubilación. Alumbrado en medio de la desconfianza de patronos y obreros, de conservadores y socialistas, y del desinterés de la sociedad en su conjunto, dicho régimen hace su aparición tímida en 1908, en la Ley creadora del Instituto Nacional de Previsión, una norma ésta promulgada siendo Presidente del Consejo de Ministros el conservador Antonio Maura, e impregnada del ideario de la Institución Libre de Enseñanza. Esta ley tuvo como finalidad principal la de difundir la previsión popular y especialmente la realizada por las “pensiones de retiro”, para lo cual, siendo entonces prematuro configurar un seguro obligatorio, diseñó un régimen voluntario   apoyado con bonificaciones, en particular del Estado: el llamado régimen de “libertad subsidiada”. Las pensiones de retiro se concebían a favor de obreros y empleados, tanto del sector público como del privado, así como de los funcionarios que no gozaran de jubilación por otro concepto.
Tras esta disposición precursora, de marcada intención pedagógica, es en 1919 cuando surge en nuestro país, impulsado por el Gobierno liberal del Conde de Romanones, el primer seguro social obligatorio, justamente el de retiro obrero.  El Real Decreto de 11 de marzo de 1919 se propuso, en efecto, establecer un “régimen de intensificación de Retiros obreros”, ampliando el alcance protector de la norma de 1908. Ese Decreto marcó el futuro de los regímenes de pensiones venideros en varios aspectos cruciales: obligatoriedad del seguro, condición laboral de los sujetos protegidos (la “población asalariada”), financiación mediante contribuciones inicialmente patronales y con el apoyo del Estado, y devengo por el asegurado de la pensión “desde la edad de sesenta y cinco años”.
Dos circunstancias llaman vivamente la atención en la regulación de esta importante norma: una, que el llamado “retiro obrero” no condicionaba expresamente el percibo de la pensión de vejez al cese en el trabajo, contra lo que pudiera indicar su denominación, sino sólo al cumplimiento de la edad; la otra circunstancia es la de que el Decreto de 1919 fijó una edad de jubilación que ha permanecido inalterada hasta el día de hoy, hecho verdaderamente sorprendente dado el espectacular incremento experimentado por la esperanza media de vida, duplicada en esos noventa años largos.

"Es en 1919 cuando surge en nuestro país, impulsado por el Gobierno liberal del Conde de Romanones, el primer seguro social obligatorio, justamente el de retiro obrero"

Las sucesivas ampliaciones del régimen público de pensiones
La “intensificación” o “ampliación” del régimen público de pensiones ha sido la tónica de la evolución de éste durante casi medio siglo, marcado por el explícito deseo de extender la protección y el número de protegidos, así como de perfeccionar los instrumentos técnicos y financieros para conseguirlo. Ese crecimiento de la población asegurada y de las pensiones dispensadas se encuentra, en efecto, presente en una serie de Decretos que regulan sucesivamente el “subsidio de vejez” (D. de 1 de septiembre de 1939, que sustituye el precedente sistema financiero de capitalización por el de reparto), el “seguro de vejez e invalidez” (Decreto de 18 de abril de1947, que se propone “iniciar el perfeccionamiento del sistema ampliando su ámbito protector” y que equipara “la senilidad y la invalidez”, declaración que implica la idea de que el jubilado es un “inválido por edad”, apartado por definición del trabajo), y el “seguro de vejez, invalidez y enfermedad” (Decreto de 8 de enero de 1954). También en 1954 se reglamenta el Mutualismo laboral, un importante aparato institucional al que se encomendó la gestión de, entre otras prestaciones, las pensiones complementarias de las de vejez, con el propósito de aproximar su importe al de los salarios reales. En fin, y para no hacer tediosa la relación de normas, el Decreto-Ley de 2 de septiembre de 1955 mejoró las prestaciones de vejez e invalidez, con especial atención a los trabajadores no protegidos por las Mutualidades.   

De los seguros sociales al Sistema de Seguridad Social

En la década de los 60, se lleva a cabo en España la primera sistematización que merece el nombre de Seguridad Social, con la que se supera el régimen  precedente de los seguros sociales, fragmentarios pese a su proclamada vocación de ser “unificados”. La Ley de Bases de la Seguridad Social (Ley 193/1963, de 28 de diciembre) se propuso aproximar la pensión al salario dejado de percibir, para lo que previó un “primer nivel o nivel mínimo de pensiones”, unificado,  y un “segundo nivel o nivel profesional”, diversificado según grupos productivos. Por otra parte, la Ley diseñaba un sistema de cotización que, buscando la estabilidad y la claridad, sustituía las bases de cotización consistentes en salarios (lo que planteaba continuos problemas acerca de la naturaleza salarial de determinadas partidas) por unas bases tarifadas.   

"El Decreto de 1919 fijó una edad de jubilación que ha permanecido inalterada hasta el día de hoy, hecho verdaderamente sorprendente dado el espectacular incremento experimentado por la esperanza media de vida, duplicada en esos noventa años largos"

Las pensiones ante las crisis económicas y los problemas demográficos
En vísperas de las dos graves crisis derivadas de los shocks petrolíferos iniciados con la guerra del Yom Kippur, la Ley 24/1972, de 21 de junio, de Financiación y Perfeccionamiento de la Seguridad Social, promotora de la Ley General de la Seguridad Social de 1974, dio un nuevo impulso al acercamiento entre pensiones y salarios, aproximando a éstos las bases de cotización, y admitió al tiempo cortas carreras de cotización, y dispuso la revalorización periódica de las pensiones. Puede decirse que esta Ley marca el punto de inflexión del aseguramiento público de la vejez: significa el momento de más alta protección al que llega el sistema y es al tiempo la antesala de una serie de ininterrumpidas reformas reductoras de esa protección; reformas impuestas por la incidencia sobre la financiación de las pensiones de graves y complejos problemas económicos y demográficos.
A partir de las crisis de los años 70 va a desplegarse una gran inquietud por el futuro de las pensiones, expresada en infinidad de documentos, declaraciones y estudios. Mientras que el fenómeno del envejecimiento de la población –lejos queda la afirmación de Montaigne de que “es un privilegio otorgado a pocos el que la vida dure hasta una edad avanzada”- incrementaba el número y duración de las pensiones (cuyo importe, además, no cesaba de crecer al unísono de los aumentos salariales; y siguió creciendo en los años sucesivos especialmente respecto de las pensiones mínimas), la población ocupada y cotizante se reducía a causa de las bajas  tasas de natalidad y del incremento del desempleo (menos trabajadores activos; más prestaciones a favor de los parados). Todo ello llevó a pronosticar repetidamente la quiebra de la Seguridad Social, y en particular de su sistema de pensiones. Para evitar esa quiebra  y hacer viable el sistema se arbitran a partir de los Pactos de la Moncloa (1977) reiteradas fórmulas de “saneamiento” ecónomico.

La concepción de las pensiones como instrumento de la política de empleo

La década de los 80 asiste a una cascada de reformas de las pensiones públicas, destinadas a utilizarlas como instrumento de la política de creación de empleo. A esta tendencia corresponde la fijación por el Estatuto de los Trabajadores de una edad laboral máxima –los sesenta y nueve años- llegada la cual habría de producirse la jubilación forzosa; intento pronto frustrado por la STC de 2 de junio de 1981, que recordó oportunamente la idea del retiro voluntario y progresivo acogida en el Convenio 162 de la OIT. En fin, los años 80 fueron también la época del fomento de las jubilaciones anticipadas y las “prejubilaciones”, consideradas entonces como valiosos instrumentos de reparto del trabajo; un reparto que se consideraba necesario dado el carácter del “trabajo como bien escaso”, según el título de un famoso estudio del maestro Alonso Olea.

"La 'intensificación' o 'ampliación' del régimen público de pensiones ha sido la tónica de la evolución de éste durante casi medio siglo, marcado por el explícito deseo de extender la protección y el número de protegidos"

El endurecimiento de las condiciones para devengar el derecho a pensión
El legislador se propuso en aquellos años intensificar el carácter redistributivo del sistema (muestra de ello es la insistencia en las técnicas de revalorización de pensiones, especialmente las  más bajas, y la creación de complementos para garantizar la percepción de un importe mínimo), al tiempo que intentaba frenar el crecimiento del costo de las pensiones, limitando su cuantía y evitando las subidas artificiales provocadas por el incremento fraudulento de los últimos períodos de cotización. Así, la Ley 44/1983, de 28 de diciembre, llevó a cabo una dura operación de ajuste sobre el régimen de las pensiones públicas, fijando un riguroso límite máximo a su cuantía, con independencia de las cotizaciones efectuadas; sistema de “topes”, en el que la idea de solidaridad (ciertamente, una solidaridad impuesta) primaba sobre la más sinalagmática de contributividad. Aunque no pocos comentaristas entendimos que la polémica operación ignoraba derechos adquiridos, el Tribunal Constitucional la estimó ajustada a la Ley Fundamental (STC 134/1987, de 21 de julio). Año y medio más tarde, otra importante Ley, que costó al Gobierno socialista una huelga general y el distanciamiento del sindicato UGT –la Ley 26/1985, de 31 de julio-, dictó “medidas urgentes de racionalización de la estructura y la acción protectora de la Seguridad Social”, inspirada asimismo por el propósito de reducir el gasto. Dicha Ley incrementó de diez a quince años el período de cotización exigido para devengar la pensión, aumentó también el número de años precisos para el cálculo de la base reguladora, pasando de los dos a los ocho años anteriores a la jubilación, y, en fin, suprimió la libertad de elección de bases permitida por la Ley de 1972.  

Pensiones públicas no contributivas y planes y fondos de pensiones  privados

Junto a este esfuerzo por reducir el gasto de financiación de las pensiones contributivas, el legislador procedió a crear un tipo de pensión universal, no contribu-tiva o asistencial, financiada mediante el impuesto y no a través de cuotas (Ley 26/1990, de 20 de diciembre), innovación importante en cuanto a la concepción del sistema y a la diversificación de sus fuentes financieras, pero de efectos no demasiado significativos, dado el reducido número de beneficiarios y la escasa cuantía de las prestaciones.
La promulgación del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social  (RDLg 1/1994, de 20 de junio), no disipó las dudas acerca de la sostenibilidad del sistema. Emblema, repetido en nuestros días, de aquella desconfianza fue la invitación del Vicepresidente  de Asuntos Económicos en 1995 a que los ciudadanos suscribieran  planes y fondos de pensiones. Esta modalidad de aseguramiento privado, regulada entre nosotros a partir de 1987, se basa en el régimen de capitalización, y se aconseja oficialmente, entonces y ahora, como medio de complementar la insuficiencia de las pensiones públicas, cuyo riesgo de “asistencialización” o precarización se viene denunciando con insistencia. Dicha modalidad de ahorro ha tenido entre nosotros una estimable difusión, aunque muy inferior a la que ha alcanzado en otros países europeos.

"A partir de las crisis de los años 70 va a desplegarse una gran inquietud por el futuro de las pensiones, expresada en infinidad de documentos, declaraciones y estudios"

El Pacto de Toledo y otros acuerdos sobre pensiones
La necesidad de acometer una reforma a fondo del sistema de la Seguridad Social española para garantizar su viabilidad se tradujo en la adopción de importantes acuerdos políticos y sociales. Así, un amplio pacto político, adoptado en el Congreso el 6 de abril de 1995, fue el llamado “Pacto de Toledo”, que, en materia de pensiones, continuó la tendencia a la reducción del gasto con el fin de equilibrar la merma en los ingresos debida a la reducción de la población cotizante y al aumento de los pensionistas  y los perceptores de prestaciones de desempleo. El Pacto insistió en la vía de reforzamiento (relativo) de la proporcionalidad entre cotizaciones y prestaciones, recomendando el incremento del tiempo de cotización preciso para devengar  pensiones, y propuso políticas de flexibilización de la edad de jubilación, de promoción del alargamiento de la vida laboral y de fomento de los planes de pensiones destinados a complementar las prestaciones del régimen público.  
Otro pacto –éste social, entre Gobierno y sindicatos más representativos de ámbito nacional- se celebró en octubre de 1996, plasmándose luego, como típica manifestación de la llamada “legislación negociada”,  en la Ley 24/1997, de 15 de julio. El Acuerdo y la Ley de él derivada perseguían la “consolidación y racionalización del Sistema de Seguridad Social”, y daban una vuelta de tuerca más al incremento de la contributividad de las pensiones, esto es, a la mayor proporcionalidad entre éstas y las cuotas, aumentando el tiempo preciso para devengar el derecho. Asimismo insistían el Acuerdo y la Ley en el aumento del número de años necesarios para el cálculo de la base reguladora, pasando de los ocho a los quince anteriores a la jubilación. También se hacía hincapié en la separación de fuentes de financiación (cotización e impuesto), se flexibilizaba la edad de jubilación y se buscaba el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones mediante su revalorización atendiendo al IPC previsto. En fin, se instituía  un fondo de reserva, que quería aportar un elemento estabilizador de capitalización en el régimen financiero de reparto.
Un nuevo Acuerdo social entre Gobierno y sindicatos tuvo lugar en septiembre de 1999, con el fin de revalorizar las pensiones mínimas. Y un Acuerdo social más se suscribió –ahora entre el Presidente del Gobierno y los sindicatos  y centrales patronales con mayor representatividad nacional-, en abril de 2001, “para la mejora y el desarrollo del sistema de protección social”. Para lograr estos fines, el Acuerdo proponía medidas de jubilación gradual, flexible y parcial, y también medidas para incentivar el retraso de la jubilación, más allá de los sesenta y cinco años; asimismo se reiteraba el objetivo de una contributividad equitativa. En desarrollo de estos postulados, se aprobaron  la Ley 12/2001, la Ley 24/2001 y la Ley 35/2002.
Prácticamente sin solución de continuidad, en octubre de 2003, se procedió a la renovación en el Congreso del Pacto de Toledo, con cuya ocasión se insistió en la necesidad de modernizar y reformar los regímenes de pensiones, teniendo en cuenta, entre otros factores, el tantas veces aducido envejecimiento de la población.
Los pactos entre Gobierno y agentes sociales vuelven con el Acuerdo de julio de 2006, desarrollado por la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, sobre medidas en materia de Seguridad Social. Aparte otras modificaciones técnicas, estos instrumentos normativos propician la prolongación de la vida laboral más allá de los sesenta y cinco años, y se sitúan en las antípodas de políticas precedentes de promoción de la jubilación anticipada como medio de alcanzar el reparto del trabajo; políticas precedentes que  seguían concibiendo, igual que ocurrió a raíz de las crisis de los años 70, la regulación de las pensiones como una medida de fomento del empleo.

"La década de los 80 asiste a una cascada de reformas de las pensiones públicas, destinadas a utilizarlas como instrumento de la política de creación de empleo"

Las pensiones en la actual crisis económica; necesidad de reformas inmediatas y a largo plazo
Los pronósticos pesimistas sobre el futuro de la Seguridad Social –y en particular, sobre la viabilidad del régimen de pensiones de jubilación-, que vienen sucediéndose, con algunos paréntesis, desde esos años 70, se agravan en nuestros días a causa de la gran crisis iniciada a mediados de 2007. Nuestras altísimas tasas de desempleo, que duplican las de la media de la OCDE y la zona euro, ponen en una difícil situación la sostenibilidad futura de las pensiones, sumándose a precedentes factores demográficos negativos (envejecimiento de la población y descenso de la fertilidad, sólo parcialmente sustituibles por la incorporación de inmigrantes, hoy también frenada por la crisis). Desde instancias supranacionales –el ejemplo más reciente, la evaluación que la Comisión Europea ha hecho el pasado 17 de marzo sobre el programa de estabilidad y convergencia de España- se insiste en la necesidad de mejorar nuestro sistema de pensiones de jubilación. Los posibles remedios para salvar el régimen público de pensiones no ofrecen, por cierto, un perfil grato, sino que consisten en terapias duras, que encuentran muchas resistencias: incremento de los ingresos por cotizaciones y/o por impuestos, endurecimiento de los requisitos de acceso a las pensiones, reducción del importe de éstas… En esta línea, que parece inevitable, se mueven las propuestas del Ministerio de Trabajo  (Documento sobre revisión del Pacto de Toledo) del pasado mes de enero, a favor del retraso de la edad ordinaria de jubilación hasta los sesenta y siete años y a favor, por tanto, de la prolongación de las carreras de cotización.
Siendo de dudosa viabilidad económica un incremento significativo de los ingresos del sistema público de pensiones, incremento especialmente difícil en tiempos de crisis como los actuales (tal aumento desincentivaría el empleo y retraería el consumo), parece que el salvamento de ese sistema exige ineludiblemente una combinación de medidas inmediatas y a largo plazo. Entre las primeras, el retraso de la edad de jubilación y la exigencia de más largas carreras de cotización parecen insoslayables, dada la desequilibrada relación entre el número de cotizantes y el de beneficiarios. La reforma a largo plazo deberá discurrir seguramente a través de la intensificación del tránsito, ya iniciado entre nosotros pero no suficientemente desarrollado, hacia un régimen mixto en el que coexistan, junto con un nivel de protección mínimo y universal, de carácter asistencial, financiado por los impuestos, un segundo nivel, de carácter contributivo, público y obligatorio, financiado con cotizaciones de trabajadores y empresarios,  y un tercer nivel, basado en planes y fondos de pensiones privados, que habría que incentivar con mayores beneficios fiscales que los que hoy rigen. Una reforma con proyección de futuro deberá, pues, inspirarse en un modelo mixto de reparto y capitalización, hacia el que habrá que avanzar cuidadosamente, mejorando la gestión y sus costos, respetando los derechos adquiridos y programando un  dilatado proceso de transición.

Abstract

To summarize the history of retirement pensions we have to talk about the successive and incessant reforms they underwent in the first quarter of the XXth century.
The retiro obrero (worker´s retirement), instituted in 1919, was the first compulsory old-age insurance of our country. But, from then on, there has been a general trend toward expansion of the benefits granted by the public retirement system (increasing the number of insured persons and the amounts they receive).
The economic crisis of the seventies was a turning point that made governments think about the feasibility of the public retirement system. Its practicability depends on economic and demographic handicaps (ageing of the population, dropping of birth rates) that have given rise to successive reforms meant to guarantee the feasibility of our system.
Due to the deep crisis we are undergoing and the very high rates of unemployment we have reached, reforms cannot be delayed. There are immediate measures to be adopted (delay of retirement age, extension of national insurance payments), and others to be taken in the long run, as the setting up of a mixed retirement system financed through private retirement plans, taxes and compulsory payments.