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ENSXXI Nº 32
JULIO - AGOSTO 2010

JOSÉ ANTONIO ESCARTÍN IPIÉNS
Notario y Vocal Permanente de la Comisión General de Codificación

Los procesos de elaboración de las Leyes en general ponen de manifiesto cual sea el estado de las relaciones entre Política y Sociedad, sus encuentros y desencuentros, sus conexiones legítimas o espúreas, o sus desconexiones.
La faceta más visible de estos procesos se desarrolla en las Cámaras legislativas cuando se presentan Proyectos de Ley por el Gobierno, o Proposiciones de Ley de los grupos parlamentarios o, incluso cuando se toman en consideración Proposiciones debidas a la Iniciativa Popular. Los trámites parlamentarios tienen una amplia publicidad en El Boletín Oficial de la Cámara respectiva, al menos formalmente, al constar el Texto inicial, el informe de la Ponencia, los debates de Comisión y Pleno y sus Textos finales; aunque pueden quedar en un ámbito confidencial los debates de ponencia e incluso las conversaciones de pasillo. Toda esta documentación está publicada en la red de libre acceso por toda clase de personas e Instituciones. Pero en realidad el conocimiento que de este proceso tiene la ciudadanía viene determinado por filtraciones interesadas de los Partidos, por la selección de lo noticiable en los medios de comunicación y solo en último lugar por el seguimiento sistemático que unas pocas organizaciones hacen de la vida parlamentaria.
Pero quizás la faceta oculta de estos procesos sea la mas interesante y significativa; los Proyectos no llegan a las Cámaras legislativas por generación espontánea, sino después de una actividad prelegislativa que nos descubre de dónde provienen, en qué foros se estudian y tramitan, a qué intereses responden. Unas veces nacen en el seno del Gobierno o de la Administración, otras en los Partidos del arco parlamentario, a veces intervienen profesionales “externos” a tales organizaciones que trabajan de encargo; otras, son iniciativas personales o de Instituciones de la Sociedad en el mejor de los casos, sin que falte la presencia de grupos de presión que saben hacer llegar a la Política la defensa de su intereses. Estos trabajos tienen diversos grados de confidencialidad o publicidad, basada bien en legítimas razones de oportunidad (estos días el simple anuncio de determinados impuestos a los llamados “ricos” ha provocado una huida de capitales); a veces la confidencialidad se basa en el efecto sorpresa frente a la opinión pública de ciertas iniciativas políticas. Pero en una sana relación entre Política y Sociedad la regla general debe ser la transparencia y publicidad de los trabajos prelegislativos para conseguir una amplia participación de personas e Instituciones que contribuyan al mejor resultado, como es, obtener unas Leyes justas, oportunas y técnicamente irreprochables.

"Los Proyectos no llegan a las Cámaras legislativas por generación espontánea, sino después de una actividad prelegislativa que nos descubre de dónde provienen, en qué foros se estudian y tramitan, a qué intereses responden"

La mala conexión o la desconexión entre Política y Sociedad es denunciada con frecuencia, y con razón, desde la Sociedad: Cuántas necesidades sociales muy reales no llegan nunca a la Política o llegan tarde y mal; pero también se ve  desde la Política la soledad de quien a la hora de tomar decisiones de urgencia no puede contar con los serenos pero lentos procesos de reflexión de las comisiones de estudio.
En el momento histórico en que nos encontramos, asistimos a una proliferación legislativa y normativa que constituye ya un preocupante marasmo incontrolado e incontrolable; el avance que desde comienzos del Siglo XIX supuso en toda Europa y América la obra de la Codificación, fruto del racionalismo filosófico y del liberalismo político, ha derivado actualmente hacia un fenómeno descodificador. Además, la globalización y universalización de las relaciones humanas ha llevado a instalar en el seno de una sola y cada vez mas anticuada comunidad nacional una pluralidad de Ordenamientos Jurídicos de difícil compatibilidad, como ha puesto de relieve el Pr. LORENZO MARTÍN-RETORTILLO en su espléndido discurso de entrada en la Real Academia de Legislación y Jurisprudencia, el año 2004. (Véase “La interconexión de los Ordenamientos Jurídicos y el sistema de fuentes del Derecho”. Real Academia de Jurisprudencia y Legislación. Madrid 2004).
Pero no hay nada nuevo bajo el sol, no nos flagelemos inútilmente por nuestra propia situación, problemas similares afectan a casi todos los países de nuestro entorno y en esta o en otras épocas. Quizás la singularidad de nuestro Sistema, radica en que hemos configurado un modelo atípico de Estado del que ya no se sabe con exactitud si es federal, confederal, autonómico, libre asociado o cualquier otra nueva idea mas o menos genial y que ha otorgado poder legislativo a diecisiete parlamentos autonómicos, además de las Cortes Generales.
Las Fuentes legales vigentes a comienzo del S. XIX en España presentaban una diversidad y complejidad solo comparables a la actual. Para entonces véase GARCÍA GALLO en el nº 19 de los Anales de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, Madrid 1988. La Codificación era necesaria entonces y ahora. Ya lo habían percibido algunos ilustrados, entre ellos GONZALO RIOJA en su “Compendio para la formación de un Código a imitación de los publicados en Nápoles y Prusia”. Murcia 1753. Pero fue el famoso artículo 258 de la Constitución de 1812 el que recogió la norma de que “El código civil, el criminal y el de comercio serán unos mismos para toda la monarquía, sin perjuicio de las variaciones que por particulares circunstancias podrán hacer las Cortes” (sobre los antecedentes y significado de este precepto véase TOMÁS Y VALIENTE “Aspectos generales del Proceso de Codificación en España.” Ibdem. Pags 35 y ss.) Al buen fin de la Codificación se crearon Comisiones para los trabajos prelegislativos.
En el trienio liberal 1820/23, se optó por el  sistema de que las Comisiones legislativas fueran integradas solamente por Diputados; una Comisión de ocho presentó el 14 de Octubre de 1821 un proyecto de Código Civil acordando las Cortes que fuera remitido “a los Tribunales y cuerpos literarios… y personas instruidas a que concurriesen con sus luces…”. No se admitían los Derechos Forales y se incluía una segunda parte referida al Derecho Administrativo que no llegó a articularse. Derogada la legislación del trienio constitucional, se crearon Comisiones especiales: En 1824 la Mercantil que presidida por don Pedro Sainz de Andino concluyó con éxito sus trabajos, el Código de Comercio de 1829 y la Ley de Enjuiciamiento sobre negocios y causas de Comercio de 1830. Y se crearon otras Comisiones en 1830, para el Código Penal y de Procedimiento Criminal y en 1834 para el Código Civil. Pero este sistema de Comisiones especiales fue sustituido por una Institución de carácter general para servir al propósito codificador con una perspectiva de armonía y de unidad.

"La mala conexión o la desconexión entre Política y Sociedad es denunciada con frecuencia, y con razón, desde la Sociedad"

Fue el RD de 19 de Agosto de 1843 el creador de la Comisión General de Codificación con cuatro secciones: Civil, Penal, Procedimiento Civil y Procedimiento Penal y a estas dos últimas conjuntamente se encargaba la organización de los Tribunales. Los avatares de la política española propiciaron numerosas reformas en 1846, 1856, 1869, 1875, 1909, 1914, en 1931 (Comisión jurídica asesora), restablecida en 1938, reformada en 1953 y 1954, y regulada actualmente por RR.DD. de 26 de febrero de 1976 y 17 de febrero de 1977 que la divide en cinco secciones: Derecho Privado; Derecho Mercantil; Derecho Público; Derecho Penal y Penitenciario; Tribunales y Procesal. La CE 1978 no mencionó explícitamente a la “Comisión General de Codificación” a diferencia con lo que dispone el art.107 sobre el Consejo de Estado como “supremo órgano consultivo del Gobierno”. Por el contrario el art. 1º del RD 1976 califica a la CGC como “órgano superior de asesoramiento y preparación de las tareas legislativas del Ministerio de Justicia, de cuyo titular depende directamente”.
A lo largo de sus ya mas de ciento sesenta años de existencia la CGC ha realizado y realiza una extensa tarea prelegislativa. Puede verse en la obra de JUAN FRANCISCO LASSO GAITE “Crónica de la Codificación española: Codificación Civil”. Ministerio de Justicia 1979. Y en la Biblioteca del Colegio Notarial de Madrid existe un DVD donación de nuestro querido e inolvidable ROBERTO BLANQUER UBEROS que contiene las Actas de de las Sesiones desde su precedentes, al comprender el periodo que va desde 1828 a 1994. Y para ver un resumen de los trabajos realizados por la Sección Segunda de Derecho Mercantil cito el trabajo de su Presidente el Pr. AURELIO MENÉNDEZ  “La Comisión General de Codificación y la elaboración de las Leyes” en la publicación “Seguridad jurídica y Codificación” realizada por el Centro de Estudios Registrales en 1999.-
La Sección primera de la CGC denominada de “Derecho Privado General” tiene ya en sus más de ciento sesenta años de servicios una brillante ejecutoria puesta de relieve en una copiosa bibliografía. Sus trabajos dieron lugar a los Proyectos de 1851 y de 1882, a la Ley de Bases para la redacción del Código Civil de 11 de mayo de 1888 y al desarrollo de las mismas en el que llegó a ser su texto articulado de 24 de julio de 1889.

"La globalización y universalización de las relaciones humanas ha llevado a instalar en el seno de una sola y cada vez mas anticuada comunidad nacional una pluralidad de Ordenamientos Jurídicos de difícil compatibilidad"

El propio Código estableció su sistema de reforma y actualización decenal en las tres disposiciones adicionales basado en tres elementos: Una Memoria anual del Presidente del TS y de los Presidentes de las Audiencias Territoriales dirigida al Ministerio de Gracia y Justicia “señalando las deficiencias y dudas que hayan encontrado al aplicar este Código (DA 1ª); El Ministro pasa la Memoria anual y la estadística civil del mismo año a la CGC (DA 2ª); y dice la DA 3ª: “ En vista de estos datos, de los progresos realizados en otros países que sean utilizables en el nuestro, y de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, la CGC formulará y elevará al Gobierno cada diez años las reformas que convenga introducir”. Este procedimiento de renovación decenal no ha sido aplicado en la realidad, si bien es cierto que tras la Constitución de 1978 la Memoria anual emitida por el Consejo del Poder Judicial suple lo previsto en la DA 1ª.
Pero aunque la Comisión no ha recibido el encargo de proceder a dicha actualización decenal, ha intervenido en muchas de  las reformas del Código: Arts. 688 y 732 sobre supresión del requisito de papel sellado en el testamento ológrafo (L 21.71904); 954 al 957 sobre el orden de suceder en la sucesión intestada (L.13.11928); el Título VIII del L 1º sobre la Ausencia (L.8 .9.1939); art. 396 sobre Propiedad Horizontal (L 26.10.1939); art. 321 sobre la licencia a la hija de familia mayor de edad pero menor de veinticinco años para abandonar el domicilio paterno (L. 20.12.1952); el título I del L I sobre Nacionalidad y extranjería (L.15.7.1954); art. 1924 sobre concurrencia y prelación de créditos (L.17.71958); art. 396 sobre Propiedad Horizontal (L.21.7.1960).   
Destacan por su extensión e importancia las Leyes de 24 de Abril de 1958 con una modificación de cerca de sesenta  artículos  relativos preferentemente al Derecho de Familia; L.3/1973 de 17 de marzo y Decreto Legislativo 31 de mayo de 1974 sobre reforma del Título Preliminar y la L de 2 de mayo de 1975 sobre “la situación jurídica de la mujer casada y los derechos y deberes de los cónyuges”.
Publicada la Constitución de 1978, ya bajo la presidencia del Profesor LUIS DIEZ PICAZO, los trabajos de la sección primera de la CGC han sido interrumpidos e importantes. Algunos de ellos han tenido ya su conclusión como Leyes. Cito las de 7 de julio de 1981 (L.30/1981, BOE 20 de julio) de matrimonio y procedimiento de divorcio; la de 13 de mayo de 1981 (L. 11/1981, BOE  de 19 de mayo)  sobre filiación, patria potestad y régimen económico matrimonial; y la L. 13/ 1983 de 24 de Octubre (BOE 26 de Octubre), sobre tutela. Un total de unos 550 artículos del Código Civil que tuve el inmenso honor de debatir como ponente en el Congreso de los Diputados designado por el Grupo parlamentario de UCD. La Ley de tutela había quedado íntegramente debatida en la legislatura 1979-1982, y si bien caducó el expediente al disolverse las Cortes en Septiembre de 1982, se mantuvo el texto aprobado que pasaría a ser la Ley de 1983. En una conferencia en la Academia Matritense del Notariado en Abril de 1989 tuve ocasión de hacer un resumen de los trabajos de la Sección primera para la Ley de Divorcio que acabaron siendo para una Ley de Matrimonio, impulsados por el Ministro de Justicia don Iñigo Cavero Lataillade que los propició y presentó en el Congreso de los Diputados en junio de 1980. Para esta Ley se constituyó una Comisión Ministerial, con muy amplia participación de la Sociedad Civil, que tradujo al lenguaje político el texto de la Sección Primera de la Comisión.  Un cambio ministerial en Septiembre de 1980, que no implicó ningún cambio esencial en la Ley en el posterior debate parlamentario, arrebató ante la opinión pública a ese Ministro su autoría y protagonismo político.

"La Sección primera de la Comisión General de Codificación denominada de 'Derecho Privado General' tiene ya en sus más de ciento sesenta años de servicios una brillante ejecutoria puesta de relieve en una copiosa bibliografía"

Pero en los últimos tiempos hemos visto como Leyes de Reforma del Código Civil no han pasado por la CGC. En unos casos se trataba de reformas menores; pero en otros se ha roto la inveterada tradición de acudir a la CGC, tal es el caso de la L 13/2005 de 1º de julio sobre el matrimonio entre personas del mismo sexo, la L 15/2005 de 8 de julio, llamada del divorcio exprés, o la L Orgánica 3/2007 de 22 de marzo, sobre igualdad efectiva entre hombres y mujeres.
Desde otro punto de vista es necesario destacar dentro de los trabajos de la Sección  los referentes a los que afectan al Libros III y IV del Código Civil relativos al Derecho Patrimonial Privado, tanto Derechos Reales como a las Obligaciones y Contratos. Son muchos los  realizados por la Sección, algunos de ellos todavía hoy siguen en turno de espera para convertirse en iniciativas legislativas. Cito a título de ejemplo: Contrato de ejecución de obras y servicios (1975), contratos (1976-1977), urbanizaciones privadas (1976-77), contrato de obras y servicios (1993), reforma de los artículos 1092 a 1910, 1968 y 391 Código Civil (1993), Conjuntos inmobiliarios (1992), reforma de los títulos primero (de las obligaciones) y segundo (de los contratos) del Libro IV (2009), contrato de compraventa (2003), concurrencia y prelación de créditos (2006), el reciente terminado borrador sobre el Título XVIII del Libro IV sobre “Prescripción y Caducidad” (2010), Contratos de Aprovechamiento por turno y otros productos vacacionales (2010). Y no cito otros muchos informes y trabajos relacionados con reformas de materias propias del Derecho Civil.
Lejos de mi ánimo en estas sencillas notas, está el plantear una crítica al sistema español de producción de Leyes y de su desarrollo normativo en disposiciones de rango inferior a la Ley. Ni tampoco pretendo exponer ninguna propuesta de reforma del actual sistema. Ya hay una creciente bibliografía sobre este, sin duda, crucial asunto. Cito, por todos, los trabajos publicados en 1999 por el Centro de Estudios Registrales, bajo el título de “Seguridad jurídica y Codificación” con la participación  de eminentes juristas como AURELIO MENÉNDEZ, LUIS Mª CAZORLA, ANTONIO PAU, GUY BRAIBANT, ANTONIO Mª CAEIROS, ANGEL MENÉNDEZ Y ANTONIO OBREGÓN. Y la interesante bibliografía que allí se cita. Mi propósito es mucho mas modesto.
Simplemente me parece positivo defender la aportación que ha representado la labor Codificadora en España en una tradición que pronto cumplirá los doscientos años; mantenerla viva y actualizarla, incorporar progresivamente en ella los dispersos textos legales que han ido apareciendo como Leyes Especiales, integrándolos en Cuerpos Legales Unificados. Todo ello requiere el mantener y potenciar un sistema institucional de producción de las Leyes bien coordinado en un solo Departamento del Gobierno como es el Ministerio de Justicia. El art. 1º del Decreto Orgánico de 26 de febrero de 1976 define con precisión las funciones:” 1ª. La preparación de la legislación codificada o general que no esté especialmente atribuida a otros Departamentos o a otros órganos del Ministerio de Justicia. 2ª. La revisión de los cuerpos legales y leyes vigentes en las diversas ramas del Derecho. 3ª. La elaboración de proyectos que se relacionen con actividades propias de su competencia. 4ª. El informe o dictamen de aquellos asuntos de carácter jurídico que el Gobierno o el Ministro de Justicia sometan a su estudio. 5ª. La corrección de estilo de las disposiciones y leyes. 6ª. El informe o estudio de los anteproyectos de reforma de las compilaciones de Derecho foral o especial. 7ª. La publicación de los cuerpos legales y trabajos de la Comisión…”.

"El Notariado ha colaborado, con personas, publicaciones, conferencias y sus propias revistas a la difusión de los trabajos de la Comisión"

Esta última competencia de publicación de sus trabajos constituye uno de los cometidos más transcendentes a fin de que la Sociedad en general y las Instituciones, Corporaciones, Organizaciones y toda clase de personas tengan la oportunidad de participar en los trabajos prelegislativos. En este ámbito es donde el Notariado tiene mucho que decir. No es posible enumerar en estas notas de urgencia a todos los Ilustres notarios que han participado activamente en los trabajos de la Comisión, porque habría omisiones, en estos últimos años he visto personalmente, entre otros, a FRANCISCO NUÑEZ LAGOS, ANTONIO RODRIGUEZ ADRADOS, ALBERTO BALLARÍN, JOSÉ MARÍA PRADA y ROBERTO BLANQUER. Recuerdo con emoción como éste último asistió activamente a las Sesiones de las Secciones Primera y Segunda hasta muy pocos días antes de su muerte.
El Notariado que ha colaborado, con personas, publicaciones, conferencias y sus propias revistas a la difusión de los trabajos de la Comisión, tiene en este ámbito mucho que decir y puede ser uno de los puentes que hagan efectiva una mejor comunicación entre Sociedad y Política en los procesos de elaboración de las Leyes. En este momento la Sección Primera de la Comisión tiene concluida una reforma profunda del Libro IV del Código Civil, pendiente de conclusión con la revisión de algunos de sus títulos. Destaco, por su importancia, los dictámenes sobre: El título I, Obligaciones; II, Contratos; IV, Compraventa; VI, Arrendamiento de Obras y Servicios; XVII, Concurrencia y Prelación de Créditos; XVIII, Prescripción y Caducidad. Y tiene en estudio el título IX sobre el Contrato de Mandato; habiendo informado sobre algunos aspectos del borrador gubernamental sobre el Contrato de Mediación. Aquí se abre todo un Programa de Trabajo en el que el Notariado tendría mucho que decir. En definitiva no se trata solo de analizar las Leyes una vez publicadas, sino de aportar la ciencia y experiencia de una Institución como el Notariado que ha prestado y sigue prestando indudables servicios a la Sociedad Española.

 Abstract

Lawmaking processes evince the estate of the relation between politics and society, their agreements and disagreements, their legitimate or spurious connections or their disconnections.
The most visible aspect of such processes takes place in the legislative body when governments or parliamentary groups submit draft bills, or even when these are submitted by popular initiatives. However, maybe the hidden aspect of these processes is the most interesting and significant, because draft bills do not enter in the legislative body by spontaneous generation but after a pre-legislative activity that reveals to us where they come from, in which forums are examined and processed and to which interests they answer.
The author highlights the work of the Comisión General de Codificación (Spanish general coding commission) whose first section, entitled "General Private Law", has brilliantly produced since 1850 final judgements featured in a copious bibliography.
In this text, the author seeks to defend the contribution that coding work represents in Spain as part of a tradition that soon will be two hundred years of age. He believes that it should be kept alive and updated, and that the dispersed legal texts produced in all these years should be progressively added.