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ENSXXI Nº 33
SEPTIEMBRE - OCTUBRE 2010

GABRIEL ELORRIAGA PISARIK
Diputado por Madrid y fue Secretario de Estado de Organización Territorial entre 2000 y 2004

AUTONOMÍAS

EL COSTE DEL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS

Leer detenidamente la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Cataluña ha sido un inesperado entretenimiento veraniego para muchos. En resumen se trata de un texto prolijo, como la norma revisada y la multiplicidad de problemas que ésta plantea; duro, en el sentido de que contiene en su fallo una amplia declaración de inconstitucionalidad y en sus fundamentos jurídicos impone un riguroso corsé interpretativo; poco innovador, puesto que en esencia se ciñe con rigor a los precedentes jurisprudenciales; y, lo más importante, escasamente útil para resolver el conflicto de fondo. Hace ya mucho tiempo que los problemas políticos se cubren en España con polémicas sobre la constitucionalidad de las normas que los abordan. El debate así planteado se transforma, en apariencia, en una disputa jurídica sobre la adecuación o no de determinadas leyes a la Constitución. Y así planteada la cuestión, la lógica política lleva a considerar con demasiada facilidad que todo aquello que pasa el filtro es bueno para el interés general sin mayor debate posterior. Algo así es posible que ocurra con el Estatuto tras la sentencia. En gran medida, la sentencia dictada el pasado mes de junio para resolver el recurso del Partido Popular deja las cosas, en términos jurídicos muy generales, más o menos igual que estaban antes de aprobarse el Estatuto catalán, lo que no quiere en modo alguno decir que deje las cosas bien resueltas. El problema real, aun pendiente de abordar, no es jurídico sino político y económico, y sólo en estos términos puede ser cabalmente afrontado.

"Hace ya mucho tiempo que los problemas políticos se cubren en España con polémicas sobre la constitucionalidad de las normas que los abordan. Y así planteada la cuestión, la lógica política lleva a considerar con demasiada facilidad que todo aquello que pasa el filtro es bueno para el interés general sin mayor debate posterior"

La evolución del Estado autonómico
Hace más de tres décadas ya que los constituyentes trataron de encauzar las históricas demandas de autogobierno de algunas regiones españolas a través del Título VIII y de unas cuantas disposiciones adicionales y transitorias. El compromiso se articuló en torno a un modelo abierto y flexible con unos límites en principio bien establecidos. Junto al marco jurídico-constitucional pesaba la idea de que los grandes partidos nacionales ejercerían un papel vertebrador, que actuarían con un criterio político común que permitiría ir dando forma al modelo descentralizado español. La lógica del principio dispositivo se asentaba en la existencia de un grado de acuerdo político constante y suficiente para ordenar la evolución del sistema.
La Constitución consagró un modelo asimétrico desde su aprobación por mucho que nos sorprenda la expresión. Lo hizo al diferenciar los cauces para el acceso a la autonomía y lo hizo, con mayor intensidad aun, a través de las disposiciones referidas a los territorios forales, al régimen fiscal canario y a la situación de Ceuta y de Melilla. Lo asumió de manera implícita también al renunciar a establecer una lista cerrada de competencias atribuibles a las Comunidades Autónomas, lo que abrió las puertas a un autonomismo a la carta. En una primera etapa las diferencias fueron extremadamente acusadas entre las llamadas históricas (Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía), las que más adelante se asimilaron a ellas (Valencia y Canarias) y el resto, al margen de la constante especialidad de Navarra. Fueron los acuerdos de 1992, firmados entre el gobierno de Felipe González y los partidos socialista y popular los que explícitamente optaron por la igualación competencial para impulsar "un horizonte definitivo", por el verdadero café para todos, y para ello se asumió el compromiso de ampliar las competencias mediante la utilización de criterios que posibilitasen "un funcionamiento racionalizado y homogéneo del conjunto". La oleada de las reformas estatutarias aprobadas a lo largo de la década de los noventa llevó la responsabilidad de la gestión de los sistemas educativo y sanitario a todas las Comunidades Autónomas, y se alcanzó así al fin una incuestionable homogeneidad del modelo. Pero lo que pretendió ser una conclusión federalizante abrió paso, sin embargo, a una etapa gravemente conflictiva que ha llegado hasta la actualidad. Lejos de lograrse la estabilidad buscada, inmediatamente los pasos se dirigieron en la dirección contraria. Algún peso han tenido en esta ruptura de la unidad los gobiernos minoritarios que surgieron tras las elecciones generales de 1993, 1996, 2004 y 2008, pero la situación del partido socialista, su equilibrio interno de fuerzas y sus estrategias para el acceso al poder en Cataluña, el País Vasco y Galicia han resultado mucho más relevantes que las coyunturas parlamentarias nacionales. El nuevo Estatuto catalán - incluso después de la sentencia - y los que luego le han seguido quiebran de nuevo la igualdad y nos devuelven a una situación similar a la de los años 80, con el agravante de que ahora la diferenciación se busca inevitablemente en el filo, o más allá, de los límites de la Constitución.

"La intensa descentralización del modelo español, la más acentuada de toda la Unión Europea, ha resultado finalmente insuficiente para dar satisfacción a los anhelos de las fuerzas nacionalistas y, lo que resulta más sorprendente, ha concluido con la frustración política de una parte del partido socialista, sobre todo en Cataluña"

Los dieciocho años transcurridos desde el último gran acuerdo han ido deteriorando nuestro esquema de organización territorial hasta sumirlo en una grave crisis. La carrera emprendida para situarse en los límites máximos del texto constitucional ha contribuido a legitimar ante determinadas opiniones públicas las demandas de los partidos nacionalistas y, como respuesta, éstos han desplazado su discurso hacia posiciones cada vez más abiertamente soberanistas. La intensa descentralización del modelo español, la más acentuada de toda la Unión Europea cualquiera que sea el criterio de medición que queramos emplear, ha resultado finalmente insuficiente para dar satisfacción a los anhelos de las fuerzas nacionalistas y, lo que resulta más sorprendente, ha concluido con la frustración política de una parte del partido socialista, sobre todo en Cataluña. Dicho de una manera más clara y sencilla, el Estado autonómico surgido de la Constitución no solo no ha servido para aplacar las demandas nacionalistas sino que, además, ha generado una dinámica que ha terminado empujando a las fuerzas políticas de ámbito nacional y, sobre todo, al partido socialista, hacia posiciones intensamente descentralizadoras desconocidas en el entorno europeo.

Gasto público regional como % del PIB (Eurostat)
Al tiempo que parecen haberse agotado los márgenes para el consenso político en el seno del marco constitucional vigente, la crisis económica está acentuando la percepción social de que se han cometido numerosos excesos y resalta la existencia de duplicidades y desajustes inaceptables en la situación actual. En términos económicos, la profunda descentralización española se ha convertido en un problema adicional a la hora de afrontar nuestra difícil realidad. A las ineficiencias derivadas de la complejidad normativa y de las rupturas de la unidad de mercado, se une ahora la evidencia de que la descentralización -en contra de lo anunciado- ha supuesto un lastre para el crecimiento económico en todos los países desarrollados. Más aun, en los últimos tiempos estamos viendo cómo una descentralización intensa retrasa y dificulta la adopción de respuestas eficaces en una coyuntura de recesión. Se vienen a sumar así dos problemas de distinta naturaleza. Uno político, el descontento creciente de muchos españoles con el funcionamiento del Estado de las Autonomías que, por otro lado, ha resultado inútil para cobijar las aspiraciones de algunas fuerzas políticas mayoritarias en sus territorios, y otro funcional, las graves carencias del esquema de descentralización adoptado, desmintiendo así con los hechos la existencia de las ganancias que sirvieron para justificarlo desde posiciones no nacionalistas.

"Al tiempo que parecen haberse agotado los márgenes para el consenso político en el seno del marco constitucional vigente, la crisis económica está acentuando la percepción social de que se han cometido numerosos excesos y resalta la existencia de duplicidades y desajustes inaceptables en la situación actual"

Es un error pensar que la Sentencia sobre el Estatuto catalán abre una etapa de menor controversia política sobre el ser de España y su mejor articulación. Se confunden algunos que no entienden que los problemas políticos no tienen solución; no al menos en el sentido más común que supone que solucionar algo es poner fin inmediato y definitivo a una controversia. En política los problemas no encuentran una solución como en las matemáticas. Y, desde luego, no quedan resueltos por sentencia alguna, por equilibrada y extensa que ésta sea. Lo que caracteriza a un problema político genuino es la incompatibilidad que existe entre las demandas de quienes lo han planteado. La solución completa de este tipo de asuntos tan sólo puede venir por la renuncia de una de las partes o por la imposición de una salida. Ninguna de ambas circunstancias se va a dar en el problema nacional español que tanta historia arrastra ya. Cuando no hay solución nada más cabe el compromiso, con toda la precariedad que conlleva este método. El compromiso, al menos, permite situar el problema en un segundo plano y atender algunas necesidades ineludibles y más urgentes, y ése no sería un logro menor en los tiempos que corren. Lo que el fallo - y las reacciones posteriores que ha provocado - nos muestran es que no vale ya el compromiso que quedó plasmado en el Título VIII de la Constitución.

"Es un error pensar que la Sentencia sobre el Estatuto catalán abre una etapa de menor controversia política sobre el ser de España y su mejor articulación. Se confunden algunos que no entienden que los problemas políticos no tienen solución; no al menos en el sentido más común que supone que solucionar algo es poner fin inmediato y definitivo a una controversia"

Reformar la Constitución es necesario
Es imprescindible alcanzar ahora nuevos acuerdos constitucionales que permitan redefinir el modelo para garantizar su viabilidad. La búsqueda de un sistema más estable y adecuado a nuestras necesidades no debe entenderse como el imposible diseño de un sistema óptimo, cerrado e inmutable, sino como una exigencia ineludible de concretar criterios más claros y ordenados de convivencia. El problema político que afrontamos no es nuevo; en realidad no ha dejado de estar presente entre nosotros en los dos últimos siglos. Los hechos preceden a las elaboraciones políticas y doctrinales, y son realidades diferenciadas las que integran España respondiendo a circunstancias políticas, sociológicas y culturales que no cabe ignorar. En la España actual no resulta posible el tratamiento uniforme de las singularidades existentes, pero tampoco son admisibles las inequidades ni los anacronismos políticos. El reto sigue siendo el mismo, configurar un modelo de Estado democrático que sea de todos y sirva a todos a un tiempo.

"El nuevo Estatuto catalán - incluso después de la sentencia - y los que luego le han seguido quiebran de nuevo la igualdad y nos devuelven a una situación similar a la de los años 80, con el agravante de que ahora la diferenciación se busca inevitablemente en el filo, o más allá, de los límites de la Constitución"

Reformar en profundidad el Título VIII de la Constitución no es tarea fácil y las circunstancias políticas actuales no lo favorecen. El camino recorrido a lo largo de las últimas décadas no permite arrancar de cero, como si en el momento inicial constituyente nos encontrásemos, y la firmeza de las posiciones asumidas dificulta a los actores principales cualquier cambio en su discurso. Con todo, es la falta de una sincera voluntad de acuerdo lo que más entorpece el camino. Las ganas de pactar son las que impulsan cualquier negociación; sólo un firme propósito de entenderse permitiría superar las diferencias. Pero más allá de lo anterior, resulta hoy difícil determinar cuales serían las posiciones de partida de cada una de las partes implicadas. En el seno de los partidos nacionalistas conviven sensibilidades muy distintas: abiertos independentistas unos, autonomistas más o menos radicales otros. Pero también en los dos grandes partidos de ámbito nacional conviven puntos de vista muy diferentes, en parte como reflejo de una sociedad cada vez más dividida en torno a la cuestión territorial. Precisar las posiciones de todos tras un ejercicio interno de diálogo, debate y construcción de acuerdos explícitos sería un primer paso fundamental. Renunciar a la cómoda indeterminación del paraguas constitucional y concretar las preferencias de cada cual resultaría muy clarificador.

"Hablar de federalismo hoy en España sólo añade confusión. Quienes utilizan el término para reclamar mayor descentralización política y administrativa parecen ignorar que España ha sobrepasado con creces los niveles de los países así denominados"

Un nuevo compromiso político
Hablar de federalismo hoy en España sólo añade confusión. Quienes utilizan el término para reclamar mayor descentralización política y administrativa parecen ignorar que España ha sobrepasado con creces los niveles de los países así denominados. Quienes buscan en la teoría del federalismo el fundamento teórico para reforzar la homogeneidad del sistema minusvaloran el peso de nuestra historia pasada y de la experiencia reciente; de la realidad social y política española, y de las profundas rigideces que todo ello produce. La salida no vendrá de modelo teórico alguno, ni de la importación de fórmulas ajenas. Podemos seguir llamando Estado autonómico al peculiar sistema español de descentralización, pero debemos reformularlo si queremos que siga siendo un instrumento útil para ordenar la convivencia. Necesitamos reglas mucho más transparentes, eficaces y justas. Tenemos que seguir buscando una estructura nacional que ofrezca espacio suficiente a las aspiraciones de singularidad sin quiebra de la unidad, que permita la diferencia al tiempo que proscribe el privilegio. Sobran para este debate las disputas nominalistas, tan equívocas como estériles, y también las utopías secesionistas, incompatibles con una idea de nación que comparte la inmensa mayoría y que, precisamente por eso, resulta irrenunciable. Si algo ha dejado meridianamente claro la sentencia es que la Constitución no conoce otra nación que la española. A partir de ahí, la generación actual tiene que ser capaz de encontrar un nuevo compromiso válido, al menos, para las próximas décadas. Esa es, a partir de ahora, la gran responsabilidad de todos.

Abstract

Since long ago, political problems have been covered in Spain with controversies about the constitutionality of the rules to deal with them. Posing the matter in these terms, political logic can lead us too easily to take for granted that anything passing the filter is good for the common interest, without further discussion.
The intense decentralization of the Spanish model, the strongest of the whole European Union according to any criterion we wish to apply, proved to be insufficient to satisfy nationalists´ desires. And, even more amazing is that it has all ended up in the political frustration of part of the Socialist Party, above all in Catalonia.
While political consensus in the present constitutional frame seems to have been used up, economic crisis is stressing the social perception that many abuses have taken place, highlighting the existence of duplicities and imbalances we cannot accept in our present state.
The author considers that the time has come to reach new constitutional agreements to redefine the model guaranteeing its viability. This search for a more stable system, better adapted to our necessities, must not be understood as the impossible design of an optimal system, closed and immutable, but as a the unavoidable demand of clearer and better-ordered rules of coexistence.