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ENSXXI Nº 33
SEPTIEMBRE - OCTUBRE 2010

MARTA MOLINA
Subdirectora General Adjunta de Nacionalidad y Estado civil

El Boletín del Congreso de los Diputados de 8 de septiembre de 2010 publicó el Proyecto de Ley del Registro Civil y el Proyecto de Ley Orgánica complementaria de la anterior, por la que se modifica la Ley 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Con ello, se puede dar por iniciada la andadura parlamentaria de una reiterada ambición de sucesivos equipos que han dirigido el Ministerio de Justicia y, particularmente, la Dirección General de los Registros y del Notariado.
Aunque de carácter evidentemente novedoso, el Proyecto responde a la decantación de las alternativas que se han ido valorando para acometer un cambio de modelo de Registro Civil y de las reformas que con mayor o menor acierto se han operado para aplicar durante más de cincuenta años la Ley vigente del Registro Civil. Esta larga e intensa tarea previa ha permitido que, al abordar la labor prelegislativa, se haya dispuesto de un listado de objetivos suficientemente identificados y del resultado obtenido por aquéllos que, en un encomiable ejercicio de creatividad, han ofrecido tanto soluciones a problemas puntuales, como modelos alternativos que ahora ha sido posible utilizar.
Pese a la indudable calidad técnica de la Ley de 1957 –prueba de ello es su extensa vigencia y su capacidad para absorber un vigoroso proceso de modernización del Registro Civil- su carácter preconstitucional ha aconsejado la elaboración de un nuevo texto legal que sustituya al vigente, fruto de una estructura legislativa, política y social que guarda muy pocos vínculos con la que ahora se debe disciplinar.

"Son tres los elementos básicos que previsiblemente caractericen en lo sucesivo el Registro Civil español: la desvinculación del Registro de los órganos jurisdiccionales; el sustento en potentes elementos informáticos y su configuración como un Registro civil orientado a las personas"

Sin ánimo de agotar los elementos innovadores del Proyecto, son tres los elementos básicos que previsiblemente caractericen en lo sucesivo el Registro Civil español: la desvinculación del Registro de los órganos jurisdiccionales; el sustento en potentes elementos informáticos y su configuración como un Registro civil orientado a las personas. Todos ellos tienen el denominador común de hallarse insertos en una nueva realidad a la que se han de facilitar soluciones adecuadas.
Por circunstancias históricas y por motivos eminentemente prácticos, la Ley de 17 de julio de 1870 –que, pese a denominarse provisional, prolongó su vigencia hasta 1957- secularizó el Registro Civil y encomendó su llevanza a los Jueces Municipales. La desvinculación del Registro Civil de estructuras eclesiásticas evidenció la necesidad de hacer uso de instituciones que gozaran de una sólida estructura periférica. Junto a su red de órganos jurisdiccionales distribuidos en el territorio nacional y a que su adecuada demarcación con arreglo a criterios de población quedaba sobradamente garantizada, el Poder Judicial ofrecía la ventaja sobreañadida de que un buen número de actos con acceso al Registro Civil procedían de actuaciones judiciales de diferente índole.
Sin embargo, la consolidación a lo largo del tiempo de este sistema judicializado ha apartado a nuestro ordenamiento de los modelos que rigen en los países de nuestro entorno jurídico. Salvo contadas excepciones, los Estados han tendido a sustraer la organización del Registro Civil del entramado judicial y a aproximar su llevanza y funcionamiento hacia modelos cercanos al Derecho Administrativo. La estructura administrativa actual –garantizada en la Constitución- propicia el asentamiento de una nueva planta de Oficinas del Registro Civil, basada en criterios de población sin ignorar la realidad autonómica.
De este modo, el nuevo Registro Civil –único, como a continuación se señalará- se articula en una Oficina Central, Oficinas Generales (una por cada 500.000 habitantes más una por Comunidad Autónoma) y Oficinas Consulares. En cuanto a la figura del Encargado –cuya denominación clásica se mantiene en el Proyecto- si apelamos de nuevo a la conveniencia de superar precedentes históricos que hoy no se justifican, la encomienda del Registro Civil a los Tribunales carece ya de fundamento si se cuenta con Cuerpos administrativos con formación cualificada que garantizará adecuadamente una correcta llevanza del Registro Civil.
Este modelo desjudicializado conduce a analizar la desterritorialización como otra de las novedades del Proyecto. Una de las consecuencias hoy más perturbadoras del Registro Civil actual es que se ha provisto de normas directamente tomadas del ámbito procesal. En efecto, el actual sistema descansa sobre la asignación de competencia al Registro Civil en que haya acaecido el hecho o producido el acto que accede al Registro. Esta circunstancia, junto a las adherencias e inercias propias de un sistema de funcionamiento judicial hoy sometido también a una profunda reforma, hace obvia la insistencia en la necesidad de revisar el sistema.

"Salvo contadas excepciones, los Estados de nuestro entorno jurídico han tendido a sustraer la organización del Registro Civil del entramado judicial y a aproximar su llevanza y funcionamiento hacia modelos cercanos al Derecho Administrativo"

Respecto al uso de herramientas informáticas, se debe advertir que el modelo proyectado es impensable sin el soporte electrónico adecuado. Bien es cierto que el diseño del modelo no hubiera sido posible sin el respaldo del proceso de informatización de los Registros Civiles iniciado en 1999. Este proceso ha tenido una doble vertiente: la implantación del aplicativo INFOREG en sus sucesivas versiones y la digitalización de los libros del Registro Civil desde 1950. Esta doble actividad nos permite hoy disponer de una base de datos informatizada en la que en breve constarán todos los asientos desde la fecha señalada, ya sea en inscripciones nativas de la aplicación INFOREG, ya estén incorporadas a la aplicación en imágenes digitalizadas. A fecha de hoy, se encuentran informatizados todos los Registros Municipales Principales y un buen número de los Delegados a cargo de los Jueces de Paz. Está pendiente la tarea de informatización de los Registros Civiles Consulares, piezas clave –junto al Registro Civil Central- en la organización del Registro actual.
Decimos que el uso de una herramienta informática potente y segura es el elemento básico del nuevo Registro Civil porque es precisamente lo que permite definirlo en el artículo 3 del Proyecto de Ley como Registro Civil único. La existencia de una base de datos común, a la que tendrán acceso todas las Oficinas del Registro Civil, tanto para efectuar asientos, como para ofrecer al ciudadano y a las Administraciones la publicidad del Registro, permite prescindir de la territorialidad como parámetro de asignación de competencia. Salvo las competencias específicas que se asignan a la Oficina Central y los procedimientos vinculados al funcionamiento interno del Registro, cualquier Oficina General del Registro Civil podrá practicar inscripciones “con independencia del lugar en que se produzcan los hechos o actos inscribibles”.
Así, el Registro Civil se construye como registro informatizado, en el que se practican asientos informáticos, integrado por datos procedentes de diferentes fuentes, que organiza la publicidad y sirve a los efectos que el ordenamiento jurídico reconoce a los hechos y actos del estado civil. Es ocioso añadir que se avanza en la línea de adaptar a los modernos avances tecnológicos el funcionamiento de una institución que, antes y ahora, se ha revelado como absolutamente imprescindible en el marco de las instituciones del Estado.
En la línea de lo apuntado, merece un especial detenimiento y esfuerzo de reflexión por parte del operador jurídico el carácter único e informatizado del Registro Civil. El asentamiento del nuevo modelo depende tanto del nivel de garantías jurídicas que rijan el acceso de datos al Registro como de un funcionamiento tecnológicamente adecuado. Ambos factores permiten la configuración de una base de datos organizada y dotada de la operatividad necesaria para poder asignarle el carácter de unidad que se pretende. Así, el carácter único del Registro está indisolublemente unido a la informatización, único mecanismo que hoy nos permite que cualquier Oficina registral dotada con una terminal pueda llevar a cabo las operaciones propias de un registro público.
La utilización de una base de datos única como soporte del Registro Civil supone un cambio esencial respecto del modelo hasta ahora vigente, puesto que compagina la unidad de la información con la universalidad en el acceso. La estructura territorial que tiene hoy el Registro procede de la escasa movilidad que tenía antiguamente la población y de la naturaleza físicamente fragmentada del Registro en libros distribuidos por localidades geográficas. Trabajando con una base de datos única, la tarea posterior queda centrada en la distribución de los puntos de acceso y los mecanismos y régimen de competencia para la introducción de datos y realización de asientos.

"La existencia de una base de datos común, a la que tendrán acceso todas las Oficinas del Registro Civil, tanto para efectuar asientos, como para ofrecer al ciudadano y a las Administraciones la publicidad del Registro, permite prescindir de la territorialidad como parámetro de asignación de competencia"

Del mismo modo, haciendo uso de la normativa vigente y de la práctica adquirida, se incorpora la firma electrónica del funcionario encargado del la Oficina del Registro. La incorporación de la firma electrónica a los asientos informáticos permitirá prescindir de los libros físicos que, por el carácter único del Registro Civil, devendrán en un elemento costoso y de muy escasa utilidad. Evidentemente, el uso de esta firma se destina tanto a la práctica de los asientos como a la emisión de certificaciones que, recordemos, podrán expedirse desde cualquier Oficina General o Consular del Registro.
Finalmente –y sin agotar el marco tecnológico del nuevo Registro Civil- se incorpora una novedad fundamental: la expedición de certificaciones por medios electrónicos, de modo tal que la labor del funcionario quede en su caso reducida a sustraer los datos sometidos a publicidad restringida.

"Se incorpora la firma electrónica del funcionario encargado de la Oficina del Registro. La incorporación de la firma electrónica a los asientos informáticos permitirá prescindir de los libros físicos que, por el carácter único del Registro Civil, devendrán en un elemento costoso y de muy escasa utilidad"

Analizando ya el tercer elemento que definirá el nuevo Registro Civil, junto a la conciencia de que la modernización de las instituciones no admite retroceso, late en el Proyecto de Ley la voluntad de enfocar la institución hacia las personas y abandonar lo que la inercia ha conducido a un Registro parcelado –territorializado- de asientos. La prioridad que se otorga al ciudadano en su esfera individual y como sujeto capaz de vincularse jurídica y socialmente con otros individuos, se materializa a lo largo de todo el Proyecto. En primer lugar, en la sustitución de las cuatro Secciones del Registro –nacimientos, matrimonios, defunciones y tutelas y representaciones legales- por la elaboración de un registro individual para cada ciudadano, en el que se anotarán de un modo sistemático los hechos y actos que deben acceder al Registro, con independencia –como ya hemos visto- del lugar en que se hayan producido. Completa la funcionalidad del registro individual, la asignación del “código personal de ciudadanía”, desde el momento de su apertura con la inscripción del nacimiento. Este código numérico de referencia ofrece como ventajas más inmediatas la unívoca localización de cada registro individual desde cualquier Oficina del Registro y la posibilidad de que el ciudadano titular del código disponga de una inmejorable clave de acceso para obtener por medios tecnológicos datos obrantes en su registro individual.
No debe interpretarse que esta configuración del Registro Civil como institución orientada a las personas es un obstáculo a las finalidades que debe cumplir como registro público que ha sido y seguirá siendo tras la entrada en vigor de la ley. En la tarea prelegislativa ha sido una constante el propósito de configurar un sistema cómodo de acceso de las Administraciones y funcionarios al contenido del registro en el ejercicio de sus funciones. La aparente dificultad de conjugar el fácil acceso a los datos obrantes en un registro público con la garantía de privacidad de la que deben gozar determinados datos vinculados a la esfera personal del sujeto, se ha visto condicionada por dos factores. En primer lugar, la conciencia del uso sobredimensionado que hoy se otorga a los certificados y, en segundo lugar y una vez más, el uso de instrumentos tecnológicos.

"Late en el Proyecto de Ley la voluntad de enfocar la institución hacia las personas y abandonar lo que la prolongada vigencia de la Ley de 1957 ha conducido a un Registro parcelado –territorializado- de asientos"

Ciertamente, la exigencia irreflexiva de certificados –en muchas ocasiones, literal- del Registro Civil ha de ser desterrada de la práctica administrativa habitual. Cabe en este punto recordar que desde la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, otros cuerpos legales han reiterado que no se podrá imponer al ciudadano la carga de facilitar a las Administraciones Públicas información de la que ya disponen. Por este motivo, el Proyecto de Ley prevé la posibilidad de que las Administraciones obtengan directamente información del Registro Civil con el fin de llevar a cabo una mera tarea de verificación que reduzca notablemente la obligación de aportar certificado. Aunque la Ley del Registro Civil no sea el lugar en que se deba generalizar tal previsión, interesa señalar que el artículo 80 del Proyecto restringe a las Administraciones Públicas la exigencia de certificados del Registro Civil “cuando justifiquen la imposibilidad de acceso a los datos por otros medios”. Sobra decir que tal acceso a los datos se llevará a cabo a través del procedimiento tecnológico adecuado (suministro periódico de datos automatizados, interfaces…).
El marco general de aproximación al ciudadano que se acaba de definir se complementa con la revisión de trámites que el incremento de la población y el uso generalizado de las nuevas tecnologías aconseja racionalizar.
Por la trascendencia que ya ha adquirido en los medios de comunicación, quizá merezca una especial referencia la desaparición del Libro de Familia. Al margen del valor certificativo de su contenido, el Libro de Familia se ha convertido a lo largo de los años en un documento de uso corriente en el que las unidades familiares obtienen una constancia documental sucesiva de los acontecimientos con trascendencia jurídica en su núcleo familiar. El hecho de que el proyecto prescinda de este documento responde no solo al objetivo de afirmar al individuo como centro del nuevo Registro Civil, sino también a la necesidad de reemplazar un documento que, en un sistema desprovisto de reglas de territorialidad, con base informática única y compuesto de registros individuales, pierde su utilidad. Obsérvese que el acceso al registro individual de cada ciudadano o la obtención de una certificación en extracto con el contenido mínimo que prevé el artículo 82 del Proyecto, permiten obtener información completa y actualizada acerca del estado civil de una persona tanto al titular del registro como al operador que lo requiera.
La acogida que ha merecido el Proyecto de Ley desde su presentación en el Consejo de Ministros a principios de este año, permite albergar unas expectativas optimistas respecto a su tramitación parlamentaria. Sin embargo, esta visión no puede llevar a ignorar que su implantación generará algunas dificultades. Aunque se ha aprovechado la racionalidad de la estructura de la Ley de 1957 para que al operador jurídico no le resulte un texto excesivamente ajeno, debemos anticipar que el tránsito de un modelo de Registro Civil ya tan consolidado y con prácticas tan próximas a las estructuras judiciales acuñadas a lo largo de su vigencia, requiere un extenso y complejo proceso de gestión del cambio.

"La acogida que ha merecido el Proyecto de Ley desde su presentación en el Consejo de Ministros a principios de este año, permite albergar unas expectativas optimistas respecto a su tramitación parlamentaria"

Por el momento, la generalidad de los ciudadanos es consciente de la existencia de una institución pública en la que constan una serie de datos fuertemente vinculados a su esfera personal y asentados en un soporte informático, del que obtienen información y documentos que les permiten acceder a determinados servicios. Aunque ya se han producido avances significativos por el progresivo acceso telemático de los ciudadanos a los registros públicos, a partir de la entrada en vigor de la Ley, este avance será aún más vigoroso y ágil.
El corolario de este modelo orientado a las personas es la decidida voluntad de articular un sistema eficaz y próximo al ciudadano, no solo para permitir que los hechos y actos con trascendencia en su estado civil tengan una entrada rápida y plena de garantías en el Registro civil, sino también para facilitar que los datos obrantes en el Registro estén a disposición del ciudadano a través de los mecanismos técnicos adecuados. El previsiblemente intenso desarrollo reglamentario deberá ir encaminado a regular la red informática adecuada, a dispensar al ciudadano una atención próxima y eficaz y a facilitar el arraigo jurídico e institucional del sistema de garantías que la nueva ley diseñará dentro de nuestro marco constitucional.

Abstract

The Official Gazette of the Congress of Deputies of September the 8th, 2010, published the Registry Office Draft Bill and the Draft of the Organic Law complementary to the previous that amends Act 6/1985 of 1st July on the Judicial Power.
The model expounded in the Draft is the crowning achievement of a long and strenuous job intended to rationalize and bring the Registry Office closer to the public. Its closest precedents are the long list of amendments that have made possible for more than fifty years the implementation of the Registry Office Act in force as well as the computerizing process of the present Registry Offices that has enabled us to posses nowadays a unique database. This preliminary work has provided the first steps of law-making activity with a sufficiently identified list of goals and its results.  Such information offered solutions for specific problems and alternative ways that now we had the opportunity to use.
Three are the basic elements that from now on will probably be characteristic of the Spanish Registry Office: non connection between the Registry and the judicial bodies; a strong technology base; being organized as sole Registry Office and orientated to the public. The author expounds an in depth analysis of these elements.