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ENSXXI Nº 34
NOVIEMBRE - DICIEMBRE 2010

IMPULSADO POR LA FUNDACIÓN MATRITENSE DEL NOTARIADO Y FINANCIADO POR LA COMUNIDAD DE MADRID

Madrid.- Fernando Rodríguez Prieto y Rodrigo Tena Arregui

Desde hace ya tiempo es frecuente en la literatura científica, tanto en la centrada en la cooperación internacional como en la relativa al análisis económico de las instituciones, la referencia al papel que juega el fortalecimiento institucional, especialmente en el ámbito de la propiedad, en el desarrollo económico y social de los países. Lo que es más infrecuente, sin embargo, es contar con experiencia real de primera mano capaz de justificar empíricamente tales afirmaciones. 
Pues bien, el Colegio Notarial de Madrid, a través de la Fundación Matritense del Notariado, está desarrollando, en esa línea de trabajo, un importante proyecto de ayuda al desarrollo en Perú que está por fin en marcha, después de muchos esfuerzos. Dado  que los medios y objetivos de este proyecto son incluso dentro del ámbito notarial español generalmente desconocidos, a pesar de su innegable interés, creemos que vale la pena dedicar este reportaje a su divulgación.

Las necesidades a atender
Una parte considerable de la franja costera Peruana sufrió en 2007 un terremoto muy destructivo, con la ciudad de Ica y su zona de influencia entre las más castigadas. Además de los daños humanos, gran parte de las viviendas existentes quedaron destruidas, especialmente entre las más humildes y, por eso mismo, peor construidas. Pero la verdadera magnitud del problema se apreció correctamente cuando por parte de los organismos públicos peruanos se quisieron poner en marcha programas de ayuda a la reconstrucción a favor de esos propietarios. En ese momento se puso de manifiesto el gravísimo inconveniente de que sólo la cuarta parte de los damnificados podían acreditar su condición de propietarios para conseguir acceso a las ayudas. Los autores de este reportaje fuimos testigos de la trascendencia del problema: tres años después muchas viviendas, a veces barrios enteros en diversas ciudades, permanecen destruidas, y sus habitantes se han visto obligados a desplazarse a zonas de chabolas e infraviviendas en las afueras. La consecuencia es que han terminado perdiendo lo poco que tenían -el terreno y los materiales-, y ello pese a que la realidad física de tales elementos se conserve. Lo que no tienen es realidad jurídica.

"El Colegio Notarial de Madrid, a través de la Fundación Matritense del Notariado, está desarrollando un importante proyecto de ayuda al desarrollo en Perú. Dado que los medios y objetivos de este proyecto son incluso dentro del ámbito notarial español, generalmente desconocidos, a pesar de su innegable interés, creemos que vale la pena dedicar este reportaje a su divulgación"

El Perú actual viene de una historia convulsa en la que, además de desastres naturales, ha tenido que sufrir hasta no hace mucho políticas populistas y fases de violencia política extrema, casi de guerra civil, con la insurgencia de Sendero Luminoso. En contraste con esos antecedentes, en la actualidad, gracias a haberse logrado la pacificación, por un lado, y haber entrado en una nueva fase de estabilización institucional y de rigor en las cuentas públicas, por otro, el país disfruta de un crecimiento económico acelerado, en los primeros puestos del ranking mundial. Existe por ello una extendida convicción social de la necesidad de proseguir con esa línea de fortalecimiento institucional, dentro de la cual destaca la importancia de titulación. Y ello hasta el punto de que es frecuente ver en los eslóganes y carteles electorales la manifestación expresa, por parte del candidato que pretende ser elegido, de su voluntad de instar y apoyar los procesos de titulación y formalización de la propiedad, como pudimos comprobar a lo largo de nuestro recorrido por la zona afectada.

"El objetivo es paliar el problema de la irregularización histórica de las viviendas humildes afectadas por el terremoto"

Diversas entidades públicas promueven la formalización tanto de la propiedad urbana como rústica en actuaciones sectoriales generales, como son los asentamientos resultantes de las invasiones masivas y las parcelaciones informales que resultaron de la reforma agraria de los años 70 del siglo pasado. Sin embargo, el problema de la irregularización histórica de la titulación de las viviendas afectadas por el terremoto, motivada básicamente por transmisiones y parcelaciones informales, queda fuera del ámbito de estas políticas. Y es ahí donde el proyecto va a actuar.
Una adecuada comprensión de las dificultades que se plantean exige un breve análisis, más sociológico que jurídico, sobre la tipología de vivienda en Perú. En la franja costera, donde se acumula la mayoría de la población, prácticamente no llueve, y las viviendas no necesitan tejados. La propiedad horizontal de desarrollo vertical, por apartamentos, es casi desconocida, por diversas razones entre las que probablemente esté el miedo a los terremotos. Entre la gente de escasos recursos ha sido muy frecuente la autoconstrucción, que además se suele dar en diversas fases: a medida que la familia o los recursos disponibles aumentan, la vivienda va creciendo, bien extendiéndose sobre el terreno, bien hacia arriba, con la construcción de un nuevo piso. Por esta vía de hecho, a lo largo del tiempo, la vivienda puede dividirse en varias, repartirse entre numerosos herederos, sufrir los avatares de divorcios o abandonos de familia, etc. Como en épocas anteriores la atención de las necesidades prioritarias de comida y vestido no dejaban margen ni recursos para ocuparse de los problemas de titularidad, todo esto se producía, como también ocurrió en España en tiempos lejanos, al margen de requisitos administrativos, escrituras o Registro, dando lugar a este fenómeno tan económicamente dañino de la irregularización de la propiedad. No es infrecuente que sobre un terreno inscrito a nombre de un bisabuelo hace mucho fallecido existan en realidad diez o más viviendas, sin ninguna clase de titulación confiable. Sobre este fenómeno pretende actuar el proyecto de cooperación.

"La Fundación Matritense comparte con la Comunidad de Madrid y Coprodeli la convicción de que merece la pena involucrarse en proyectos de fortalecimiento institucional, como éste, que suponen un auténtico impulso a la generación de riqueza"

Para el desarrollo del proyecto se contaba con una serie afortunada de condiciones favorables. Por una parte, la ya indicada concienciación existente en Perú sobre la necesidad de avanzar en una titulación de calidad para la propiedad inmobiliaria, y la existencia de instrumentos legales para facilitarla mediante su regularización, a través de procedimientos  en los que tienen una destacada participación los notarios. Por otra, la convicción en los responsables encargados de la cooperación al desarrollo en la Comunidad de Madrid de que merecía la pena involucrarse en proyectos de fortalecimiento institucional como éste,  cuya eficacia es no sólo paliativa, sino también de auténtico impulso a la generación de riqueza. Se trata de generar una capacidad de autosostenimiento en los planos económico y social, y de hacer a los pobres partícipes de su propio desarrollo, con la dotación para ello de estas herramientas jurídicas.
Por último, se contaba además con un aliado excepcional con fuerte arraigo en la zona para la ejecución del proyecto: Coprodeli, nuestro socio local. Merece la pena detenerse un poco en exponer qué es esta organización y cuál es su obra.

El socio local: Coprodeli.
Coprodeli es una ONGD que lucha contra la pobreza y la exclusión social en Perú. Creada, impulsada y dirigida por el sacerdote misionero diocesano español, Padre Miguel Ranera, es ayudada por fondos privados y públicos, la aportación de socios y padrinos, el trabajo de voluntarios, y la movilización de agentes locales. Empezó su actividad en una época especialmente difícil en una zona marginal de El Callao, la ciudad portuaria adyacente a Lima, y hoy su actividad se ha extendido y se sigue extendiendo a diversas zonas de Perú, generalmente barriadas de extrema pobreza, además de actuaciones puntuales en situaciones de crisis humanitarias. Sigue una estrategia de desarrollo integral a largo plazo en un área específica de alta densidad de población, donde se instala un centro a partir del cual se desarrollan los diversos programas de actuación. Debemos destacar algunos de ellos.

"Ha resultado decisiva la colaboración de los notarios de la zona, los registros y los alcaldes"

Por el programa educativo se atiende a más de 4000 alumnos procedentes de esas zonas, ya sea mediante colegios propios o mediante centros gestionados en coordinación con el Ministerio de Educación Peruano, que aporta el personal docente. La educación es gratuita y de calidad, e incide en el uso de tecnologías de la información y la comunicación, la formación emprendedora, y el compromiso de los padres con los colegios y sus objetivos. Sus bibliotecas se nutren en parte de donaciones recogidas en España. En los mismos centros, en locales adyacentes, se desarrolla un programa de salud y atención sanitaria dirigida a la población en general, así como de ayuda alimentaria, para alimentar a los alumnos de los colegios y a otras personas en estado de emergencia, la mayoría niños, ancianos o minusválidos.
El Programa de Niños en Alto Riesgo, financiado a través de apadrinamientos, atiende a más de 800 niños que se encuentran en esta situación por provenir de familias desestructuradas en situación de pobreza extrema, o por otros motivos. Estos niños acuden generalmente a las escuelas públicas, pero se les brinda alimentación, vestido, ayuda académica y atención psicológica en Centros de Atención Externa, o incluso en Hogares en régimen de internado, evitando que se conviertan en "niños de la calle". También se llevan a cabo actividades de seguimiento de los niños que dejan el Hogar o el Centro de Atención Externa.
El programa de generación de empleo beneficia a jóvenes que se forman cada año en habilidades técnicas en Centros de Formación Ocupacional y en los talleres de formación profesional impartidos en los colegios para los alumnos de bachillerato. También se brinda apoyo a microempresarios mediante formación, asesoría en gestión empresarial y la creación de un tejido empresarial fuerte y sostenible a través de la creación de Parques industriales e incubadoras de microempresas.
El programa Hábitat contribuye a solucionar el problema del acceso a la vivienda en Perú, ejecutando en las zonas necesitadas de reconstrucción proyectos integrales de promoción de viviendas a un precio accesible, pero dignas y de calidad, en ámbitos saneados física y jurídicamente, gestionando para ello ayudas diversas. Precisamente fueron las dificultades observadas a la hora de proceder a la ejecución de este programa lo que alertó sobre la imperiosa necesidad de un adecuado saneamiento legal de la propiedad como presupuesto básico para realizar cualquier actuación al respecto.
Los autores del reportaje tuvimos el privilegio de visitar y conocer varios de estos centros de Coprodeli, y nos quedamos impresionados por la actividad y resultados de estos programas. El carácter integral de la actuación desarrollada por Coprodeli responde en definitiva, casi medio milenio más tarde, a la misma filosofía de las misiones jesuitas, las famosas reducciones guaraníes, pero lógicamente adaptado a las necesidades de los tiempos. Se trata de atender todas las necesidades vitales de los pobladores, tanto desde el punto de vista material como espiritual, a través de una actuación concertada. De ahí que la imposibilidad de contar con títulos confiables amenace no sólo un programa concreto de actuación, sino, dada la íntima vinculación de todos ellos, la propia posibilidad de la ayuda en general. No cabe duda de que, precisamente como consecuencia de la fuerte vinculación de esta ONG con el territorio, tanto desde un punto de vista físico como humano, Coprodeli era el interlocutor idóneo a la hora de colaborar en el desarrollo del proyecto de la Fundación Matritense.

La ejecución del proyecto
La titulación de la propiedad es un proceso complejo que puede implicar a gran cantidad de profesionales y funcionarios, pero cuyo centro de gravedad descansa en la actuación notarial. A la vista de una tramitación previa que puede llegar a ser muy compleja, el notario autoriza el instrumento público definitivo del que resulta la titularidad, que, dependiendo de los casos, puede ser una o varias escrituras, o un acta de notoriedad por el que se declara una prescripción ganada, y que será posteriormente objeto de inscripción.
Sin duda, los medios e instrumentos jurídicos adecuados están ahí, a disposición de los usuarios, pero a nadie se le escapa que esos instrumentos no significan nada sin una información adecuada y un coste mínimo, pues estamos hablando de personas sin apenas recursos para las cuales casi cualquier coste es ya mucho. Por todo ello resultaba imprescindible, por un lado, crear una infraestructura capaz de ofrecer servicios de información previa y preparación de la documentación a un coste bajo y, por otro, llegar a acuerdos con ayuntamientos, notarios y registros para facilitar el procedimiento y abaratar costes en la medida de lo posible.

"Las últimas noticias es que el proyecto está encontrando una respuesta extraordinaria entre los posibles beneficiarios"

Con la inestimable colaboración de Coprodeli se ha puesto a disposición de los afectados y posibles beneficiarios una serie de oficinas de información, en las que a través de la labor coordinada de ingenieros y abogados contratados, se asesora e informa a los interesados sobre los trámites necesarios. Pero antes de esta puesta en marcha fue preciso realizar un estudio de los diversos supuestos jurídicos que se iban a encontrar y que era preciso solucionar, encauzando las soluciones y costes previstos a través de los procedimientos recogidos en unos protocolos de actuación realizados en colaboración con el Colegio de Notarios de Ica y las oficinas Registrales. También ha sido necesario involucrar a los ayuntamientos, que participan en la tramitación en diversas ocasiones en que se requieren autorizaciones municipales. Se ha obtenido así de ellos una colaboración activa, que sirve para que no se ralenticen o paralicen los expedientes de titulación, e incluso para animar a los interesados a sumarse a la iniciativa, en beneficio de todos.
Como se ha indicado, la fase final de los expedientes, antes de su inscripción, se hace con la decisiva participación de los notarios, y era preciso conseguir su implicación activa y el compromiso de que se aplicaran honorarios reducidos, permitidos por la Ley Peruana. En este punto, ha sido decisiva la colaboración de un notario ejemplar: el Doctor Edwin Vasquez, Decano del Colegio Notarial de Ica, que ha puesto su esfuerzo y entusiasmo al servicio de la causa, arrastrando en su favor a un número importante de notarios que van a colaborar en el proceso.
Es en este punto donde consideramos que el apoyo del Notariado madrileño tenía que ser activo y visible. Para ello, los notarios autores de este reportaje organizamos un viaje en el que se debían cumplir varios objetivos: desde luego, colaborar con Coprodeli en el diseño general y en específico desarrollo del proyecto en particular. Y por otra, estrechar los lazos con el Notariado peruano y animarles a colaborar activamente en el proyecto.
Con esta finalidad el Decano Vasquez ideó el mejor procedimiento posible: dar continuidad a la llamada Jornada Internacional Hispano Peruana, que ya se había celebrado en los tres años anteriores con el importante protagonismo de nuestro compañero Jesús Gómez Taboada. En consecuencia, se organizó una nueva sesión de la misma, a la que ofrecimos nuestra colaboración. La Jornada se celebró en dos días, con gran éxito de asistentes -no sólo notarios-, y de contenido.
En las Jornadas pudimos conocer la situación y los problemas de los notarios peruanos, en ocasiones, por cierto, muy semejantes a los nuestros. Los notarios españoles expusimos varias ponencias sobre asuntos que interesan particularmente a los juristas en general, y a los notarios de allí en particular, en los cuales pudimos aportar nuestro punto de vista. También se trataron materias directamente relacionadas con el proyecto de saneamiento legal y titulación, que fue además objeto de una presentación especial y detallada por parte del Padre Ranera. Fue el momento oficial de lanzamiento del proyecto entre los notarios de la zona, momento en el que, por así decirlo, iniciaba su andadura después de la fase de estudio y preparación, y podemos asegurar que tuvo una gran acogida entre nuestros compañeros peruanos.
El resultado no se ha hecho esperar. Las últimas noticias que nos llegan, poco antes del cierre de la redacción, es que el proyecto está encontrando una respuesta extraordinaria entre los posibles beneficiarios y que, a las pocas semanas de su puesta en marcha, ya son centenares los expedientes abiertos. Esperamos que los efectos finales de esta actuación, que se van a ir conociendo tanto en el corto como en el largo plazo, puedan tener un impacto ejemplarizante y apuntalar definitivamente la conveniencia de apoyar este tipo de programas de fortalecimiento institucional. Pensamos que extender la idea de la conveniencia de contar con una titulación fiable y de calidad es de por sí una contribución decisiva para el desarrollo económico y social de los países. Y el Notariado de todo el mundo, sin duda alguna, tiene en este campo mucho que aportar, tanto en su difusión como en su efectiva ejecución.