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ENSXXI Nº 36
MARZO - ABRIL 2011

Conferencia dictada por José Mª de Areilza Carvajal
Decano de IE Law School y titular de la cátedra Jean Monnet - IE Universidad

El pasado día 18 de noviembre de 2010 dictó una conferencia Don José Mª de Areilza Carvajal, Decano de IE Law School y titular de la cátedra Jean Monnet-IE Universidad pronunció una conferencia sobre el tema “Retos jurídicos y políticos en el proceso de integración europea” que tuvo una gran afluencia de público.

Los años próximos van a definir si la integración europea retrocede y pierde normatividad o por el contrario si se revitaliza el proceso y se dan nuevos saltos cualitativos. Lo que no ocurrirá es que nos quedemos como estamos. No se dan las condiciones para una consolidación y una ralentización del proyecto, como se pensó tras la ampliación de 2004 y el desengaño de la Constitución europea. La actual combinación de crisis política y crisis económica exigen un reforzamiento de la integración hacia adentro y hacia fuera si no queremos verla entrar en una regresión.
Desde hace tres años, en nuestro continente la crisis económica ha llevado hacia un repliegue de emergencia hacia lo estatal. Pero esta tendencia por la que la política busca refugio en el ámbito nacional había empezado hace tiempo en la Unión. La integración ya había perdido normatividad, atractivo y capacidad movilizadora antes de encontrarse con la crisis económica.
Y es que, de algún modo, el proyecto europeo ha sido víctima de su éxito. Hace tiempo que consiguió sus objetivos fundacionales de  paz y prosperidad compartida, con hitos sensacionales como la consecución de un mercado interior, una moneda única o a la ampliación desde seis miembros fundadores a los actuales veintisiete, que agrupan a casi quinientos millones de ciudadanos. La Unión ha traspasado las fronteras de la integración económica, hasta el punto que hoy en día un tercio del derecho aplicable en cada Estado miembro proviene de  Bruselas.

"Hoy la Unión se enfrenta en la actualidad a tres retos jurídicos y políticos, nada sencillos y relacionados entre sí y me atrevería a decir que en la resolución de estos desafíos se juega su futuro"

Las encuestas periódicas muestran desde hace varios años menos apoyo popular a la Unión, aunque sigue recibiendo el respaldo de la mayoría de los europeos. Sin embargo, entre los líderes politicos abunda el descreimiento hacia Bruselas. De este modo, la actual negativa a aprovechar a fondo el sistema europeo para luchar contra la peor crisis económica en setenta años está relacionada con el hecho de que ésta ha aparecido cuando todavía pasábamos por unos años especialmente difíciles, marcados por el fracaso de la Constitución y la adaptación a una Europa más compleja, compuesta por 27 Estados miembros muy diferentes entre sí. Hace unas semanas un asesor principal de un primer ministro europeo afirmaba que en Bruselas había llegado la hora de los economistas, pues debían ser los encargados de definir con urgencia un gobierno económico en torno al euro y evitar su colapso y sugería que no era el momento de hacer política. Creo equivocada esta afirmación y pienso más que nunca es necesario un poder político europeo que gestione la economía de la Unión y legitime sus decisiones.
Precisamente, la crisis económica está poniendo  de relieve la ausencia de líderes europeos capaces de relanzar el proyecto de integración, haciéndolo de nuevo atractivo y adaptándolo a los desafíos de nuestro tiempo.
Inmersos como estamos en un momento de desorientación europea, es fácil pasar por alto que la integración está hecha de pasos adelante pero también de crisis y de retrocesos. Un cierto voluntarismo o si se prefiere una visión hegeliana de la historia preside muchas narraciones supuestamente europeístas, según las cuales la UE navega en piloto automático hacia un supuesto destino inexorable. Sin embargo, las Comunidades primero y luego la Unión han tenido que hacer frente a todo tipo de imprevistos y de situaciones difíciles. Hoy la Unión se enfrenta en la actualidad a tres retos jurídicos y políticos, nada sencillos y relacionados entre sí y me atrevería a decir que en la resolución de estos desafíos se juega su futuro. En el fondo, los tres retos ilustran el elevado grado de integración económica y política y se pueden formular de modo sintético de este modo: cuál es el modelo político y jurídico europeo y cómo fortalecerlo tras la crisis de la Constitución, hasta qué punto debe prevalecer la orientación de la UE a conseguir resultados sobre las reformas de las reglas del juego y sobre la introspección y cómo limitar los poderes de la UE y al mismo tiempo permitir que emprenda nuevas tareas.

"La Unión ha traspasado las fronteras de la integración económica, hasta el punto que hoy en día un tercio del derecho aplicable en cada Estado miembro proviene de  Bruselas"

Estos retos aparecen continuamente en los debates políticos en torno al rescate del euro y del gobierno económico y van a ocuparnos a fondo en la década que ahora empezamos.

Es necesario reforzar el modelo jurídico-político comunitario tras el rescate constitucional

A pesar de la desaparición del término Comunidad Europea con el nuevo Tratado de Lisboa y el hastío hacia los interminables debates de reforma de los tratados, con la entrada en vigor el Tratado de Lisboa es preciso fortalecer el modelo comunitario implícito en las reglas de juego de la antigua y de la nueva Unión Europea.
Este sistema político y jurídico ha sido creado de forma paulatina, a lo largo de más de cincuenta años, a partir de la práctica institucional, la jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo y su recepción por los jueces nacionales y las sucesivas reformas de los Tratados.
Lo que yo llamo modelo comunitario se basa en la creación simultánea de una federación jurídica y de una confederación política, de modo que la  Unión limite el proteccionismo económico y los excesos nacionalistas (también los regionales) en sus Estados miembros, pero nunca aspire a sustituirlos y por ello renuncie a un discurso estatalista europeo, que es artificial y contraproducente.
Para mantener este modelo, el papel del Derecho de la Unión Europea es esencial. Desde un punto de vista jurídico, el objetivo de simplificación y de fortalecimiento de la Comunidad de Derecho europea no se ha logrado tras el fracaso de la Constitución europea, que además ha debilitado la llamada “constitución material” comunitaria (básicamente, las reglas sobre las relaciones entre la UE y los Estados y entre la UE y los ciudadanos). El rescate de sus contenidos a través del Tratado de Lisboa ha resultado en un texto muy complicado, que no fortalece de modo suficiente el sistema judicial europeo y la arquitectura jurídica comunitaria, imprescindible para desarrollar el mercado interior y las políticas comunes.

"La crisis económica está poniendo  de relieve la ausencia de líderes europeos capaces de relanzar el proyecto de integración, haciéndolo de nuevo atractivo y adaptándolo a los desafíos de nuestro tiempo"

La Unión debe orientarse a la consecución de resultados, pero ha de seguir debatiendo de forma democrática sobre el proceso europeo de toma de decisiones y sobre su identidad y valores
En el proceso constitucional se invirtieron, de modo excesivo, muchas energías políticas durante más de cinco años y al final se ha saldado con el pragmático Tratado de Lisboa. Era necesario salir del laberinto constitucional. La orientación a resultados parece muy necesaria ante la urgencia de la crisis económica y ante la creciente demanda de que la Unión sea un actor global, pero también como una manera de revitalizar la integración y poder presentar a los Estados miembros y a los ciudadanos un proyecto de “Comunidad mejor”.
Desde hace dos años nos encontramos sumergidos en un debate esencial y urgente: ¿qué nuevos poderes económicos hay que transferir a Bruselas para hacer frente a una crisis económica que está poniendo a prueba el futuro de la moneda europea?
Tan sólo diez años después de su puesta en marcha, el euro no está insertado en un sistema de gobierno económico europeo coherente. La crisis se ha encontrado con una Unión que no había completado demasiadas piezas del puzzle. Muchas decisiones a escala europea chocan con decisiones nacionales o con la inacción en el ámbito estatal. La política monetaria es europea, pero la fiscal sólo lo es a medias y las reformas estructurales dependen de cada Gobierno; la representación internacional del euro está fragmentada y la supervisión del sistema financiero hasta ahora ha estado en manos nacionales, de modo que la docena de bancos de tamaño europeo real y sus clientes han sufrido con la crisis las contradicciones y externalidades propias de quien juega en un mercado único pero está sometido a reguladores muy diversos en sus exigencias y capacidades.
Pues bien, ante el fracaso de agencias y organismos nacionales a la hora de regular de modo adecuado las entidades financieras, la Unión por fin avanza hacia una regulación y supervisión común a través de las nuevas autoridades europeas en el ámbito de la banca, los seguros y los valores. En paralelo, la Unión ha decidido crear un Consejo Europeo de Riesgo Sistémico que detecte las burbujas y evite los colapsos financieros. Y el 9 de mayo de 2010 pasará a la historia por la decisión de crear un fondo de rescate emergencia por parte de los Estados miembros para salvar a la moneda única de las crisis de deuda soberana de algunos países, contradiciendo el espíritu de la cláusula de no rescate del Tratado de Maastricht.

"Desde hace dos años nos encontramos sumergidos en un debate esencial y urgente: ¿qué nuevos poderes económicos hay que transferir a Bruselas para hacer frente a una crisis económica que está poniendo a prueba el futuro de la moneda europea?"

Sin embargo, el genio del debate constitucional ya ha salido de la botella o por decirlo de otro modo, la Unión sigue atravesando su “momento Tocqueville”, es decir, las preguntas cómo nos gobernamos desde Bruselas piden respuestas y no es posible regresar al elitismo de los treinta primeros años de integración. Por ello, la orientación a resultados debe hacerse sin rehuir el debate de fondo sobre democracia y legitimidad de la UE, ese es el reto. Una Europa tecnocrática y sólo de resultados no tendría suficiente legitimidad a estas alturas de la integración. Hay que afrontar el cómo se consiguen dichos resultados y los principios que orientan su búsqueda y sirven para determinar prioridades, es decir, fortalecer una legitimidad de la UE basada también en sus procesos de toma de decisiones y en su identidad. Aunque la fallida experiencia de la Constitución europea parezca invitar a lo contrario, es preciso seguir mejorando las reglas de juego europeas, con reformas paulatinas de los Tratados y del derecho institucional de la Unión. Angela Merkel no pretende eso pidiendo reabrir el pacto de Lisboa pero a cambio los efectos de una renegociación tendrán su parte de efectos saludables para la democracia europea.

La Unión ha de encontrar límites en la expansión continuada de sus poderes al tiempo que emprende nuevas tareas

Todos los planes para revitalizar el proyecto europeo exigen la transferencia de nuevos poderes a Bruselas. Pero en la actitud de alemanes o británicos, hoy existen serias resistencias a dotar de más medios a las instituciones comunitarias para abordar nuevas tareas –aunque claramente más entre dirigentes nacionales o regionales que en sus poblaciones. En estos últimos años ha habido una pérdida de confianza en la Unión y se ha creado la sensación de que ha perdido su dinamismo. En el fondo se ha diluido el proyecto original de avanzar hacia una unión cada vez más estrecha. “Más Europa” es un slogan con problemas, incluso antes de que el proyecto de Constitución europea se asociara con la absurda visión de un super-Estado europeo dispuesto a dejar sin contenido la soberanía nacional.
Por ello es necesario consolidar y afirmar el modelo existente de integración económica y política, que respeta y renueva las identidades nacionales, a las que somete a una saludable disciplina jurídica y económica. La única posibilidad de avanzar en la integración no puede ser la expansión continuada de competencias europeas, porque parte de la legitimidad europea descansa en la limitación material de poderes de la Unión y en la percepción por el ciudadano de que más integración no equivale a menos identidad nacional.
De este modo, es fundamental tomarse en serio la limitación de poderes de la Unión Europea y entender este rasgo no como un obstáculo a la integración que hay que superar, sino como parte del contrato social en la base del proceso y una cuestión clave para la legitimidad europea y nacional, un pacto que podría obedecer al principio que yo he formulado con la expresión “Unión limitada, Estados miembros limitados”. La Unión Europea debe limitar su ámbito material de actuación, aunque el sistema mantenga flexibilidad suficiente para que la UE intervenga caso por caso en nuevos campos. Esta aspiración a encontrar límites con flexibilidad exige que eventualmente se puedan renacionalizar competencias. Los Estados miembros, por su parte, están sujetos a través de una subordinación voluntaria al límite permanente de la integración europea, también en el ámbito material de sus competencias. El reparto y ejercicio de poderes entre el nivel europeo y el estatal ha sido el debate jurídico y político de más calado desde 1992 y seguirá mucho tiempo en el centro de la política europea.
El verdadero obstáculo para hacer frente a estos tres retos y salvar la doble crisis política y económica no es otro que falta de liderazgo y de visión estratégica. Es posible relanzar la integración sin el Tratado de Lisboa, pero no sin dirigentes capaces de hacer política en las instituciones europeas para convertirlas en más atractivas y de pensar a largo plazo un proyecto político sugerente que sea percibido como suyo por casi quinientos millones de ciudadanos europeos. La Unión no puede ser un conjunto de políticas sustantivas para que nos gobiernen otros desde Bruselas. Como ha señalado Joseph Weiler, la integración europea es sobre todo una decisión de hacer las cosas de otro modo, reflejando una comunidad de valores, una decisión de cambiar el discurso interestatal y de reconocer al Otro, al extranjero, como parte de nuestras vidas. Por eso la parte más importante del camino es la que está aún por hacer.