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ENSXXI Nº 39
SEPTIEMBRE - OCTUBRE 2011

ANTONIO JIMÉNEZ CLAR
Notario y Profesor asociado de Derecho Civil de la Universidad de Alicante

Catastro/Registro: ¿coordinación o integración?

Durante los días 1 y 2 de septiembre de este año ha tenido lugar en Costa Rica el Primer Encuentro Internacional Integración Catastro y Registro. En él, un grupo de expertos de Argentina, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Holanda, España, Panamá y Uruguay han examinado el proceso de integración de la información territorial y mas especialmente la problemática derivada de la coordinación entre Catastro y el Registro de la Propiedad.
De las exposiciones de los intervinientes acerca de los proyectos puestos en marcha en los distintos países, que se hallan en diferentes grados de maduración, se pone de manifiesto que la implementación de sistemas de información territorial -multifinalitarios- se ha convertido en un objetivo preferente para la estabilización y el desarrollo sostenible de los mercados inmobiliarios. Son, en todo caso, proyectos ambiciosos, de larga duración, sujetos a cambios de gobierno durante su planeamiento y ejecución.
Se ha evolucionado desde modelos de coordinación basados en el intercambio directo de datos entre el Catastro y el Registro hacia sistemas de coordinación en los que el intercambio y la actualización de la información territorial se organiza a través de operadores jurídicos -técnicos y notarios, fundamentalmente- mediante la incorporación de la información gráfica,  en la mayor parte de los casos con carácter previo,  al documento notarial. De esta forma, en la mayoría de los proyectos de coordinación desarrollados por los países intervinientes en el Encuentro, las transacciones inmobiliarias se apoyan en la información gráfica elaborada en una primera instancia por técnicos del Catastro.

"Se ha evolucionado desde modelos de coordinación basados en el intercambio directo de datos entre el Catastro y el Registro hacia sistemas de coordinación en los que el intercambio y la actualización de la información territorial se organiza a través de operadores jurídicos"

La integración de la información territorial, uno de cuyos requisitos es la coordinación de la información gráfica y la información jurídica relativa a cada bien inmueble, se ha llevado a cabo por lo general utilizando dos modelos o patrones básicos, siguiendo la metodología propuesta por Jorge Castanyer.
El primero modelo es el de la integración institucional en el que Catastro y Registro funcionan como dos caras de un mismo sistema de información. Uno se centra en la información jurídica y otro en la información física y se maneja una única base de datos para cada tipo de información. Este es el sistema que utiliza el proyecto de ley de Registro Inmobiliario de Costa Rica o el existente en la provincia de Salta, en Argentina
El otro modelo consiste en la llamada coordinación plena en el que Catastro y Registro son sistemas de información separados que comparten datos. La información jurídica se almacena en bases de datos separadas para el Registro y el Catastro. El Registro es el único capacitado para modificar la información jurídica y los cambios se reflejan automáticamente o de forma manual pero sistemática en el Catastro. La información geográfica se almacena únicamente en la base datos del Catastro y cualquier modificación física (superficie, linderos, posición) de las parcelas debe ser formalmente aceptada por el Catastro para que pueda reflejarse en el Registro. Este es el sistema actualmente en desarrollo, por ejemplo, en Colombia o en Panamá.
Por otra parte el proceso de coordinación supone la utilización de dos sistemas de información (Catastro y Registro de la Propiedad) que en la mayor parte de los casos ya venían funcionando por separado, de manera más o menos eficiente de acuerdo con sus propias reglas y normativa.
Desde esta perspectiva, un problema significativo al que se enfrentan los procesos de coordinación es el relativo a la posibilidad de utilización de los datos ya existentes, por los mecanismos implementados para coordinación del Catastro con el Registro.
Uno de los principales puntos de tensión en esta materia se refiere a  la posibilidad -y capacidad- de identificar y vincular las nuevas fincas, tal como resultan de la medición que el técnico efectúa sobre el terreno, con las fincas ya inscritas en el Registro de la Propiedad y descritas normalmente siguiendo técnicas literarias.
El sistema empleado por el Registro basado en la identificación permanente del inmueble mediante unos linderos iniciales e inmutables, generalmente referidos a los propietarios colindantes al momento de su individualización como finca registral, se torna con el tiempo cada vez más dificultosa. El cambio sobrevenido de los propietarios colindantes da lugar una progresiva desconexión de la finca con la realidad física, circunstancia que imposibilita establecer de forma sistemática la correspondencia de la finca registral con la finca existente en la base gráfica catastral.
Es decir, si no se puede determinar con exactitud cómo es y donde se halla situada una finca no se puede en rigor afirmar -o negar- que un inmueble, con una descripción no coincidente con la descripción registral, sea o no la finca registral en cuestión. Ante esta incertidumbre, en muchas ocasiones irresoluble, prima facie la solución más fácil pasaría por cerrar el Registro a los inmuebles cuya identidad respecto de la finca registral no pueda establecerse, aunque la imposibilidad se derive del propio Registro, acarreando el subsiguiente bloqueo del proceso de coordinación. Otra alternativa pasa por esquivar el problema utilizando soluciones externas al propio sistema. La remisión sistemática a la vía judicial como remedio para resolver esta problemática, sobre todo cuando no existe contienda sobre las circunstancias físicas de la finca ni titulares afectados por la nueva descripción, puede hacer inoperante la solución en la medida en que se pretende la utilización del orden jurisdiccional en una escala diferente de la prevista por el propio sistema legal. La identificación espacial de una finca es una cuestión de hecho cuya resolución previa puede ser necesaria para la declaración de posiciones jurídicas pero por lo general no constituye un fin procesal en si mismo considerado si no existe una petición -contenciosa o no- de derechos.

"Los mecanismos para mantener la comunicación entre el registro y la realidad física, construidos básicamente sobre los conceptos de inmatriculación  y exceso de cabida, están apoyados en procedimientos que hace tiempo que han quedado desfasados"

Pero esta afirmación no implica la negación de la contraria. Tampoco se puede considerar el problema meramente como una cuestión de técnica registral atribuyendo exclusivamente al registro la facultad de decidir sobre la correspondencia entre la finca registral y la finca real sobre la base de la información que éste maneja. Son los particulares -uso terminología ajena- los que a la postre han de decidir la vinculación de sus derechos inscritos con una finca real determinada, pese a la desconfianza que su actuación pueda suscitar en los gatekeepers. No es sino a la postre una aplicación más del principio del consentimiento, básico en nuestro modelo de sistema de intercambio de bienes y derechos.
Por todo ello se hace cada vez más necesario establecer los procedimientos que permitan evitar que esta situación -la imposibilidad de vincular la finca real con la finca registral- produzca una situación de bloqueo permanente del intercambio de información territorial o entorpezca gravemente dicho intercambio. Los mecanismos para mantener la comunicación entre el registro y la realidad física, construidos básicamente sobre los conceptos de inmatriculación  y exceso de cabida, están apoyados en procedimientos que hace tiempo que han quedado desfasados en lo que a eficacia, agilidad y publicidad se refiere. El tablón de anuncios del Ayuntamiento y el Boletín Oficial de la Provincia son referentes urgentemente necesitados de una profunda revisión para su incardinación en una sociedad que se denomina a sí misma sociedad de la información.
En todo caso la naturaleza del problema está estrechamente vinculada a la solución que se quiera dar al mismo. Pero parece que si el remedio se residencia en mecanismos externos al propio sistema -por la incapacidad de éste para arbitrar una solución a la vez ágil y segura- se incurre en un situación de riesgo que puede afectar incluso a la supervivencia del sistema mismo. Y el riesgo es doble. Por un lado esta solución aumenta el coste de la información de tal forma que haga desistir a los interesados de la actualización de los datos físicos, manteniendo los existentes en el Registro para evitar males y costes mayores. Pero el recurso a la amenaza de que viene el lobo perpetúa una situación que puede hacerse a la larga insostenible cuando las alternativas son cada vez más viables. Por el otro lado se aumenta el riesgo de que la solución externa acabe sustituyendo en este sentido al propio sistema. En el encuentro celebrado en Costa Rica se ha puesto de manifiesto la cada vez mayor relevancia que tiene el papel que desempeña el técnico -el agrimensor- en esta materia y la cada vez mayor competencia -incluyendo facultades de naturaleza claramente jurídica- que se le atribuyen para la determinación de las características reales de los bienes inmuebles, facultades que no decaen frente a los pronunciamientos en este sentido del Registro de la Propiedad. La cédula parcelaria o el plano del agrimensor son en muchos casos verdaderos documentos auténticos basados en la actuación de un técnico sobre el terreno y que tienen acceso al registro aunque no coincidan con los datos registrales. Y la información jurídica se incorpora a dichos documentos como datos de naturaleza variable, en calidad de atributos del inmueble.

"La intervención en esta materia de los técnicos es imprescindible, y por tanto inevitable, y que dependiendo de la forma en que se enfoque el problema diversa será su solución"

La lección que hay que sacar de todo esto es que la intervención en esta materia de los técnicos es imprescindible, y por tanto inevitable, y que dependiendo de la forma en que se enfoque el problema diversa será su solución. Si se incorpora y concibe la intervención del técnico como elemento integrante del intercambio de la información territorial, tal como esta está hoy concebida, se podrá cohonestar el requerimiento de la realidad física de los bienes inmuebles con el juego del principio del consentimiento, de tal forma que las transacciones en el mercado inmobiliario no tengan que prescindir de ningunos de estos dos requisitos esenciales para su sostenibilidad. Si por el contrario, la actuación del técnico se considera como un recurso externo al sistema es muy probable que las bases de datos de naturaleza geográfica, en cuanto reflejan la realidad del territorio, acaben duplicando las funciones de los sistemas jurídicos de información territorial en la medida en que tanto el territorio es objeto del derecho como el derecho es un atributo del territorio. Todo dependerá de qué pongamos delante. Si partimos de la base de que la modificación material de un inmueble puede tener relevancia para la suficiencia de una garantía hipotecaria y no hemos sido capaces de vincular el derecho inscrito con la finca real, no es improbable que las hipotecas empiecen a aparecer mencionadas en el Catastro para evitar alteraciones de la garantía a espaldas del acreedor hipotecario. Y todo esto supondría un grave inconveniente para un extraordinario proceso que se inició hace 150 años, en 1861.

Abstract

The coordination of Cadastre and Land Registry was one of the main subjects that was discussed at the meeting held in Costa Rica on September 1-2, 2011. The possibility of obtaining a reasonable level of coordination between Cadastre and Land Registry depends on the ability of both systems to identify the same properties at an affordable cost. This requires the use of surveyors and notaries to coordinate the graphical and legal information. But a problem arises if the description of a property provided by the surveyor doesn't match the description stored in the Land Registry with regard to the same property. The probability of this happening increases as the description of land contained in the Land Registry doesn't rely on graphical terms but on the use of mere words. Thus, the challenge of coordinating Land Registry and Cadastre is to implement adequate mechanisms to avoid these types of discrepancies.