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ENSXXI Nº 4
NOVIEMBRE - DICIEMBRE 2005

Comentarios a la nueva Ley 24

Entre las medidas que, para mejorar el funcionamiento de la Administración, en el ámbito del sistema de seguridad jurídica preventiva, adopta la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso a la productividad, se ha considerado necesario modificar el régimen del recurso contra la calificación registral negativa. A pesar de que de dicho recurso había sido objeto de regulación pocos años antes mediante la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, en la práctica de los años transcurridos desde entonces se ha puesto de manifiesto la necesidad de corregir algunas anomalías o disfunciones, algunas de las cuales tuvieron su origen en modificaciones introducidas por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, y por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, que, en ciertos aspectos, comportaban una desfiguración incoherente del sistema disciplinado poco antes, sin que esas reformas tempranas hubieran estado justificadas como corrección de algún error en tan reciente regulación.
Las modificaciones dirigidas a la mejora del régimen del recurso contra la calificación registral negativa, introducidas por la Ley de reformas para el impulso a la productividad, son en esencia las que se indican a continuación.
En primer lugar, en cuanto al cauce procedimental de la reclamación contra la calificación negativa, se mantiene la vía del recurso ante la Dirección General de los Registros y del Notariado, pero se le da carácter potestativo, por cuanto dicha calificación podrá ser impugnada directamente ante el Juez de Primera Instancia (arts. 66 y 324 LH, con los que habrá de integrarse la interpretación del también modificado pfo. tercero del art. 19-bis de la misma Ley, que no alude a esa doble vía). Esta novedad es fruto del trámite de enmiendas en el Congreso, con justificación en el incremento de las garantías del derecho a la tutela judicial efectiva. Aunque esta medida pudiera implicar prima facie un debilitamiento de la uniformidad doctrinal en la interpretación de una materia tan especializada como el Derecho inmobiliario registral (y, por extensión, la relativa al Registro Mercantil y de Bienes Muebles), no parece previsible que, en la mayoría de las ocasiones, los interesados renuncien a valerse de todos los medios de impugnación que la Ley les brinda, máxime si se tiene en cuenta que el procedimiento gubernativo es más sencillo y la resolución de la DGRN estimatoria del recurso no podrá ser impugnada por el Registrador, salvo casos excepcionales.

"Se ha puesto de manifiesto la necesidad de corregir algunas anomalías, que en ciertos aspectos comportaban una desfiguración incoherente del sistema disciplinado poco antes, sin que esas reformas tempranas hubieran estado justificada"

En segundo lugar, según el Preámbulo de la Ley, se mantiene y aclara el carácter vinculante de las resoluciones expresas de la DGRN por las que se estime el recurso (vid. art. 327, pfo. décimo). Con la sustitución de la expresión «tendrá carácter vinculante para todos los Registros» por la referencia al «carácter vinculante para todos los Registradores» se pretende dejar claro que ese carácter implica algo más que la inmediata ejecutividad de la resolución (que significaría únicamente que todos los Registros deban estar y pasar por lo resuelto mientras aquella no sea anulada por los Tribunales), de modo que  lo vinculante es no sólo la decisión de inscribir en el caso concreto sino el criterio que de ella resulta, al que deberán ajustar su calificación todos los Registradores. Complemento de esta medida es la supresión de legitimación del Registrador para impugnar dichas resoluciones, junto a una modificación del régimen disciplinario registral, con inclusión del incumplimiento de tales resoluciones como infracción muy grave -cfr. art. 313.B).k)-. Se trata así de asegurar la previsibilidad de la calificación registral ante un supuesto ya resuelto por la DGRN; el principio constitucional de seguridad jurídica implica la expectativa razonablemente fundada del ciudadano de saber cuál ha de ser la actuación de la Administración en la aplicación del Derecho. La reiteración de impugnaciones en vía administrativa o judicial se traduciría en quebranto para la seguridad del tráfico jurídico. Desde este punto de vista, se trata de evitar situaciones como la que se ha producido respecto de los numerosísimos recursos planteados en relación con la interpretación del art. 98 de Ley 24/2001, sobre justificación de la representación voluntaria.
Otra modificación es la que atañe a la posibilidad de recurso jurisdiccional contra la resolución de la DGRN, se niega legitimación al Colegio de Registradores, al Consejo General del Notariado y a los Colegios Notariales. Y, mediante una enmienda transaccional aprobada en el Congreso, se establece que el Notario o el Registrador cuya calificación haya sido revocada sólo podrán impugnar la resolución cuando ésta «afecte a un derecho o interés de que sean titulares», por lo que sólo excepcionalmente se les reconocerá legitimación activa. Esta negación de legitimación se justifica en el carácter de funcionarios públicos dependientes jerárquicamente de la DGRN.
Respecto del Registrador, se suprime la anómala legitimación que se le reconoció mediante la reforma del artículo 328 LH por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre. En la misma línea, se suprime la norma del párrafo quinto del artículo 327 LH -introducida por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre-, que obligaba al Registrador a trasladar el recurso o notificar su interposición a determinados terceros, de modo que los titulares de derechos a quienes se hubiera notificado estaban legitimados para recurrir la resolución estimatoria. No puede olvidarse que la posibilidad de revisión jurisdiccional de las resoluciones se fundamenta en la tutela judicial del derecho a la inscripción, y la impugnación por el Registrador implica una dilación injustificada para quien logró la estimación del recurso gubernativo.
Por otra parte, en la nueva redacción del artículo 328 LH se suprime la legitimación activa -para impugnar la resolución estimatoria- de los titulares de derechos a quienes se les hubiera notificado la interposición del recurso. Esta legitimación de terceros y la obligación de notificación que le servía de presupuesto, introducidas por la Ley 53/2002, constituían una importante brecha en la coherencia del sistema. Mediante la regulación del recurso gubernativo ante la DGRN se pretende asegurar la efectividad del derecho a la inscripción del título; dicho procedimiento tiene por objeto única y exclusivamente la calificación registral negativa, por lo que el proceso regulado en el artículo 328 LH habrá de tener el mismo ámbito objetivo y de legitimación activa que el de recurso gubernativo.
En otro aspecto, se suprime la suspensión que de la ejecución de la resolución impugnada provocaba la interposición del recurso judicial, sin necesidad de petición alguna. También esta medida de suspensión, introducida en el art. 328, pfo. sexto de la LH por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, era anómala comparada con lo que es ordinario en la jurisdicción civil y en el procedimiento contencioso-administrativo, en los que la interposición de la demanda no produce por sí la suspensión del acto,  negocio o derecho impugnado, sin perjuicio de la posibilidad de la solicitud por el actor de medidas cautelares.
Una quinta cuestión es que, finalmente, se acorta el plazo para impugnar las resoluciones presuntas, que no será de un año sino de cinco meses y un día. Se establece así un plazo (aproximado al de seis meses prevenido en el artículo 46.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) que es más adecuado a las características del procedimiento, toda vez que el anterior plazo de un año era excesivo si se tiene en cuenta la incertidumbre que se origina, incompatible con una institución como el Registro, creada para la protección y seguridad del tráfico.
Otra novedad, por último, junto a las modificaciones del régimen del recurso contra la calificación registral negativa reseñadas en las líneas precedentes, consiste en que algunas normas de dicha regulación serán aplicables al caso de la negativa del Registrador a manifestar los libros del Registro o a expedir certificación (cfr. el art. 228 LH que, según la nueva redacción, establece la posibilidad de recurrir ante la DGRN y de revisión jurisdiccional de la resolución de ésta, con remisión a los arts. 327 y 328 -también, según  se ha de entender, a los arts. 325 y 326- «en lo relativo a la legitimación para recurrir, plazo, lugar de presentación del recurso, formación del expediente y contenido del informe del registrador, plazo de resolución y, revisión jurisdiccional de ésta»). En cambio, al derogarse el art. 329 LH para subsumir el supuesto de hecho que regulaba en el ámbito general del régimen disciplinario, se suprime la posibilidad de aplicar a dicho supuesto el régimen establecido para la revisión jurisdiccional de la resolución del recurso gubernativo que antes se disponía.