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ENSXXI Nº 45
SEPTIEMBRE - OCTUBRE 2012

JAIME LAMO DE ESPINOSA
Catedrático Emérito UPM. Premio rey Jaime I de Economía

El conferenciante expuso las ideas centrales de la Constitución de 1812 así como los decreto que conducen a las primeras desamortizaciones para más tarde examinar las llevadas a cabo por Carlos IV, Mendizábal y Maoz, todo ello bajo el hilo conductor, que une los tiempos presentes con los de hace 200 años, que es el de la deuda del Estado, un estado cuyo “endeudamiento permanente” solo fue roto, en dos siglos, en muy escasa ocasiones.

Comenzó, en esta casa de juristas, citando a un gran hombre del derecho, Francisco Tomás y Valiente que en un interesante artículo  publicado en 1978 comenzaba con las líneas siguientes: “Digamos que como todo drama –y la desamortización lo fue para muchos- aunque para otros tuviera un final feliz, la desamortización tuvo un prólogo”. Luego Lamo de Espinosa concretó más, justo cuando bajo el reinado de Carlos III se aprueba la famosa Instrucción Reservada o “catecismo político” de la época para el Consejo de Estado o antecedente del hoy Consejo de Ministros.
En aquella famosa Instrucción, aparecen varios epígrafes consagrados al problema de las tierras amortizadas. Los epígrafes XI a XIV de aquel texto se refieren a esta cuestión. El XI expresa la necesidad de que el Santo Padre, el Papa, no se oponga a la “necesidad de detener el progreso de la amortización de bienes”, y que conviene “tantear todos los medios dulces y pacíficos para conseguir tal fin” (sic), lo que se logró en 1805 cuando Carlos IV obtiene del Papa Pío VII un breve que le faculta a enagenar (sic) bienes eclesiásticos. El XII, expone los graves perjuicios que está causando la amortización, pues tales bienes se sustraen a los tributos, y ello recarga tales tributos sobre otros vasallos. Eel XIII establece que no se amorticen bienes en el futuro, para reafirmar en el XIV que “puede también prohibirse que los bienes se hagan perpetuamente inajenables o invendibles, sin real licencia…”
En esa Instrucción anida ya el convencimiento del perjuicio de los bienes amortizados y la pretensión de avanzar en la desamortización. Cuando termina el siglo XVIII, se abre paso el pensamiento luminoso de Jovellanos, y luce más que en ningún otro lugar en su famoso Informe sobre la Ley Agraria, de 1795, donde consagra nada menos que 45 páginas a la desamortización de bienes. Jovellanos contribuyó en mucho a configurar la idea de una mala gestión de los bienes amortizados, incluidos los de propios, del peso de las servidumbres y de las negativas consecuencias de los privilegios ganaderos.

"Jovellanos contribuyó en mucho a configurar la idea de una mala gestión de los bienes amortizados, incluidos los de propios, del peso de las servidumbres y de las negativas consecuencias de los privilegios ganaderos"

Aquellas ideas necesitaban de un catalizador, para que las normas desamortizadoras abrieran su camino frente a la España del viejo régimen. Y ese catalizador fue la cuantiosa deuda pública fruto de la guerra contra los franceses de los años 1808-1814.
La Guerra abrió el liberalismo a todas las capas sociales. El 18 junio 1810 se acuerda convocar Cortes, con una sola Cámara de representantes. Allí se impone la ideología liberal y las bases del Estado Moderno. Y en ese contexto José I ordena la venta de bienes del clero regular y la nobleza antifrancesa. Y en 1812 se aprueba nuestra vieja Constitución, aquella que  proclamó, por ver primera, que la soberanía “reside en la Nación” y el poder legislativo reside en Las Cortes con el Rey”.
Una Constitución que proclama una contribución territorial y un presupuesto (artº 341 y 342), que debe ir acompañado del plan de contribuciones para “llenarlos”. También en su artº 355 que las Cortes deben poner el “mayor cuidado” en la “progresiva extinción de la deuda”. Y más tarde se llegará a no admitir sino un déficit muy escaso entre ingresos y gastos. Y así nació en 1814 el primer presupuesto de nuestra historia.
A medida que avanza el XIX se acentúa una de las causas de las nuevas desamortizaciones: la presión demográfica a través del mercado. A mitad del XIX la tierra se ha convertido ya en un factor muy escaso y la mano de obra en un factor muy abundante. Pero, además, la deuda es creciente. La crisis de la hacienda española no mejora desde fin del XVIII.
La 1ª y 2ª guerra carlista (mitad del XIX) relanzan el gasto de modo inevitable. Había que hacer frente a las deudas de las guerras carlistas y a la inestabilidad política. Mendizábal en 1836 desamortiza los bienes del clero regular. En 1841 añade el clero secular. El proceso de ventas duró hasta 1845. En el Decreto de 19 de febrero de 1836 dictado en El Pardo, se señala la motivación: atender “a la necesidad y conveniencia de disminuir la deuda pública. Es pues claro que con Mendizábal su primer objetivo era sanear la Hacienda Pública, reducir la deuda.

"La 1ª y 2ª guerra carlista (mitad del XIX) relanzan el gasto de modo inevitable. Había que hacer frente a las deudas de las guerras carlistas y a la inestabilidad política. Mendizábal en 1836 desamortiza los bienes del clero regular"

Proceso que sigue y se acentúa entre 1840 y 1843, durante la regencia de Espartero. Entre 1836 y 1844 se puso a la venta más del 60% del patrimonio de la Iglesia y se recaudaron 3500 M rs. La llegada de Mon suspenderá las ventas de bienes de la Iglesia.
Pero tenemos que llegar a Pascual Madoz, con su famosa ley de 1855, para entrar de lleno en la venta de bienes de propios y comunes de los municipios, con la finalidad de recaudar fondos para amortizar la deuda y para la expansión de los ferrocarriles y los caminos.
Y puesto que, tras los Decretos de Mendizábal y la mucho más dura desamortización de Espartero del año 1841 , la desamortización de bienes eclesiásticos ya estaba cuasi finalizada, es lógico pensar que, en 1855, a Madoz solo le quedaba mirar hacia los bienes de propios, los de los ayuntamientos, buena parte de los cuales eran baldíos, pastos o forestales. Esta duplicó la de Mendizábal, con casi 5.000 millones de rs. Había que pagar en efectivo, no se aceptaban títulos de la deuda. Y la aplicación se extendió hasta bien iniciado el siglo XX, hasta 1924.
Y que este proceso tiene también una carga fiscal dominante lo demuestra que en el artº 12 de la ley de 1855 dictada en el Palacio de El Pardo el 1º de mayo, se afirma que los fondos recaudados se aplicarán a 1º) cubrir el déficit del presupuesto del Estado, 2º) de la parte restante la mitad a la amortización de la deuda pública consolidada y 3º) la otra mitad a obras públicas de interés general.
Los bienes de propios estaban formados por fincas productivas cuyos rendimientos se aplicaban a gastos concejiles y fincas no productivas destinadas al aprovechamiento común y gratuito de los vecinos. Y entre todas había fincas rústicas, urbanas, dehesas, montes, prados, eras, tierras de pan llevar, batanes, molinos, etc.
No debemos olvidar que la Constitución de 1812, los arts. 308 y sig. determinó la composición y funciones de los ayuntamientos. En su artº 321 fija que estarán a cargo de los mismos las inversiones, la recaudación de contribuciones, las escuelas de primeras letras, la construcción de caminos, calzadas, puentes, etc. y el cuidado de “los montes y plantíos del común” (artº 321.7).

"Pero tenemos que llegar a Pascual Madoz, con su famosa ley de 1855, para entrar de lleno en la venta de bienes de propios y comunes de los municipios, con la finalidad de recaudar fondos para amortizar la deuda y para la expansión de los ferrocarriles y los caminos"

Y en su artº 355 determinaba que “la deuda pública reconocida será una de las primeras atenciones de las Cortes y estas pondrán el mayor cuidado en que se vaya verificando su progresiva extinción…”. Así, desde 5 de agosto de 1818, se gravaba las rentas de propios con un arbitrio del 20% para la “extinción de la deuda del Estado”.
Los rendimientos de bienes de propios eran, entonces, aplicados a cubrir gastos de hospitales, casa de pósitos, cárceles, a reparar fuentes, empedrados, casas consistoriales, y a pagar médicos, cirujanos, secretarios de ayuntamientos, herradores y maestros de primeras letras, según se nos dice en tal Informe.
Pero una parte de tales fondos – ese 20%- se empleaban en atender servicios extraordinarios del Gobierno y así se estima que, nada menos, que 676, 5 millones se aportaron por tales fondos entre 1760 y 1820. Pero esas rentas anuales de bienes de propios caen en el siglo. Eran en 1800 de unos 140 millones de rs. , pasan a la mitad en 1831 y el arbitrio solo alcanzaba los 16 millones. Y en 1846  ese arbitrio era ya solo de 13,8. En cuanto a la composición de tales bienes había 86.000 fincas rústicas con un capital estimado de 501 millones y unas rentas de 28,7 millones (5,6%) y 21.000 urbanas con un capital de 240,5 millones y unas rentas de 5,1 millones (2,1%). Por cierto Madrid era ya una ciudad muy endeudada: su presupuesto de ingresos en 1846 era de 16,6 millones de rs., sus gastos 22,9 y su déficit 6,3 millones, es decir el 38% de aquel.
Pues bien, el Informe de la Sociedad Económica de Amigos del País de Madrid, del año 1855, redactado por Don Julián Saiz Milanés.  El Consejo General de Agricultura se opuso abiertamente, exceptuando los predios urbanos por lo gravosa que era su administración. La conclusión de aquel Informe era que no debían ser enajenados los bienes de propios por el riesgo de que los nuevos propietarios descuajarían las superficies forestales en busca del carboneo y las leñas y roturarían para el cultivo del cereal cuyo precio estaba en alza. Como así fue.
Tras la exposición histórica pasó al examen de nuestra situación presente y la reflexión a la que me lleva lo expuesto. A juicio del ponente, queda demostrado que las desamortizaciones del XIX nacen básicamente de la necesidad de hacer frente a una deuda creciente y la de poner más tierras en producción para generar alimentos. Pues bien hoy no tenemos ese problema agrario. Pero los niveles de nuestro déficit –en todos los escalones de nuestra extensa administración- y de deuda son preocupantes y dificultan salir de la senda del desempleo y la recesión. La Unión Europea nos lo advierte. Cualquiera que sepa algo de economía lo entiende en el primer análisis. Y las recientes decisiones del nuevo Gobierno traen causa directa del famoso déficit cuantificado en un 8 y no en un 6,3%.
Tres problemas cruciales soporta hoy la economía española: un déficit agudo y que sigue creciendo, un paro ya superior al 22% que más que duplica la media de la eurozona, y unas comunidades autónomas y unos ayuntamientos que han multiplicado sin control su gasto, terriblemente endeudados y sin salidas inmediatas a sus graves problemas de gasto.

"Tres problemas cruciales soporta hoy la economía española: un déficit agudo y que sigue creciendo, un paro ya superior al 22% que más que duplica la media de la eurozona, y unas comunidades autónomas y unos ayuntamientos que han multiplicado sin control su gasto, terriblemente endeudados y sin salidas inmediatas a sus graves problemas de gasto"

A la postre, se está poniendo en cuestión la racionalidad del modelo de ayuntamientos y la gestión municipal, la dimensión de nuestro sistema autonómico y el reparto competencial muchas veces duplicado o triplicado en el actual sistema.
Las CC.AA. están altamente endeudadas fruto de un gran desequilibrio entre gastos e ingresos, lo que acarrea un alto nivel de déficit. Y su deuda total ascendía a 135.151 M€ (tercer trimestre de 2011) pero era de 60.160 a finales de 2007; es decir había más que duplicado su importe al inicio de la crisis . En algunas ya son calificados sus bonos por las agencias de rating como bonos basura .
Las corporaciones locales, por su parte, pasaron en esas fechas de 29.392 a 36.701 M€, con un aumento de casi 1/3 de esa deuda, de los que 15.364 M€ corresponden a municipios no capitalinos y, por tanto, más, en principio, rurales.
En su auxilio pueden acudir los bienes escasa o nulamente productivos, ahora regulados por el reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 27 de mayo de 1955. Y más tarde será la Ley de Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1985 y sus normas de desarrollo las que regularán esta materia.
Hoy existen unos 27,6 millones de hectáreas forestales, de las que 1.400.000 son del Estado o CC.AA. y 6 millones de ayuntamientos (hemos excluido de tal cómputo las algo más de 600.000 ha de montes vecinales en mano común). El resto es propiedad privada.
Esos 7,4 millones de hectáreas públicas, ¿generan rentas o costes?, ¿aportan financiación a las CC.AA. y ayuntamientos –como ocurría en el XIX- o les hace soportar gastos que se añaden a los demás? La mayor parte de esos montes son hoy fuente de gasto de ayuntamientos y comunidades (prevención de incendios, cuidados forestales, etc.) y muy poco de ingresos, por que ni el aprovechamiento de leñas, resinas, pastoreos, caza, etc., generan, en su mayor parte, ingresos que compensen los costes de la propiedad ni los vecinos hoy lo aprecian o reciben ayudas en forma de leñas, pastos, resinas, etc. salvo en muy pocos de ellos.
En conclusión, muchas de esas superficies de monte, en manos públicas no son aprovechadas o en muy pequeña proporción mientras que exigen gastos de conservación y mantenimiento enormes, por lo que muchos municipios y CC.AA. no las desarrollan dadas sus precarias situaciones financieras.
Y si el Estado en los años anteriores ha ido liquidando sus activos, sus propiedades industriales (siderurgias, navales, energía, aviación, etc.), financieras (banca oficial), inmobiliarias, etc. vía ventas de la SEPI ¿qué sentido tiene hoy mantener casi una cuarta parte de la propiedad agraria en manos estatales?
La pregunta, entonces, es: en aquellos ayuntamientos o CC.AA., propietarios de montes arbolados o no, donde tales propiedades no rindan ninguna utilidad y sean además fuentes de gasto, ¿cabría enajenarlas?, ¿valdría la pena pensar en otra desamortización, esta voluntaria, acordada por cada ayuntamiento, cuya finalidad sea como en las precedentes la amortización de deuda autonómica o municipal y la mitigación de sus grandes déficits? 

"Existen instrumentos jurídicos suficientes en la Constitución, en la normativa de régimen local, así como en la Ley de Patrimonio del Estado como para permitir la transmisión a entidades privadas de aquellos bienes que son del patrimonio de las Administraciones Públicas y de aquellos que, siendo de dominio público, hayan perdido tal carácter y puedan ser desafectados y susceptibles de ser enajenados"

Si imaginamos que tales superficies fueran puestas a la venta y enajenadas en una proporción estimada de solo 1/3 (no olvidemos que habría que excluir las hectáreas públicas insertas en Parques Nacionales o Naturales, así como los montes vecinales en mano común) a un precio entre 3.000/9.000 €/ha, supondría unos ingresos de entre 1.400 y 4.200 millones de euros para las CC.AA. y otros 6.000-18.000 millones para ayuntamientos, una cifra similar a la deuda de los ayuntamientos no capitalinos. Son cifras suficientemente interesantes como para reflexionar sobre ellas.
Pero que estas cifras globales no conduzcan a engaño: la deuda es de cada ayuntamiento y la propiedad forestal de cada uno, algunos no poseen ninguna hectárea agrícola o forestal. Solo la biunívoca coincidencia permite hacer operativa la solución.
Algunos podrían alegar en contra el riesgo de deforestación y las pérdidas medioambientales. Respecto a lo primero, hay que advertir que España es hoy el país europeo donde más aumenta la superficie de bosques, donde hay más zonas protegidas vía Parques Nacionales, Naturales, zonas ZEPA, LICs, Red Natura , etc. en términos relativos de toda Europa. Contamos con 27,45 millones de hectáreas de zonas forestales.
Y aunque “solo un 12,3% de la superficie forestal tiene algún plan de ordenación”, una gestión sostenible no se da solo bajo propiedad pública, también bajo manos privadas que cumplen la ley igual o mejor que el sector público.
Respecto a las pérdidas medioambientales, no hay que olvidar que a todos nos interesa la conservación de los sistemas boscosos que evitan la erosión, influyen en el clima, aportan valor paisajístico, son los mayores sumideros de CO2 y, por tanto, de gases de efecto invernadero y producen oxígeno. Y no habría riesgos de arranques o laborización porque España es hoy un país donde las leyes de protección forestal son casi más exigentes con particulares que con la propia Administración. Por tanto, la enajenación de tales bienes y su inclusión en la órbita privada en nada minoraría, más bien lo contrario, las atenciones y cuidados que tales montes precisan por ley.
¿Es factible, legal y administrativamente, tal propuesta? El ponente manifiesta no ser jurista, pero haberlo consultado con algunos muy reputados. Existen instrumentos jurídicos suficientes en la Constitución, en la normativa de régimen local, así como en la Ley de Patrimonio del Estado como para permitir la transmisión a entidades privadas de aquellos bienes que son del patrimonio de las Administraciones Públicas y de aquellos que, siendo de dominio público, hayan perdido tal carácter y puedan ser desafectados y susceptibles de ser enajenados.
La Constitución de 1978, en su art. 132, prevé que los bienes de dominio público puedan ser desafectados y, por tanto, convertibles en patrimoniales, lo que les permite ser susceptibles de ser enajenados.
En conclusión, la Administración del Estado, algunas CC.AA. para tratar de salir de esa calificación de “deuda basura” y poder volver a emitir sin problemas, y muchas entidades locales, si así lo quieren y pueden, porque disponen de bienes enajenables y no rentables para sus vecinos, podrían disponen de mecanismos legales para enajenar bienes integrantes de su patrimonio, así como los de dominio público y comunales, previa su desafectación, contribuyendo así a salir de la enorme ratonera financiera en la que se hayan inmersas esas mismas entidades.
¿Habrá demanda solvente? No lo sé. Es la pregunta del millón. Pero esa fue la pregunta a mitad del XIX y la burguesía afrontó tal reto con compras masivas de bienes. ¿Vale la pena intentarlo? La respuesta es solo de ayuntamientos y comunidades.