Menú móvil

El Notario - Cerrar Movil

ENSXXI Nº 46
NOVIEMBRE - DICIEMBRE 2012

JOSÉ M. DE AREILZA CARVAJAL
Profesor de la Facultad de Derecho de ESADE

El reto de rediseñar la arquitectura fallida del euro sigue siendo de proporciones gigantes. En los tres últimos años se han dado pasos muy importantes en la resolución de la crisis de la moneda única, como las reformas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y la introducción de la supervisión europea de los prespuestos nacionales, que refuerza las capacidades de control de la Comisión Europea, la codificación en varias constituciones nacionales de la regla de oro de limitación del déficit, y la aprobación tanto del llamado pacto fiscal como del fondo de rescate permanente o Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). Pero queda mucho por hacer: el reto es reparar el diseño defectuoso de la unión monetaria y no simplemente de abordar un incumplimiento de sus reglas básicas. Ha sido el propio euro, y no una serie de acontecimientos externos, el desencadenante de esta crisis.1  Los desequilibrios estructurales generados por la moneda única, unidos a sus problemas de diseño, han hecho que la crisis de crédito privado se convierta en una crisis de deuda pública. La Unión Económica y Monentaria no puede sobrevivir sin una centralización política y fiscal mayor que la prevista inicialmente, porque en las condiciones actuales introduce importantísimas tensiones y agravios entre sus miembros. Pero las condiciones políticas y sociales en muuchos Estados miembros de la actual Unión Europea no hacen nada fácil esta transferencia de nuevos poderes a Bruselas. La crisis económica y financiera ha llegado cuando el proyecto europeo, en conjunto un gran éxito histórico, pasaba por horas bajas desde un punto de vista de la confianza ciudadana en sus instituciones y sin haber resuelto de modo pleno las preguntas sobre su déficit democrático y político.

"Los desequilibrios estructurales generados por la moneda única, unidos a sus problemas de diseño, han hecho que la crisis de crédito privado se convierta en una crisis de deuda pública"

Un fallo de diseño del euro, no de aplicación de sus reglas
El error de diseño de la UEM no está en sus mecanismos de gestión de crisis para el mal tiempo sino en una estructura que aparentemente generaba convergencia económica (en el caso de España, su mejor década en términos de crecimiento y empleo) pero que en la práctica introducía en el sistema toda una serie de incentivos perversos o desincentivos. La afluencia de dinero barato gracias a los tipos de interés del BCE y la reducción de los diferenciales de riesgo sobre la deuda soberana de los miembros ha activado una bomba de relojería que ha llevado a una serie de países a una trampa de muy difícil salida. En lugar de lograr una plena integración económica y la consecución de la convergencia económica, estamos asistiendo a tendencias políticas centrífugas, divergencia entre países y desacoplamiento económico entre unos que crecen, aunque moderadamente, y otros que se ven intervenidos o atrapados en una círculo vicioso de deuda.

"La afluencia de dinero barato gracias a los tipos de interés del BCE y la reducción de los diferenciales de riesgo sobre la deuda soberana de los miembros ha activado una bomba de relojería que ha llevado a una serie de países a una trampa de muy difícil salida"

En el fondo la ?unión monetaria? no es tal, ya que carece de los dos elementos esenciales que configuran una unión: un Banco Central que sea prestamista de última instancia y que respalde la deuda, y un Tesoro que respalde tanto la deuda pública como la privada mediante mecanismos de resolución bancaria. Sin una política fiscal, un presupuesto propio ni un banco central, la unión monetaria es un sistema de tipos de cambio fijos sin posibilidad de salida. Por tanto, sin un rediseño sustancial, en sentido centralizador, la UEM difícilmente sobrevivirá en su forma actual.
En los próximos meses, además de consensuar los contenidos de una unión bancaria y seguir dando pasos hacia una unión fiscal en el plano europeo, en el plano nacional hay que mantener las exigentes reformas nacionales para controlar el gasto público y para aumentar la competitividad de cada miembro de la eurozona, en un peligroso contexto de recesión en buena parte de la Unión. El desacoplamiento económico entre norte y sur ha introducido asimetrías y una percepción de juego de suma-cero dentro de la eurozona, que alimenta la ruptura, material y psicológica, entre ambas partes. Tanto desde el plano europeo como desde las políticas nacionales hay que hacer todo lo posible para fomentar la convergencia económica a medio plazo, de modo que la unión económica y monetaria sea viable.

Pasos hacia la unión bancaria y la unión fiscal en el horizonte
El pasado 29 de junio los jefes de Estado y de gobierno de la eurozona tomaron la decisión de dar los pasos necesarios hacia una unión bancaria, para garantizar la estabilidad financiera y avanzar en el rediseño de la moneda única. Se trataba de romper el círculo vicioso por el que a los bancos se les conmina a comprar deuda pública a cambio de dinero publico para recapitalizarse y vuelta a empezar, sin cuestionar la premisa de que banco puede quebrar. Los dirigentes europeos pidieron a la Comisión Europea que presentara sus ideas para crear un mecanismo europeo de supervisión única, algo que el ejecutivo comunitario hizo el 17 de septiembre, y que el Consejo considerara estas propuestas antes del final de 2012.
De acuerdo con lo pactado en junio, una vez ese mecanismo esté operativo, el nuevo fondo de rescate permanente (MEDE), estará facultado para recapitalizar bancos directamente, una operación no obstante sujeta a algunas condiciones típicas de la concesión de ayudas de estado y que debe no contradecir a las condiciones de los rescates ya pactados o las recomendaciones europeas para ajustar las cuentas públicas. El Banco Central Europeo será instrumental para llevar a cabo estas operaciones. De modo implícito, se admite que las re-capitalizaciones que ya hubieran tenido lugar de acuerdo con los mecanismos provisionales de rescate (el caso de Irlanda, Portugal o Grecia) o que ya se hubieran pactado (el caso de España) pueden revisarse y beneficiarse del nuevo papel atribuido al MEDE.
De este modo, frente a la fragmentación de mercados financieros en la eurozona producida estos años, a la que se ha hecho frente con medidas nacionales proteccionistas y descoordinadas, los jefes de Estado y de gobierno subrayaron la necesidad de integración financiera. Dicha integración llevaría a un sistema único de supervisión, basado en el BCE, a un sistema europeo integrado de garantía de depósitos y a un sistema europeo de resolución de crisis bancarias, todos ellos pasos que apuntan a una futura unión fiscal, que por ahora queda más lejos.

"El pasado 29 de junio los jefes de Estado y de gobierno de la eurozona tomaron la decisión de dar los pasos necesarios hacia una unión bancaria, para garantizar la estabilidad financiera y avanzar en el rediseño de la moneda única"

Convertir al Banco Central Europeo en el supervisor de más de 6000 bancos europeos es una decisión de muchísimo calado. Conforme al artículo 127.5 del Tratado sobre el funcionamiento de la UE (TFUE), el Consejo Europeo puede autorizar por unanimidad al BCE para que lleve adelante determinadas tareas relacionadas con ?la supervisión prudencial de instituciones de crédito y financieras de la UE?
Alemania aceptó la redacción de este artículo en la negociación del Tratado de Maastricht de 1991 interpretándolo como que el BCE nunca sería un supervisor directo. Tal vez por ello, en el servicio jurídico del Consejo se han planteado enseguida dudas sobre la legalidad de una unión bancaria sin reformar los tratados antes, un proceso sembrado de dificultades políticas y jurídicas que alargaría mucho el plazo de entrada en vigor de la unión bancaria.
La Comisión ha propuesto en una importante comunicación el pasado mes de septiembre2  la creación de un consejo nuevo asociado al BCE que tenga un papel central en la nueva supervisión, con el fin de poder reunir en este organismo a países miembros del euro con países que están fuera pero que desean participar en la nueva supervisión paneuropea, como podría ser el caso de Suecia y  Polonia. Una  posibilidad es que su función se limite a preparar las decisiones que luego tome el consejo ejecutivo del BCE, pero entonces se plantea la pregunta de para qué sirve entonces estar representado y votar en el seno de ese órgano, en especial en el caso de los países no miembros del euro. Otra posibilidad es que el nuevo consejo pueda ejercer el poder real de supervisión, por delegación del propio banco central, pero no queda claro entonces el papel de los representantes de los llamados países out.
No obstante, las dudas más serias sobre este posible modelo de desarrollo institucional las han expresado voces alemanas, al interrogarse sobre tres aspectos esenciales: cómo afectaría la tarea de supervisión a la independencia del BCE en política montaria y su objetivo único de luchar contra la inflación, cómo se puede repartir el poder de supervisión para reconocer el mayor peso económico y demográfico de países como el suyo y hasta qué punto la Unión Europea debería limitar la nueva supervisión a ?bancos grandes sistémicos?, de modo que, por ejemplo, las cajas de ámbito regional sigan siendo supervisadas por las autoridades nacionales.
La idea compartida por la Comisión y por los miembros del Consejo en todo caso es ir mucho más allá del ensayo poco exitoso que ha supuesto la "Autoridad Bancaria Europea", puesta en marcha tan solo hace un año y que durante la realización de las pruebas de stress a los bancos ha demostrado que no disponía de instrumentos y autoridad suficientes.
Desde un punto de vista político, el impulso hacia la unión bancaria tiene un pecado original, haber conseguido la decisión de la reunión de los dirigentes eurozona de junio poniendo a Alemania contra las cuerdas. Angela Merkel tuvo que hacer concesiones no queridas sobre la ayuda directa a los bancos por la intensa presión conjunta de Mario Monti y Mariano Rajoy durante dicha cumbre hasta altas horas de la madrugada. Es cierto que esta ayuda lleva en cualquier caso aparejada una supervisión europea que se prevé muy exigente. Pero además, la canciller alemana ha re-interpretado los términos del acuerdo de junio sobre unión bancaria este otoño, posiblemente debido a presiones electorales. De este modo, pretende ahora que la actuación del MEDE en relación a los bancos sea solo para situaciones futuras y no pueda hacerse con efectos retroactivos, lo que deja a España en una situación incómoda. Aspira asimismo a dilatar hasta después de sus comicios en septiembre de 2013 la puesta en pie de la nueva arquitectura institucional de supervisión y las primeras inyecciones europeas de capital al sistema financiero. La dirigente alemana también ha expresado dudas sobre la puesta en pie del un futuro fondo europeo de garantía de depósitos, algo esencial para aumentar la confianza en la eurozona de consumidores e inversores. A cambio, pretende potenciar todavía más el papel de la Comisión en la supervisión y eventual veto de los proyectos de presupuestos nacionales.
Además de una unión bancaria, es preciso avanzar hacia una unión fiscal: el programa de compra de deuda pública de los miembros de la eurozona anunciado por Mario Draghi el 6 de septiembre no es una solución permanente, sino una manera inteligente de comprar tiempo. Este programa está teniendo ya efecto positivo, porque su mera existencia alivia los costes de financiación de los países deudores, mientras se toman las medidas necesarias para rediseñar el euro. Los efectos de las palabras mágicas de en septiembre, prometiendo apoyo ilimitado desde el BCE a la moneda única demuestran que si queremos que el euro sobreviva hay que imponer costes altos a los que especulan en su contra.
Todos los analistas señalan el objetivo de una cierta unión fiscal como imprescindible para salvar al euro. Sin embargo, hay grandes diferencias en lo que se entiende por unión fiscal. En un extremo, estaría la visión centralizadora inspirada en federaciones económicas de trayectoria probada como EEUU o Canadá. En el otro extremo, un modelo pragmático y de mínimos, en el que las transferencias europeas son en el fondo entre Estados y no  de la UE como tales, se producen siempre con cuentagotas y a cambio de muchas contrapartidas en el ámbito de las reformas nacionales, presididas por una nueva cultura de austeridad y una política económica de ajuste a través de una dolorosa devaluación interna.

"Además de una unión bancaria, es preciso avanzar hacia una unión fiscal: el programa de compra de deuda pública de los miembros de la eurozona anunciado por Mario Draghi el 6 de septiembre no es una solución permanente, sino una manera inteligente de comprar tiempo"

Sabemos dónde estamos en este momento, en un modelo de mínimos. Sea cual sea el diseño a medio plazo de la unión fiscal, debe dotar a la UE de capacidad para estabilizar su moneda y su economía ante amenazas sistémicas y shocks asimétricos como los sufridos estos años. Se trata de ir mucho más allá de lo que se hizo los primeros diez años de Unión Económica y Monetaria, con la aprobación de reglas fiscales para los Estados y la confianza en el poder de los mercados para disciplinar el gasto público y el endeudamiento soberano. Nadie sabe si los fondos provisionales de rescate o en el nuevo fondo permanente serán el embrión de un futuro tesoro europeo ni cuál será la función del presupuesto europeo en un diseño más avanzado de unión fiscal. Pero lo que es seguro es la creación de mecanismos de solidaridad federales tardará tiempo. Sabremos que hemos llegado a una unión fiscal cuando se empiecen a mutualizar riesgos, con la creación de euro bonos u otros instrumentos comunes. Los dirigentes alemanes son conscientes de que para que la moneda común funcione hay que crear una garantía de liquidez para Estados y bancos. Pero una vez aceptada a regañadientes la mutación tácita del Banco Central Europeo y puesto en pie el fondo de rescate permanente, prefieren la vía lenta y la condicionalidad en las reformas europeas, tanto por razones domésticas, democráticas y electorales, como a su estrategia de mantener la presión sobre los Estados miembros en proceso de ajuste.

1 Cfr. José I. Torreblanca y José M. de Areilza ?¿Cómo salir de la crisis del euro? Una visión desde España?, Consejo Europeo de Relaciones Exteriores, Junio 2012, www.ecfr.eu
2 Cfr. Comisión Europea, ?A Roadmap towards a Banking Union?, COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL Brussels, 12.9.2012 COM(2012) 510 final

Resumen

El reto de rediseñar la arquitectura fallida del euro sigue siendo de proporciones gigantes. En los tres últimos años se han dado pasos muy importantes en la resolución de la crisis de la moneda única, como las reformas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y la introducción de la supervisión europea de los prespuestos nacionales, que refuerza las capacidades de control de la Comisión Europea, la codificación en varias constituciones nacionales de la regla de oro de limitación del déficit, y la aprobación tanto del llamado pacto fiscal como del fondo de rescate permanente o Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). Pero queda mucho por hacer: el reto es reparar el diseño defectuoso de la unión monetaria y no simplemente de abordar un incumplimiento de sus reglas básicas. Ha sido el propio euro, y no una serie de acontecimientos externos, el desencadenante de esta crisis

Abstract

We face the huge challenge of redesigning an unsuccessful euro-architecture. In the last three years fundamental steps have been taken to solve the single currency crises. Let´s think of the reforms undertaken under the umbrella of the Stability and Growth Agreement, the European supervision of national budgets increasing the control exerted by the European Commission, the codification in several national constitutions of the golden rule of deficit restriction or the approval of the so-called "fiscal pact" and the permanent bailout fund or European Stability Mechanism (MEDE). But there is still mucho to do. This is not just about tackling the failure to comply with some basic rules: we face the challenge of repairing a faulty design of monetary union. Not external events, but the euro itself has unleashed this crisis.