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ENSXXI Nº 5
ENERO - FEBRERO 2006

JOSÉ FÉLIX BELLOCH JULBE
Notario de Barcelona

El artículo 9.3 de nuestra Constitución proclama el derecho de los ciudadanos a la seguridad jurídica.
El Derecho nace en la vida humana no tanto por el deseo de rendir culto u homenaje a la idea de Justicia cuanto para colmar la ineludible necesidad de seguridad. La seguridad jurídica, entendida como certeza (o, al menos, previsibilidad razonable) en el comportamiento de los poderes públicos y en las consecuencias de los actos y omisiones de los ciudadanos, constituye una exigencia básica del Estado de Derecho, y, al propio tiempo, una “conditio sine qua non” de la economía de mercado.
Las situaciones de inseguridad jurídica –de falta de certeza “del” derecho, y de certeza “en” el derecho- se van agravando como consecuencia de:
a).- Un proceso creciente de hipertrofia legislativa, resultante de la sustitución de cuadros de soluciones pretendidamente globales por soluciones concretas basadas en el posibilismo y la oportunidad, y de la provisionalidad de la vigente organización de los  ámbitos  territoriales de poder  político,  afectada,  al  propio  tiempo,  por  un  impulso  centrífugo –reintegración de poderes a nacionalidades absorbidas o sustituidas históricamente por otras, aparición de nuevos nacionalismos...- y otro centrípeto –cesión a ámbitos territoriales más amplios de poder político de parcelas, cada vez más importantes, de soberanía.
b).-  La  insuficiencia   de  los   sistemas  de solución de conflictos –tanto por vía jurisdiccional como por otras vías alternativas- que padecen problemas en el triple plano material (ajuste a Derecho de sus resoluciones), formal (deficiencias orgánicas y procesales) y temporal (acumulación de asuntos que provocan dilaciones inasumibles).
La seguridad jurídica exige, desde luego, el eficaz restablecimiento del derecho conculcado y la afirmación de la existencia del discutido, pero no puede prescindir de mecanismos encaminados a prevenir, impidiéndolo o dificultándolo, el nacimiento mismo del conflicto, o a facilitar, una vez nacido, su rápida y eficiente solución.
Un Estado de derecho ha de potenciar todos esos mecanismos: mercado y seguridad  constituyen dos realidades que históricamente han nacido y se han venido desarrollando indisolublemente unidas. Pero está obligado, de un modo especial, a organizar un sistema público de seguridad jurídica preventiva extrajudicial ajustado a las exigencias del tiempo presente, que garantice a los ciudadanos, que voluntariamente se acojan a su protección, que sus acciones y omisiones producirán las consecuencias jurídicas efectivamente por ellos queridas y no otras, reduciendo al mínimo (y, en la medida de lo posible, excluyendo) la apertura de eventuales contiendas sobre esas consecuencias.

"La seguridad jurídica, entendida como certeza en el comportamiento de los poderes públicos y en las consecuencias de los actos y omisiones de los ciudadanos, constituye una “conditio sine qua non” de la economía de mercado"

Nuestro sistema público de seguridad jurídica preventiva extrajudicial está basado en las presunciones de legalidad, autenticidad de forma y fondo, e integridad del contenido de los documentos públicos notariales. Tratándose de transacciones inmobiliarias, lo está, además, en las presunciones de legalidad, exactitud e integridad del contenido de los asientos registrales; con base a unas y otras presunciones operan los principios de “inoponibilidad” y “adquisición a non domino”, y se justifican las llamadas “presunciones legitimadoras” (de existencia y posesión de los derechos inscribibles inscritos).
Este sistema –organizado a comienzos de la segunda mitad del siglo XIX como complemento y herramienta indispensable para la plena operatividad de la legislación desamortizadora- ha venido funcionando con un grado de operatividad y eficiencia notables, y con un nivel de fallos cuantitativa y cualitativamente mínimo, gracias a una continuada política de retoques parciales, instrumentados a través de normas jurídicas del más variado rango e intención, no siempre respetuosas, por cierto, con un principio básico de la seguridad jurídica: el del respeto a la jerarquía normativa.
Pero no estamos en el siglo XIX sino a comienzos del XXI. El sistema no puede ni ensancharse ni estirarse más sin pasar por un debate social y parlamentario que desemboque en una Ley para su Reforma, encaminada a optimizar su eficiencia mediante la cobertura de sus carencias, la eliminación de sus disfunciones, la puesta al día de sus instrumentos técnicos, la racionalización de sus costes y la revisión del Estatuto personal de los funcionarios que la sirven.
Manteniendo, en lo sustancial, el vigente sistema notarial-registral, concebido como mecanismo estatal de control del cumplimiento de las normas reguladoras del mercado y de defensa de la libertad civil de los ciudadanos, la Reforma debería, a mi juicio, articularse en torno a las siguientes
DIRECTRICES
A).- Supuesto el cumplimiento de las garantías y requisitos a que, en cada caso, estén sujetas las actuaciones notariales y registrales, la Ley, al servicio exclusivo de la seguridad jurídica y la libertad civil de los ciudadanos, presumirá la legalidad, autenticidad de forma y fondo e integridad de los documentos públicos notariales, y la legalidad, exactitud e integridad de los asientos registrales.
La Ley proclamará el derecho de los ciudadanos al acceso eficiente al sistema público de seguridad jurídica preventiva, mediante el reconocimiento explícito
.- de su derecho a la autorización o intervención notarial de los actos y negocios jurídicos que se propongan otorgar o hayan otorgado, así como a la constatación notarial de hechos en cuya fehaciencia se hallen interesados.
.- de su derecho a la constatación registral de los títulos o documentos inscribibles por ellos otorgados o en los que tengan un interés legítimo.
.- de su derecho a acceder al contenido de los Archivos Notariales y Registrales.
.- de su derecho a recibir asesoramiento e información del Notario o Registrador de la Propiedad o Mercantiles que libremente elijan, en función de la materia de que se trate.
La prestación de los ministerios notarial y registral tendrán carácter obligatorio siempre que no exista causa legal que lo impida. Contra los actos administrativos por los que los Notarios, o los Registradores de la Propiedad o Mercantiles denieguen, suspendan o restrinjan el ejercicio de estos derechos, cabrá recurso ante la Dirección General de los Registros y del Notariado, cuya resolución será obligatoria, definitiva y firme para los funcionarios, pero recurrible ante la jurisdicción contencioso-administrativa para los ciudadanos. Todo ello sin perjuicio de las responsabilidades penales, patrimoniales y disciplinarias en que el Registrador o el Notario haya podido incurrir.

"Nuestro se basa en las presunciones de legalidad, autenticidad de forma y fondo, e integridad del contenido de los documentos públicos notariales"

B).- Habida cuenta de que a) tanto los Registradores como los Notarios son funcionarios públicos; b) la jurisdicción voluntaria no constituye verdadera actividad jurisdiccional; c) su atribución –por otra parte, no exclusiva- a los jueces se debe a motivos históricos o de oportunidad; d) la sobrecarga de trabajo que pesa sobre los Jueces; e) el correcto funcionamiento de las “transferencias” hasta la fecha efectuadas a estos funcionarios, la Ley Proyectada explicitará la extensión de la competencia de los Notarios y de los Registradores a aquellos actos de jurisdicción voluntaria que determinen o puedan determinar en lo futuro las leyes.
C).- Los Notarios y los Registradores de la Propiedad y Mercantiles ajustarán siempre su actuación a los valores superiores del ordenamiento jurídico proclamados por la Constitución, a los principios que, según ella, constituyen el fundamento del orden político y de la paz social, y a la letra y al espíritu de la Ley, gozando, en el ejercicio de sus funciones de plena autonomía, sin perjuicio de su dependencia jerárquica de la Dirección General de los Registros y del Notariado y de su obligación de colaborar entre sí, con sus órganos de Gobierno, con los Juzgados y  Tribunales  y con los demás poderes públicos.
Se proclamará el principio de que todo ciudadano tiene el derecho de libre elección de Notario, defendiéndolo frente a los intereses de los grandes operadores económicos y jurídicos y, en general, contra toda práctica que implique la imposición de Notario por una de las partes con abuso de derecho, o de modo antisocial o contrario a las exigencias de la buena fe.
D).- Se regularan las clases y requisitos de los documentos públicos notariales, destacando que su esencia consiste en la incorporación de un consentimiento adecuado a la legalidad e informado.
Los Notarios pondrán a disposición de las partes todos aquellos datos y elementos que puedan facilitar la formación de su consentimiento, y, en especial, los relativos a la realidad física de las fincas, su titularidad registral y estado de cargas, su situación fiscal, y, en su caso urbanística. Informarán a las partes del valor y alcance de la redacción documental propuesta, y, sin mengua de su imparcialidad, prestarán asistencia especial al otorgante necesitado de ella.
Los documentos notariales deberán redactarse en la lengua oficial de la Comunidad Autónoma en que se autoricen o intervengan, y, si hubiera más de una, en la que el otorgante elija, o, si hubieran varios, en la que acuerden, y, a falta de acuerdo, en la que determine el otorgante a quien corresponda el derecho a elegir Notario.
E).- Se definirá la calificación registral como un acto administrativo que tiene únicamente por objeto acordar la práctica, suspensión o denegación de un asiento, atribuyendo en exclusiva a los Tribunales la decisión acerca de la validez o nulidad de los títulos, así como de los actos o contratos que solemnicen.
Se regulará el ámbito de la calificación, tanto en general, como en relación con los documentos judiciales, administrativos, notariales y privados, y se excluirán los supuestos de doble calificación.
F).- Se regularan los diversos modos de acceso al contenido de los archivos Notariales y Registrales, introduciendo los medios telemáticos.
G).- Se sentará el principio de que los ciudadanos tendrán derecho a ser indemnizados por la Junta de Decanos de los Colegios Notariales, y, en su caso, por la de los Registradores de la Propiedad y Mercantiles de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos notarial y registral, creándose los mecanismos que garanticen suficientemente la efectividad de este derecho. Las resoluciones que, sobre este particular, adopte la Dirección General de los Registros y del Notariado serán inmediatamente ejecutivas.
En el desempeño de actividades o la prestación de servicios que no formen parte integrante del núcleo esencial de las funciones públicas notarial y registral, el Notario y el Registrador responderán civilmente ante los ciudadanos de los daños y perjuicios ocasionados con su actuación en los términos establecidos por la legislación sustantiva común.
El Estado no responderá de las lesiones que sufran los ciudadanos, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos notarial y registral.
H).- Se incluirán normas sobre la formación, custodia, conservación e inspección de los Archivos Registrales y Notariales, proclamando la propiedad del Estado sobre ellos y sentado el principio de  atribución  exclusiva de los costes que originen a los Cuerpos Registral y Notarial.
I).- Se establecerá el Estatuto Básico de los Notarios y los Registradores de la Propiedad y Mercantiles, regulando el modo de acceso a estas funciones, suprimiendo instituciones obsoletas, modalizando, de acuerdo con nuestra realidad social, el deber de residencia, prohibiendo las uniones de despachos que pongan en riesgo el principio de libre elección de Notario, restringiendo el derecho de ausencia, suprimiendo la clasificación de notarias, estableciendo sistemas de promoción profesional por méritos, imponiendo la formación profesional continuada y permanente, etc., etc..
J).- La organización corporativa de estos Cuerpos descansará en los Colegios Notariales y de Registradores de la Propiedad y Mercantiles, existiendo un Colegio Notarial y otro Registral por cada Comunidad Autónoma, con sede en sus capitales.
Las Juntas de Decanos de los Colegios Notariales y de los Colegios de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, estarán integradas por todos los Decanos respectivos y, además, por sendas Comisiones Ejecutivas elegidas en lista cerrada, por sufragio universal, directo y secreto de todos los Notarios o Registradores del Estado.
Se creará el Consejo General de los Registradores y del Notariado, integrado por las Comisiones ejecutivas de las Juntas de Decanos de los Notarios y de los Registradores, que será presidido, alternativamente, por el Presidente de cada una de ellas.
Colegios, Juntas y Consejo serán Corporaciones de Derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, cuyos fines, órganos y modo  de financiación fijará la ley. Su estructura interna y funcionamiento serán democráticos.
K).- Los Registradores de la Propiedad y Mercantiles y el Notariado dependerán, en su organización jerárquica, del Ministerio de Justicia. En las Comunidades Autónomas que hayan asumido o asuman competencias registrales o notariales dependerán, además, respecto de ellas, del órgano de su administración encargado de su gestión.
El Ministro de Justicia ostentará el título y condición de Notario Mayor del Reino.
A la Dirección General de los Registros y del Notariado competirán, como Centro Superior directivo y consultivo, todos los asuntos referentes al Notariado y a los Registros de la Propiedad y Mercantiles. La Ley fijará su composición y competencias.
Se restablecerá el Cuerpo Especial Facultativo de la Dirección General de los Registros y del Notariado.
L).- Se creará el Servicio de Inspección de la Dirección General de los Registros y del Notariado que, bajo la  dependencia  del  Director General, ejercerá el control de los servicios públicos notarial y registral, velando por su correcto funcionamiento.
M).- Se redefinirá el régimen disciplinario de ambos cuerpos, sancionando con especial severidad aquellas conductas de las que deriven perjuicios graves para el ciudadano usuario del servicio, para las administraciones públicas o para terceros, y aquellos que violen los principios fundamentales por los que han de regirse las actuaciones notariales o registrales, o que desnaturalicen o desvirtúen la función.
N).- Se creará la Escuela Registral y del Notariado.
Ñ).- Se regularán los procedimientos de comunicación de los Notarios y Registros, entre sí, con el Registro Civil (fuente básica de información en relación con el nacimiento, estado civil, régimen económico-matrimonial, filiación, incapacidad y fallecimiento de las personas), con los Juzgados y Tribunales, y con las Administraciones públicas (especialmente con las autoridades policiales, con el fin de prevenir los su-puestos de suplantación de personalidad, y con las Haciendas Estatal, Autonómicas y Locales).
O).- Se regulará el instrumento público electrónico, y se introducirán los medios informáticos y telemáticos necesarios para facilitar el acceso al contenido de los Archivos Registrales y Notariales, y las comunicaciones a que se refiere el número anterior. Se informatizarán los protocolos y los Libros de los Registros de la Propiedad y Mercantiles.

"Este sistema ha venido funcionando con un grado de eficiencia notable y con un nivel de fallos mínimo, gracias a una política de retoques parciales"

P).- Se reestructurarán los Aranceles Notariales y Registrales, poniendo fin a su heterogeneidad y dispersión normativa, e introduciendo como principios rectores los de “coste”, “proporcionalidad”, “transparencia” y “verificabilidad”.
Los ciudadanos tendrán derecho a ser informados, con la antelación necesaria, del importe exacto de cualquier actuación que soliciten de los Registros y Notarias.
Q).- La Ley se dictará en el ámbito de las competencias exclusivas que al Estado confieren los números 8 y 18 del artículo 149 de la Constitución en relación con la Ordenación de los Registros e Instrumentos Públicos y las Bases del Régimen Estatutario de los funcionarios de las Administraciones Públicas.
La Ley dejará a salvo las normas dictadas en ejecución o desarrollo de las competencias que, en relación con los servicios públicos notarial y registral, hayan asumido o asuman en lo futuro, las comunidades autónomas en sus respectivos Estatutos.
Se hará referencia al artículo 150.1 de la Constitución. En relación con las transferencias o delegaciones por Ley Orgánica a que  se  refiere el punto 2 del mismo precepto, deberá consignarse que no incluirán, en ningún caso, los principios generales a que han de ajustarse las actuaciones notariales y registrales, ni los requisitos y efectos de los documentos públicos y de los asientos registrales. Respecto de las Bases del régimen estatutario de estos dos Cuerpos de funcionarios públicos estatales, únicamente podrán transferirse a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas la ejecución de la legislación estatal.
Término. No hace falta decir que poco o nada será posible sin un decidido impulso político por parte del Gobierno, que es a quien incumbe definir los intereses generales y articular los instrumentos capaces de servirlos.
La Reforma propuesta, que no responde a otro propósito que el de explicitar y regular, de un modo verdaderamente operativo, el derecho de los ciudadanos a acceder a un sistema público eficiente de seguridad jurídica preventiva, trasladando, al propio tiempo, a la modernidad un importante mecanismo estatal de control del cumplimiento de las leyes y de defensa de la libertad civil, encaja, a mi parecer, sin esfuerzo aparente alguno, en la filosofía que ha venido inspirando la acción del Gobierno. El proceso de cambio de la organización de los ámbitos territoriales de poder público, siguiendo el doble impulso, centrífugo y centrípeto, a que me refería al principio, y las exigencias de fijeza, accesibilidad, transparencia y jerarquía normativa, básicas para la seguridad jurídica, vienen haciendo cada vez más inaplazable ésta reforma.