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ENSXXI Nº 50
JULIO - AGOSTO 2013

JAVIER MARTÍNEZ LÁZARO
Magistrado de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional. Ex vocal del Consejo General del Poder Judicial  

UN PROYECTO CANDENTE: LA REFORMA DEL PROCESO PENAL

Lo primero a destacar es que el proyecto de reforma de la más que centenaria  Ley de Enjuiciamiento Criminal se inserta en un programa global de reforma  iniciado desde la llegada del  señor Gallardón al Ministerio de Justicia y que afecta a toda la estructura legislativa de la Justicia. La Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley de Planta, la Ley de Tasas, el Código Mercantil, el Código Penal por supuesto, entre otras disposiciones,  han sido o están siendo objeto de su actividad reformadora con la finalidad de generar a la finalización de la legislatura un cambio total  de las piezas más importantes de nuestro sistema normativo.  Esta catarata de modificaciones se justifica en un deficiente funcionamiento de nuestra Administración de Justicia y se apoya en una mayoría parlamentaria que  permite obviar toda negociación con otras fuerzas políticas. Tampoco ha buscado desde luego el apoyo de otros agentes sociales como los Colegios de Abogados, las asociaciones profesionales u otras organizaciones de interesados. Ni siquiera las observaciones emanadas desde otros órganos del Estado como el Consejo General del Poder Judicial   han sido tenidas en cuenta. A diferencia de otros intentos reformadores construidos desde el consenso como lo fue en su día el Pacto de la Justicia, el actual ministro ha preferido el poder de su mayoría a la negociación y el pacto. Algunos de estos proyectos como la reforma del Consejo General del Poder Judicial se justifican en opiniones de coyuntura y es difícil  que sobrevivan a las mayorías parlamentarias del Partido Popular. Otros proyectos , y es el caso de del proyecto de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, han venido precedidos de un intenso debate a lo largo de muchos años y también de una intensa actividad prelegislativa de la que han surgido muchas de las modificaciones que se incluyen en el nuevo proyecto. Así el anteproyecto elaborado por el anterior Ministerio de Justicia avanzaba muchas de las ideas recogidas en el nuevo proyecto. La composición plural de la Comisión Institucional que ha redactado la denominada  Propuesta de Texto Articulado de la Ley de Enjuiciamiento Criminal sugiere la posibilidad de que el proyecto alcance un mayor consenso que otros designios legislativos del actual Ministerio de Justicia.

"El proyecto de reforma de la más que centenaria  Ley de Enjuiciamiento Criminal se inserta en un programa global de reforma  iniciado desde la llegada del  señor Gallardón al Ministerio de Justicia y que afecta a toda la estructura legislativa de la Justicia"

El eje esencial de la reforma es la atribución de la instrucción penal al Ministerio Fiscal que se justifica en la necesidad de garantizar la neutralidad  del juez  como instancia de garantía de los derechos fundamentales y su imparcialidad para la emisión del juicio de acusación en los procesos en los que se le otorga competencia. Es verdad  que el modelo de proceso penal que tiene su origen en la revolución francesa, vigente en al mayoría de los países europeos hasta fechas recientes y en el que el juez de instrucción garantiza la imparcialidad de la investigación y  al Ministerio Fiscal se le atribuye el ejercicio de la acción penal, ha entrado en crisis como consecuencia de dos ideas base: el retraso  en la investigación de los asuntos, también ligado al incremento de la litigiosidad penal y, sobre todo, la idea de que atribuir al Juez  la investigación de los asuntos limitaba su imparcialidad para cumplir su verdadera misión, garantizar la independencia  en la aplicación de las medidas cautelares y en  juzgar y ejecutar lo juzgado. La mayoría de los ordenamientos procesales europeos se han decantado por la supresión de la figura del juez de instrucción como ha sucedió en Alemania o Italia o por una importante limitación de sus funciones como en  Francia.  En España la instrucción por el Fiscal ha estado siempre bajo sospecha. Se ha defendido que la independencia del juez frente a la jerarquización del Ministerio Fiscal constituía una garantía en   las investigaciones dirigidas contra las distintas instancias gubernamentales y su entorno. Ciertamente el riesgo existe pero su conjura no pasa tanto por la atribución al juez de funciones que pueden  comprometer su imparcialidad como en  asegurar en su estatuto  la independencia del Ministerio Fiscal, frente a indicaciones o presiones que puedan apartarle del cumplimiento de su función, suprimiendo la posibilidad de que los órganos jerárquicamente superiores determinen el alcance de las investigaciones y puedan hacer prevaler su criterio frente al fiscal encargado del caso o incluso apartarle de la investigación.  Consecuencia de la atribución de la instrucción penal al fiscal es que la  Policía Judicial queda integrada orgánicamente en el Ministerio Fiscal, postergando a una Ley de Organización y Funcionamiento la regulación de  su estructura, el estatuto de su personal y su forma de actuación.

"El eje esencial de la reforma es la atribución de la instrucción penal al Ministerio Fiscal que se justifica en la necesidad de garantizar la neutralidad  del juez  como instancia de garantía de los derechos fundamentales y su imparcialidad para la emisión del juicio de acusación en los procesos en los que se le otorga competencia"

Por lo demás corresponde al denominado Tribunal de Garantías que se crea ex novo  la adopción de las medidas limitativas  de derechos de los ciudadanos  como la prisión o las intervenciones telefónicas, aunque alguna de estas limitaciones, y ello resulta preocupante,  se atribuyen al  Fiscal, que no olvidemos sigue siendo parte. Así sucede con la declaración de secreto de las actuaciones, por más que se establezca la posibilidad de recurso ante el Tribunal de Garantías.  Y es también objeto de  crítica  la desigualdad de posibilidades en esta fase del procedimiento entre acusación y defensa, que no se considera  suficientemente compensada con la intervención del Tribunal de Garantías

Una modificación también de gran calado es la sustitución del principio de legalidad en la persecución penal por el principio de oportunidad u oportunidad reglada  mediante la  atribución de discrecionalidad a la Fiscalía para la persecución penal, en virtud de criterios legalmente previstos,  y aplicables según las circunstancias de los supuestos concretos. El principio de oportunidad se ha defendido históricamente  por necesidades de política criminal que justifican la asignación de los recursos públicos escasos a la persecución de las infracciones penales que puedan considerarse más relevantes. Aunque se trata de un principio generalmente aceptado, provoca  dudas en la medida que puede afectar al principio de igualdad, dudas que en la nueva regulación se tratan de soslayar mediante la posible impugnación de la decisión de archivo de las diligencias de investigación por parte de la acusación popular o particular ante el Tribunal de Garantías.

Precisamente el proyecto aborda una nueva regulación de la acción popular de cuyo ejercicio se excluye a los partidos políticos y a las personas jurídicas publicas y privadas, salvo las asociaciones de víctimas del terrorismo,  limitándose a un catálogo de delitos en los que presumiblemente puede existir un mayor interés social en el ejercicio de la acción como son los delitos relacionados con la corrupción, el medio ambiente y los delitos de terrorismo.  Aunque el ejercicio de la acción popular ha dado lugar a abusos, su regulación es excesivamente restrictiva, particularmente la limitación que se establece para su ejercicio a personas jurídicas como las organizaciones ecologistas que históricamente  han demostrado su implicación en los problemas del medio ambiente.

"La necesidad de una nueva Ley de Enjuiciamiento Criminal es indiscutible; pero para que pueda alcanzar, al menos parcialmente, la longevidad de la actualmente vigente deberá ser fruto de la discusión, la crítica y el consenso y no de las mayorías absolutas que han alumbrado  otros textos legislativos como la modificación del Consejo General del Poder Judicial"

El nuevo Proyecto introduce otras muchas e importantes modificaciones como  la limitación de competencias del Tribunal Jurado que pasa a ser una institución residual que conoce solo de los delitos de homicidio y asesinato; o  modificaciones terminologías como la sustitución de la denominación del imputado por la de encausado (el “mis en cause”  del proceso francés) para evitar el contenido peyorativo que ha alcanzado el término. Se impulsan las posibles conformidades y se introduce la mediación penal. En materia de recursos se  generaliza  la doble instancia y se  limita la apelación por error en la valoración de la prueba cuando se trate de sentencias absolutorias; y se modifica también sustancialmente la casación. La reforma  alcanza  a la ejecución de sentencias que se unifica en un único órgano jurisdiccional cuando se trata del mismo penado. La necesidad de una nueva Ley de Enjuiciamiento Criminal es indiscutible; pero para que pueda alcanzar, al menos parcialmente, la longevidad de la actualmente vigente deberá ser fruto de la discusión, la crítica y el consenso y no de las mayorías absolutas que han alumbrado  otros textos legislativos como la modificación del Consejo General del Poder Judicial. Y tampoco puede olvidarse que la implementación de la nueva Ley, con el cambio de modelo que implica,  necesitará un enorme esfuerzo económico y sobre todo organizativo.

Resumen  

El proyecto de reforma de la más que centenaria  Ley de Enjuiciamiento Criminal se inserta en un programa global de reforma  iniciado desde la llegada del  señor Gallardón al Ministerio de Justicia y que afecta a toda la estructura legislativa de la Justicia. La necesidad de una nueva Ley de Enjuiciamiento Criminal es indiscutible; pero para que pueda alcanzar, al menos parcialmente, la longevidad de la actualmente vigente deberá ser fruto de la discusión, la crítica y el consenso y no de las mayorías absolutas que han alumbrado  otros textos legislativos como la modificación del Consejo General del Poder Judicial

Abstract

The amendment of the more than hundred-year-old Code of Criminal Procedure falls within a comprehensive reform programme that commenced with the arrival of Mr Gallardón to the Ministry of Justice and affects the whole legislative structure of the Spanish judicial system. The need for a new Spanish Code of Criminal Procedure is undeniable. However, in order to become (at least partially) as long-lived as the Code now in force, it should result from discussion, criticism and consensus and not from absolute majorities as it has been the case of other legislative texts such as the modification of the General Council of the Judiciary.