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PORTADA N51-portada

ENSXXI Nº 51
SEPTIEMBRE - OCTUBRE 2013

Alfonso Madridejos Fernández
Notario de Madrid y Vicedecano del Colegio Notarial de Madrid

Alfonso Madridejos Fernández, notario de Madrid y Vicedecano del Colegio Notarial de Madrid, disertó el pasado día 19 de abril sobre la necesaria reforma del Consejo General del Notariado y sobre la amplitud de las posibilidades que ofrece la Ley de Colegios Profesionales, destacando que la reforma es absolutamente necesaria no solo para conseguir mayor democratización y participación de los notarios en su órgano representativo fundamental sino también por elementales razones de oportunidad y eficiencia ya que es imprescindible dotar al Consejo General de una organización eficaz que permita afrontar con éxito los grandes retos del siglo XXI.

En el año 2012 se creó, en el seno del Consejo, una comisión para el estudio de la reforma del Consejo General cuyo resultado fue la redacción de una propuesta de modificación global de los artículos 336 a 345 del Reglamento Notarial, cuyas líneas básicas consistían en la creación dentro del Consejo de dos órganos diferenciados: la Junta Directiva y la Junta de Decanos.
El órgano que tendría que llevar a cabo, día a día, la política notarial y asumir la representación del Notariado sería la Junta Directiva, órgano de ejecución y dirección integrado por siete miembros, entre los que estaría el Presidente del Consejo, todos elegidos mediante listas cerradas por sufragio universal y directo entre todos los notarios.
La Junta de Decanos pasaría a ser un órgano deliberante, de coordinación de los Colegios y de control de la Junta Directiva. Integrada por todos los decanos, entre sus facultades estaría aprobar los presupuestos y las cuentas del Consejo, es decir, el poder económico, y el control político de la Junta Directiva ya que podía aprobar una moción de censura que supondría el cese de ésta y la inmediata convocatoria de elecciones.
El texto aprobado por la comisión no llegó a ser ratificado por el pleno del Consejo por una serie de avatares que pertenecen al pasado y que no es el momento de recordar. Lo cierto es que la reforma, que tan cercana parecía, en ese momento fracasó.
Frente al proyecto propuesto se alegaron fundamentalmente dos cuestiones: que la reforma suponía, se llegó a decir, la desaparición de los Colegios y el impedimento de la Ley de Colegios Profesionales.
En cuanto a la supuesta desaparición de los Colegios, se trata de algo totalmente falso. El texto propuesto en nada afectaba a los Colegios Notariales puesto que su regulación no se tocaba ni un ápice y los Colegios conservaban todas y cada una de sus competencias. De hecho, las competencias que se atribuían al Consejo en la propuesta de reforma eran exactamente las mismas que ahora tiene e, incluso, se proponía devolver a los Colegios competencias tradicionales de las que habían sido despojados en la reforma del 2007, como la de dictar circulares.
El segundo obstáculo era la Ley de Colegios Profesionales.

"La necesidad imperiosa de dotar al Consejo de una organización moderna, ágil y eficaz es algo que prácticamente nadie discute puesto que la realidad innegable es que el sistema actual no funciona y no podemos permitirnos mantener mucho más tiempo esta situación. Que, además, la reforma debe servir para conseguir una mayor representatividad y posibilitar una participación directa de los notarios en la elección de sus máximos representantes es algo que constituye una aspiración de la inmensa mayoría de los notarios"

El estudio de los antecedentes históricos pone que manifiesto que los Colegios Notariales han tenido una evolución muy distinta de la del resto de los Colegios ya que, desde la Ley del Notariado de 1862, el carácter público de la función notarial hace que prevalezca el carácter público de los Colegios Notariales, lo que determina, frente al resto de las profesiones, su existencia obligatoria, su creación por el Gobierno, y su dependencia jerárquica, así como la colegiación obligatoria.
Y esta diferente evolución se traslada a los respectivos Consejos Generales ya que frente a la identificación que existe en el Notariado entre Junta de Decanos y Consejo General, en la ley de Colegios Profesionales no solo no existe esa identificación sino que ni siquiera se considera necesaria la existencia de una Junta u otro órgano integrado exclusivamente por decanos.
Muy al contrario, lo que prevalece es la libertad estatutaria para establecer órganos y regular su funcionamiento y en uso de esta libertad todas las profesiones han dotado a sus Consejos de muy diferentes órganos par la más eficaz realización de sus fines.
Prácticamente en todas las profesiones existe un órgano deliberante, que se suele denominar Asamblea General o Pleno, que actúa como órgano supremo y al que se le suele conferir facultades normativas y de control. Aunque existen algunos casos en los que esa Asamblea está integrada exclusivamente por los Decanos lo normal es que tenga una composición amplia, con miembros de muy diversa procedencia.
Junto a esos órganos deliberantes, existen siempre órganos ejecutivos que, con diferentes denominaciones, asumen la dirección del Consejo y que solo en muy raros casos están integrados exclusivamente por decanos, en ocasiones hay decanos y no decanos y lo más frecuente es que no participe ningún decano salvo el Presidente, siendo su sistema de elección es de lo más variado.
Uno de los temas más debatidos en relación a la organización de los Consejos, ha sido el de la participación proporcional de los Colegios y el voto ponderado. El tema no se regula en la ley y la jurisprudencia, ante el silencio legal, lo ha considerado una posibilidad más dentro de las facultades de autorregulación de cada profesión. Hoy en día, la representación proporcional de los Colegios en sus Consejos, ya sea a través de la designación de un número de representantes proporcional al número de colegiados o del voto ponderado, con diferentes modalidades, en la solución predominante en la mayoría de las profesiones.
En cuanto al sufragio pasivo, se ha planteado quién puede ser elegido Presidente del Consejo. La cuestión ha sido tratada por el Tribunal Supremo en varias ocasiones y, aunque con las primeras sentencias podía haber alguna duda, la postura favorable a que los estatutos puedan permitir que el Presidente del Consejo no tenga que tener la condición de decano se ha impuesto en la jurisprudencia moderna. En base a esta doctrina, hoy en día, en la mayoría de las profesiones el Presidente del Consejo General no tiene que ser Decano.
En cuanto al sufragio activo, la limitación más importante se refiere a la elección del Presidente de los Consejos Generales ya que el artículo 9.2 LCP establece que “El Presidente será elegido por todos los Presidentes, Decanos, Síndicos de España, o, en su defecto, por quienes estatutariamente le sustituyan”.
Parece claro que la intención del legislador, en el año 74, era evitar el intervencionismo imperante y garantizar el carácter democrático del cargo, excluyendo la designación ministerial, y para ello se optó por una solución entonces democratizadora pero que hoy en día constituye una limitación, prácticamente la única, a la libre autorregulación de difícil justificación en la actualidad.
La imperatividad de estar norma podría discutirse pero lo cierto es que la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de junio de 2005 es tajante al respecto. Sin embargo, lo que sí puede discutirse es hasta qué punto esta norma es aplicable al Notariado.
Como es sabido, la Junta de Decanos surge de forma informal como un órgano de coordinación de los Decanos y como tal se va regular por primera vez en 1951. Con la reforma de 1984 se incorpora por primera vez al Reglamento Notarial la regulación del Consejo General, pero la organización que se recoge en 1984 es básicamente la misma de 1951 ya que, aunque la Junta de Decano pasa a denominarse Consejo General, sigue integrado única y exclusivamente por los Decanos y se mantiene la idea de que el Consejo no es más que la reunión de todos los Decanos. De esta forma, lo que en otras profesiones es un órgano más o ni siquiera existe, en el Notariado se constituye en el propio Consejo.
Quizás esta regulación podía ser tachada de anticuada ya en 1984. Pero lo que no es comprensible es que esta organización se mantenga en el Siglo XXI tras la reforma de 2007, reforma que, desoyendo el clamor democratizador y reformista, no modifica para nada la organización del Consejo, que se sigue identificando con los Decanos constituidos en Junta, no introduce ni un nuevo órgano, mantiene el esquema organizativo de 1951 y no se plantea, ni por asomo, una mayor representatividad en sus órganos ni ningún tipo de intervención o participación de las bases.
La reforma de 2007 fue una oportunidad perdida de realizar una reforma que sigue constituyendo una de las grandes asignaturas pendientes para el Notariado y para la que la Ley de Colegios Profesionales proporciona un enorme margen de maniobra, siendo la única limitación su artículo 9.2, relativo a la elección del Presidente por los Decanos.

"La reforma de 2007, desoyendo el clamor democratizador y reformista, no modifica para nada la organización del Consejo. que se sigue identificando con los Decanos constituidos en JUnta, no introduce ni un nuevo órgano, mantiene el esquema organizativo de 1951 y no se plantea, ni por asomo, una mayor representatividad en sus órganos ni ningún tipo de intervención o participación de las bases"

La gran pregunta es, entonces, en qué medida la Ley de Colegios Profesionales es aplicable a los profesionales que, como los notarios, ejercen una función pública. El punto esencial de referencia es la disposición Adicional segunda de la Ley de Colegios Profesionales que somete los Colegios de Notarios a esa Ley “en cuanto no se opongan a las peculiaridades exigidas por la función pública que ejerzan sus miembros”.
La cuestión, entonces, es determinar cuándo existe una de esas peculiaridades derivadas de la función pública, lo que resulta sumamente difícil ya que, como ha explicado el maestro, ANTONIO RODRÍGUEZ ADRADOS, la complejidad del Notariado es debida a la permanente actuación de los factores públicos y privados y ambos aspectos se funden de modo inescindible.
Toda la organización del Notariado responde a ese doble e inescindible carácter público y privado y, por tanto, lo lógico sería entender, como hace el artículo 314 del Reglamento Notarial, que la regulación de la organización notarial se rige por lo dispuesto en el Reglamento y subsidiariamente, en lo no contemplado en él, por la ley de Colegios Profesionales.
De hecho, este es el esquema que siempre se ha seguido ya que, a partir de la mínima regulación contenida en la ley del Notariado, ha sido el Reglamento el que se ha encargado de regular la organización colegial, antes y después de la ley de Colegios Profesionales, separándose de la regulación de ésta siempre que así se ha considerado conveniente.
Así, por ejemplo, por vía reglamentaría se ha integrado al Notariado en la jerarquía administrativa y se ha establecido el control administrativo de los actos de los Colegios Notariales, lo que es impensable en el resto de las profesiones.
Y también mediante el Reglamento se han establecido unas atípicas relaciones entre Colegios y Consejo ya que, a diferencia del resto de las profesiones, el Consejo General del Notariado no asume el control de los actos de los Colegios ni se coloca en posición clara de superioridad, ya que ambos penden directamente de la Dirección General y del Ministerio de Justicia.

"En cuanto a la supuesta desaparición de los Colegios, se trata de algo totalmente falso. El texto propuesto en nada afectaba a los Colegios Notariales puesto que su regulación no se tocaba ni un ápice y los Colegios conservaban todas y cada una de sus competencias"

E igualmente atípica es la relación entre colegiados y Consejo General puesto que si en la Ley de Colegios Profesionales está relación siempre está mediatizada por los Colegios, la vinculación directa de los notarios con el Consejo es cada vez es más acusada.
Esta relación directa entre el Consejo y los notarios se ha intensificado en el mundo de los hechos durante los últimos diez años y cada vez son más las decisiones del Consejo que afectan de forma directa e inmediata a los notarios, en materias como las nuevas tecnologías, los índices o el blanqueo de capitales.
Pero es que, además, la relación directa entre notarios y Consejo, inexistente en el resto de las profesiones, no solo es una cuestión fáctica sino que se ha consagrado, por vía de Reglamento, con la reforma de 2007 ya que el artículo 307, privando a los Colegios de una de sus tradicionales competencias, establece que es función del Consejo “velar por el exacto cumplimiento de las disposiciones vigentes por parte de los Colegios y de los notarios. A estos efectos, y en el ámbito de las disposiciones que rigen la función pública notarial podrá dictar circulares de orden interno de obligado cumplimiento para los Colegios y notarios”.
Y es especialmente importante destacar como el camino seguido por el Reglamento ha sido confirmado jurisprudencialmente y no solo por el Tribunal Supremo sino también por el Constitucional. En particular, es fundamental la Sentencia Tribunal Constitucional 87/1989 de 11 de Mayo que sienta una doctrina que ha sido continuada por el Tribunal Supremo, especialmente en las sentencias por las que se resolvieron sobre las numerosas impugnaciones que se presentaron contra la reforma de 2007.
Nos encontramos, por tanto, con que el Reglamento Notarial a lo largo de los años, con el beneplácito del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, en consideración, a falta de apoyo en la Ley del Notariado, a las peculiaridades de la función notarial, modificando el régimen general previsto en la Ley de Colegios Profesionales, ha podido integrar al Notariado en la organización jerárquica estatal, trasladar la dependencia del ámbito judicial al administrativo, romper la subordinación jerárquica entre Colegios y Consejo, vincular directamente a los notarios con el Consejo y dotar a éste de funciones y competencias de gran trascendencia que se ejercitan directamente respecto de los notarios sin intermediación alguna de los Colegios.
Si esto es así: ¿resulta muy aventurado entender que el Reglamento, ante el silencio de la Ley del Notariado, en consideración a las peculiaridades del ejercicio de la función pública que corresponde a los notarios, puede modificar el régimen general de los Colegios Profesionales y, en consideración a la especial subordinación y dependencia, que a diferencia de lo que ocurre en otras profesiones, existe entre los notarios y su Consejo, establecer una especialidad en sentido inverso, en concreto, la intervención de los notarios en la elección de su más alto representante?
La respuesta parece clara, pero no hay que olvidar que una discusión teórica sobre la Ley de Colegios Profesionales puede servir para eternizar la cuestión y desviar la atención de lo que realmente importa que es si queremos o no reformar la organización del Consejo y cuáles deben ser las líneas de esa reforma.
La necesidad imperiosa de dotar al Consejo de una organización moderna, ágil y eficaz es algo que prácticamente nadie discute puesto que la realidad innegable es que el sistema actual no funciona y no podemos permitirnos mantener mucho más tiempo esta situación.
Que, además, la reforma debe servir para conseguir una mayor representatividad y posibilitar una participación directa de los notarios en la elección de sus máximos representantes es algo que constituye una aspiración de la inmensa mayoría de los notarios. Pero, por si queda alguna duda, sería conveniente dejar que sean los interesados, los notarios, los que decidan, lo que bien puede hacerse a través de una consulta directa, como ha sido planteado por Isidoro Lora Tamayo, o de un Congreso Notarial que permita a los notarios decidir sobre algo que afecta al destino de todos.
Una vez aprobadas las líneas maestras de la reforma creo que su ejecución, si todos colaboramos lealmente en la realización de lo que la mayoría de los notarios hayan decidido, los problemas técnicos serán mucho más fácilmente soslayables puesto que el margen de actuación que permite la legislación actual es amplísimo.
A partir de ahí, y desde la unidad, la posibilidad o no de establecer reglamentariamente la elección directa del Presidente, si se opta por esta vía, será un problema muy menor. En mi opinión, tal alternativa es perfectamente posible y encuentra un importante respaldo en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo.

"Ha llegado la hora, y de ello depende en gran parte nuestro futuro, de una nueva regulación que dote al Consejo de una organización y le proporcione el nivel de eficacia y representatividad absolutamente imprescindibles para que continúe siendo la cabeza y el elemento unificador del Notariado"

Pero es que aún considerando, aunque sea por razones de prudencia, que tal vía no es la más adecuada existen muchas, muchas alternativas.
La primera, la más segura y deseable, es, sin duda, la modificación de la Ley del Notariado mediante la introducción de un artículo en el que se regule el Consejo y se contemple la posibilidad de la elección directa.
Pero si tal objetivo es políticamente demasiado difícil de conseguir y aún así se quiere regular el tema mediante reforma reglamentaria pero respetando el tenor literal del artículo 9 de la Ley de Colegios Profesionales creo que existirían otras muchas y muy variadas alternativas para lograr nuestros objetivos.Por ejemplo, en la línea apuntada por José Ángel Martínez Sanchiz, creo que bastaría con suprimir reglamentariamente el requisito de que el Presidente del Consejo sea Decano y establecer, una vez presentados los candidatos y antes de la elección por los decanos, con carácter meramente informativo, una consulta a todos los notarios sobre sus preferencias, las cuales, estoy seguro, no serían desoídas por los decanos.
Otra posibilidad, en mi opinión perfectamente viable y muy digna de ser tenida en cuenta porque permitiría desbloquear la situación, sería que los integrantes de la Junta Directiva del Consejo sean elegidos directamente por todos los notarios, quizás con listas abiertas, y que, a continuación, los Decanos designen al Presidente del Consejo entre los integrantes de esa Junta Directiva. Esta alternativa sería perfectamente congruente con las limitaciones en cuanto al sufragio activo que establece el artículo 9 de la ley de Colegios Profesionales y con la libertad de regulación del sufragio pasivo que han consagrado los tribunales, y permitiría llevar ya adelante la reforma por vía reglamentaria sin ningún riesgo interpretativo.
En todo caso, las posibilidades son inmensas pero lo fundamental es tomar conciencia de la urgente necesidad de reformar el Consejo y dejar que sean los notarios los que decidan cuál debe ser el alcance y calado de la reforma. A partir de ahí, desde la lealtad y el respeto a la decisión de la mayoría, creo que los notarios tenemos medios, e imaginación, de sobra para realizar un desarrollo normativo satisfactorio. Solo falta que nos pongamos a ello y la paz y unidad que están caracterizando la actual etapa hacen que la meta, por primera vez, se encuentre a la vista.
La Junta de Decanos, con pleno respeto a los Colegios que siguen y deben seguir siendo un elemento esencial de la organización notarial, ha tenido un protagonismo indiscutible en la configuración de lo que hoy es el Notariado español y se ha convertido en un punto de referencia esencial. Ello ha sido posible gracias al trabajo de los cientos de decanos que han formado parte del Consejo y se ha hecho, en los últimos años, a pesar de una regulación obsoleta e insuficiente.
Ha llegado la hora, y de ello depende en gran parte nuestro futuro, de una nueva regulación que dote al Consejo de una organización y le proporcione el nivel de eficacia y representatividad absolutamente imprescindibles para que continúe siendo la cabeza y el elemento unificador del Notariado.