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PORTADAN57-PORTADA

ENSXXI Nº 57
SEPTIEMBRE - OCTUBRE 2014

VÍCTOR MORENO CATENA
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

REFORMA LOPJ

Una de las primeras iniciativas legislativas del Gobierno, y del Ministro de Justicia, fue la creación el 2 de marzo de 2012 de dos Comisiones Institucionales para elaborar sendas propuestas de una Ley Orgánica del Poder Judicial y de Demarcación y Planta y de una Ley de Enjuiciamiento Criminal. Estas Comisiones presentaron los textos a finales de febrero de 2013.Ha pasado más de un año y medio y cuando resta poco más de un año para el final de la presente legislatura, parece que el Ministerio de Justicia ha dejado definitivamente aparcada la nueva Ley de Enjuiciamiento Criminal, con vocación de sustituir a la más que centenaria que se aprobara en tiempos del Ministro D. Manuel Alonso Martínez, allá por septiembre de 1882, sin darle curso alguno.
La propuesta de una nueva Ley Orgánica del Poder Judicial, para sustituir a la Ley Orgánica 6/1985, ha tenido mucho más recorrido, y el Ministro ha presentado un informe sobre este Anteproyecto (en adelante, APLOJ) al Consejo de Ministros el 4 de abril de 2014, texto prelegislativo que se aparta en cuestiones relevantes del propuesto por la Comisión Institucional. Además ha enviado el texto para el preceptivo informe al Consejo General del Poder Judicial, que lo ha emitido, con la urgencia que desde el Gobierno se le pedía, el 27 de junio de 2014, con una extensión de 713 páginas.

"La primera observación de la iniciativa gubernamental se centra en la necesidad de aprobar una LOPJ que sustituya a la de 1985 y de modificar radicalmente la organización judicial española"

El texto proyectado nos trae una sustitución íntegra de la vigente Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985, que ha tenido en sus escasos treinta años de vigencia cuarenta reformas, aunque de muy diversa entidad, en su mayoría retoques exigidos por otras disposiciones sin modificar la esencia de lo que debe regular la LOPJ, como dispone el art. 122.1 de la CE: la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, así como el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados de carrera, que formarán un Cuerpo único, y del personal al servicio de la Administración de Justicia.
Como fácilmente puede comprenderse, respecto de un texto legal con 666 artículos, los comentarios y observaciones críticas han de ser numerosas. En estas líneas, sin pretender agotar la materia, se desgranan algunos aspectos que destacan por su novedad, porque son modificaciones que no añaden valor al sistema de justicia, carecen del fuste suficiente para ser incluidas en este texto legal o bien se trata de innovaciones preocupantes porque pueden poner en riesgo el propio funcionamiento del sistema español de justicia.

Sobre la necesidad de una nueva LOPJ
La primera observación de la iniciativa gubernamental se centra en la necesidad de aprobar una LOPJ que sustituya a la de 1985 y de modificar radicalmente la organización judicial española. Porque, aunque resulte evidente que el funcionamiento de la Justicia en España es insatisfactorio, la decisión de recurrir a un cambio en la estructura del aparato de la justicia española, sin más apoyo que una propuesta presentada por la Comisión Institucional que ha sido acogida parcialmente en el Anteproyecto, sin avales de estudios estadísticos y económicos sólidos, ni negociaciones o conversaciones con las Comunidades Autónomas que tienen transferidas las competencias en Justicia, genera una grave inquietud política y muchas dudas jurídicas.

"Las reformas pueden ser necesarias, que la protección de los derechos de los ciudadanos las exigen y que el progreso y la mayor eficacia de las instituciones las reclaman, deben venir precedidas siempre de un análisis riguroso de la situación actual"

Las reformas orgánicas pueden ser un elemento de modernización y de mejora del funcionamiento del sistema de justicia; pero no se le puede presentar como la solución a todos los males que le aquejan, porque eso sólo se puede solventar seriamente si se incide de manera planificada en sus múltiples problemas, sin olvidar la organización: las normas procesales; la capacitación, el reclutamiento y los incentivos del personal; los medios a disposición de la justicia, o la gestión de sus recursos.
a) Sin poner en duda que las reformas pueden ser necesarias, que la protección de los derechos de los ciudadanos las exigen y que el progreso y la mayor eficacia de las instituciones las reclaman, deben venir precedidas siempre de un análisis riguroso de la situación actual (lo que hizo, por ejemplo, el Consejo General del Poder Judicial en 1998, con su Libro Blanco sobre la Justicia, que se desconoce en el ALOPJ, o han hecho algunas Comunidades Autónomas, como Galicia en 2009). En el caso que nos ocupa esos análisis o bien no existen, o bien no se han publicado.
Es cierto que la justicia española necesita mejorar, que su respuesta es claramente insatisfactoria y que deben introducirse modificaciones que optimicen los recursos existentes o que incorporen otros medios y otros modos a su funcionamiento. Aceptando este presupuesto, no se puede utilizar la argumentación que en lógica se denomina a contrario: si una organización funciona mal, la contraria tiene que funcionar bien; eso es una falacia y sólo puede sostenerse si se demuestra ex ante que lo que se propone reúne todas las condiciones para funcionar bien. Porque la ruptura con el pasado judicial no tiene, por sí sola, una suerte de efecto taumatúrgico que arregle todos los males que aquejan desde hace tiempo a la justicia española.
Como es evidente, no estamos en condiciones de dar respuesta a la solución que el Ministerio de Justicia propone de una reforma íntegra de la organización judicial porque faltan elementos de análisis para pronunciarse; pero tampoco parece que el Ministerio pueda acreditar la bondad del modelo, porque habría remitido los estudios previos y los análisis de viabilidad de lo proyectado a los órganos informantes, en especial al Consejo General del Poder Judicial; y no lo ha hecho.

"En España las reformas en materia de justicia (y también en otros sectores) suelen quedarse en el esfuerzo legislativo, sin duda meritorio y necesario, pero notoriamente insuficiente si no se acompañan de los oportunos mecanismos de implantación"

En todo caso parece que no puede negarse que el cambio radical en la organización judicial no puede resultar gratuito; solamente tomando en cuenta los cambios en los edificios e instalaciones judiciales, la inversión debe ser cuantiosa, por más que se puedan llegar a amortizar los edificios que desocuparían los Juzgados en las cabeceras de partidos judiciales que no sean capitales de provincia.
b) En España las reformas en materia de justicia (y también en otros sectores) suelen quedarse en el esfuerzo legislativo, sin duda meritorio y necesario, pero notoriamente insuficiente si no se acompañan de los oportunos mecanismos de implantación, señaladamente las necesarias consignaciones presupuestarias.
Una modificación estructural de la justicia española como la que se proyecta, más allá de la valoración política que pueda merecer, tiene sin duda una enorme repercusión económica. Y en no pocas ocasiones la memoria económica exigida para la tramitación de un proyecto de ley se convierte en una simple hoja de papel que nada explica, salvo que para el Gobierno ese proyecto es de coste “0”. Y por supuesto no se tiene noticia de que en esta disposición se haya cumplido el RD 1083/2009, que regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y la Guía Metodológica.
Sobre este punto, que sepamos, nada dice el ALOPJ, ni hay informes para explicar el impacto presupuestario, y no se puede pretender que lo proyectado es irrelevante al gasto público, porque el cambio de organización es de tal calibre que la composición actual de la mayoría de los tribunales españoles resultará afectada, con cambios y traslados tanto del personal judicial como de las instalaciones.
c) En tercer lugar, no puede desdeñarse el problema en relación con el personal, con los jueces, con los letrados de la Administración de Justicia, y con el personal auxiliar: los traslados de la población en donde residen a la capital de la provincia; el nuevo sistema de trabajo y el nuevo régimen estatutario pueden ser una fuente de problemas que hubiera precisado de unas previas conversaciones y negociaciones con los funcionarios que, al menos por lo que manifiestan las asociaciones judiciales y de secretarios judiciales, no se ha producido.
Asimismo habrán de contemplarse las necesidades de espacio en las Salas de los Tribunales Provinciales de Instancia, generalmente en municipios donde el valor del suelo es superior al que ocupan los Juzgados en las poblaciones que no son capital de provincia.
d) Además, toda esta radical reforma de la justicia española se plantea sin contar con las Administraciones que en buena parte del territorio nacional han de hacer frente con sus propios presupuestos a estas exigencias del ALOPJ: las Comunidades Autónomas con competencias transferidas en materia de Justicia, que son Andalucía, Aragón, Asturias, Canarias, Cantabria, Cataluña, Galicia, Madrid, Navarra, País Vasco, La Rioja y Comunidad Valenciana.

"El APLOJ diseña una nueva arquitectura judicial: manteniendo el Tribunal Supremo, la Audiencia Nacional y los Tribunales Superiores de Justicia, crea unos desconocidos Tribunales Provinciales de Instancia, que se componen de cuatro Salas, una por cada orden jurisdiccional: de lo Civil, de lo Penal, de lo Contencioso-administrativo y de lo Social"

No ya solo porque tendrán que asumir el gasto que representa poner en funcionamiento la nueva organización, sino porque no se les ha tenido en cuenta en el ejercicio de una competencia que tienen constitucionalmente reconocida: de acuerdo con lo dispuesto en el art. 152.1 de la Constitución, en los Estatutos de las Comunidades Autónomas “podrán establecerse los supuestos y las formas de participación de aquéllas en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio”. Y de eso parece que no hay nada en el ALOPJ, porque no se puede considerar cumplida la norma constitucional con lo establecido en la Disposición adicional primera, esto es, que en el plazo de un año las Comunidades Autónomas remitan al Gobierno una propuesta de organización en materia de demarcación judicial, porque al haber establecido la provincia como la circunscripción básica, nada habría que demarcar, salvo para establecer sedes desplazadas (art. 84.3).

Una nueva arquitectura judicial
El APLOJ diseña una nueva arquitectura judicial: manteniendo el Tribunal Supremo, la Audiencia Nacional y los Tribunales Superiores de Justicia, crea unos desconocidos Tribunales Provinciales de Instancia, que se componen de cuatro Salas, una por cada orden jurisdiccional: de lo Civil, de lo Penal, de lo Contencioso-administrativo y de lo Social.
Hasta aquí llega la organización de los tribunales españoles que se proyecta, dejando en el ámbito provincial el primer escalón para el acceso de los ciudadanos al sistema español de justicia. Es decir, se procede a la supresión de los partidos judiciales y de los Juzgados de Paz, que han venido siendo tradicionalmente la puerta de entrada a nuestra justicia. Esta supresión se hace además sin que aparezca referencia alguna a la instauración de una justicia de proximidad; se podría decir que los responsables del texto se han fijado en el exterior del edificio y se han olvidado de las funcionalidades y de la habitabilidad, del elemento básico de la justicia como servicio público, que atienda mucho más al ciudadano y mucho menos al ejercicio de un poder del Estado.
En definitiva, se crea una nueva estructura y una nueva organización de la justicia española que rompe con una tradición secular sin que se enuncien y, mucho menos, se acrediten los beneficios que ese cambio vaya a reportar.
La desaparición de los partidos judiciales como circunscripción judicial básica y la centralización de los recursos en las capitales de provincia es una decisión que nos retrotrae a medidas pretendidamente igualadoras en situaciones dispares. No se puede olvidar la distribución de la población en las 50 provincias españolas (y las dos ciudades autónomas). Madrid tiene casi 6,5 millones de habitantes y cinco municipios que rondan los 200 mil habitantes; la provincia de Barcelona, más de 5,5 millones y cuatro municipios con una población bastante por encima de los 200 mil habitantes; la provincia de Valencia cuenta con más de 2,5 millones, y las provincias de Alicante y Sevilla llegan casi a los 2 millones. Por su parte, hay cinco provincias con menos de 200 mil habitantes (Zamora, Ávila, Palencia, Segovia, Teruel) y la menos poblada, Soria, no llega a los 100 mil. Entre los 50 municipios más poblados de España, 18 no son capitales de provincia; y 9 capitales de provincia no están entre los 100 municipios más poblados de nuestro país. Y entretanto es necesario dar una respuesta accesible y justa a la demanda de los ciudadanos.
La medida de concentrar todos los tribunales en las capitales de provincia, cuando la realidad demográfica es tan diversa, no puede hacerse de la manera en que el ALOPJ la presenta. Porque si bien se recurre a la posibilidad de que la Ley de Demarcación y Planta Judicial establezca sedes desplazadas de todas o algunas de las Salas de los Tribunales Provinciales (art. 84.3), la verdad es que los nueve criterios que se enumeran en el precepto responden probablemente a precipitación, ya que algunos son propios de una disposición transitoria (situación actual de los edificios y recuperación de las inversiones), otros resultan reiterativos (distancia a la capital, tiempo de desplazamiento y características geográficas), alguno es incomprensible (volumen y dispersión de la población en la provincia), de modo que ante la enorme heterogeneidad de los criterios legales la discusión política localista, “trinchera a trinchera”, estará servida.
Máxime cuando las Secciones desplazadas de las Audiencias Provinciales que en la actualidad se han constituido en diez localidades (en Algeciras, Jerez de la Frontera, Ceuta, Melilla, Gijón (2), Elche (2), Mérida, Santiago de Compostela, Vigo (2) y Cartagena) no tienen una consideración muy favorable especialmente para los magistrados que sirven en ellas.

"Se suprimen los Juzgados de Paz y los partidos judiciales"

De acuerdo con el ALOPJ cada una de las Salas de los Tribunales provinciales de instancia se podrá integrar con Unidades Judiciales y con Secciones colegiadas. Es decir, que dentro del Tribunal Provincial habrá Juzgados y Secciones; sólo que se designarán de otro modo. El ALOPJ modifica la denominación pero conserva la estructura tradicional porque en cada orden jurisdiccional, es decir, en cada Sala del Tribunal Provincial, habrá órganos unipersonales y tribunales colegiados. Como dice el texto proyectado, las Unidades judiciales serán servidas por un único juez y se identificarán en la Sala mediante numeración cardinal (art. 157.2) y las Secciones colegiadas serán servidas por un mínimo de tres jueces y se identificarán en la Sala mediante numeración ordinal (art. 157.3). Cada una de las Unidades y Secciones judiciales tendrá la consideración de órgano judicial (art. 148.2).
Se dispone además que, siempre que el número de jueces lo permita, en la Sala de lo Civil de los Tribunales Provinciales podrá haber Unidades judiciales o Secciones especializadas en materia mercantil y familia; en la Sala de lo Penal Unidades especializadas en garantías de la instrucción, enjuiciamiento, violencia sobre la mujer, menores, ejecución de penas y medidas de seguridad; también en la Sala de lo Penal, Unidades o Secciones especializadas en delitos económicos, y en la Sala de lo Contencioso Administrativo en materia tributaria (art. 120.2.II y III).
Las Unidades judiciales especializadas se denominarán Juez de lo Mercantil y Juez de Familia (art. 122.II); o en el orden penal Juez de Enjuiciamiento de lo Penal, Juez de Garantías de la Instrucción, Juez de Menores, Juez de Violencia sobre la Mujer y Juez de ejecución de penas y medidas de seguridad (art. 126.II).
Dicho así, la gran reforma parece que se queda un simple cambio de nombres (y no siempre), que en un primer análisis no parece otra cosa que una medida de propaganda: en lugar de jueces de primera instancia e instrucción en cada una de las poblaciones cabecera de los actuales 431 partidos judiciales, habrá Unidades judiciales en muchas menos localidades, en las capitales de provincia y en los municipios donde se establezca una sede desplazada de las Salas de lo Civil y de lo Penal del Tribunal Provincial y, en algunos casos, de la Sala de lo Social.
Sin duda esta medida traerá como consecuencia una considerable disminución del número de circunscripciones judiciales, pero si éste fuera el único resultado poco beneficio traería a la justicia española; la misma finalidad se puede conseguir con una reducción razonable del número de partidos judiciales (en 1988 eran 422), circunscripción judicial que se reconoció en la Constitución de 1812 y se crearon en 1834 en número de 451.

"Se crea una nueva estructura y una nueva organización de la justicia española que rompe con una tradición secular sin que se enuncien y, mucho menos, se acrediten los beneficios que ese cambio vaya a reportar"

Sin embargo, la nueva organización proyectada va bastante más lejos. Porque no solo es que desaparezcan los Juzgados de Paz y los partidos judiciales, sino que la organización de los tribunales españoles pasa del Juzgado como la primera unidad judicial a convertir al Tribunal Provincial de Instancia en el primer escalón de nuestro sistema.
Esto tiene muy relevantes repercusiones, pues desaparecen los jueces decanos, que desempeñan las importantes competencias que les atribuye el art. 168 de la vigente LOPJ y que tienen la legitimidad que deriva de la elección directa por sus propios compañeros en las grandes poblaciones. El ALOPJ residencia todas las competencias sobre la organización y funcionamiento de los órganos judiciales de la provincia, que asumían los jueces decanos (solo en la ciudad de Madrid hay 309 Juzgados de todos los órdenes jurisdiccionales, más 30 Secciones de la Audiencia Provincial, a los que se habrían de sumar 178 Juzgados en la provincia), en los Presidentes de los Tribunales Provinciales de Instancia, que no forman parte de ninguna de las Salas y a quienes corresponden todas las facultades de dirección y control: dirigir la inspección ordinaria del Tribunal, adoptar las medidas precisas para el buen orden y funcionamiento del mismo, velar por el correcto reparto de los asuntos de acuerdo con las normas aprobadas por la Sala de Gobierno, cuidar de la composición de las Salas, Secciones y Unidades Judiciales y oír las quejas que les hagan los interesados en causas o pleitos, adoptando las prevenciones necesarias (art. 278). Sin embargo, lejos de la elección democrática por los propios jueces, los Presidentes según el ALOPJ serán designados por el Consejo General del Poder Judicial por un periodo de cinco años (art. 368.1), de modo que se torna elección política lo que ha sido durante muchos años elección profesional, que ha servido en ocasiones de contrapeso a las decisiones del Consejo General del Poder Judicial y del Ministerio de Justicia, y en otros casos han presentado relevantes aportaciones para la mejora de la justicia.
También desaparecen las juntas de jueces, a las que se convoca en la actualidad a todos los de un mismo orden jurisdiccional, y se reúnen bajo la presidencia del decano para proponer las normas de reparto entre los mismos, unificar criterios y prácticas, y para tratar asuntos comunes o sobre los que estimaren conveniente elevar exposición a la Sala de Gobierno correspondiente o al Consejo General del Poder Judicial (art. 170.1 vigente). Estas asambleas judiciales, que pueden ampliarse como prevé la vigente Ley, han sido también un elemento dinamizador de los jueces, que el ALOPJ erradica.
En definitiva, los órganos de expresión directa de los jueces se suprimen para dar paso a estructuras mucho más jerarquizadas, invocando la superioridad de unos órganos sobre otros, y la de todos los jueces que, se dice, están “bajo la autoridad del Consejo General del Poder Judicial” (art. 2.3).
Y además se introduce la posibilidad de una movilidad dentro del Tribunal Provincial de Instancia que provoca cierta extrañeza. Porque el art. 373 permite al Consejo General del Poder Judicial, a propuesta de la Sala de Gobierno, reordenar los efectivos judiciales entres las Unidades Judiciales y las Secciones colegiadas cuando una desigual entrada de asuntos o una reforma legislativa altere el reparto de las cargas de trabajo, de acuerdo con el principio de voluntariedad o, en otro caso, por orden de escalafón inverso; también la Sala de Gobierno puede, a propuesta del Presidente del Tribunal Provincial, autorizar cambios de destino por razones de servicio con ocasión de vacante (art. 374).

La fuerza vinculante de la jurisprudencia
En defensa de la jerarquía judicial, para dotar “de contenido real a la supremacía del Tribunal Supremo en todos los órdenes jurisdiccionales”, como se dice en la Exposición de Motivos del ALOPJ, se dota de fuerza vinculante a algunas partes de resoluciones del Tribunal Supremo que lleguen a considerarse doctrina jurisprudencial.
El Informe del Consejo General del Poder Judicial al ALOPJ es especialmente crítico, y con toda razón, con la posición de la jurisprudencia y su fuerza vinculante (puntos 103 a 139), acogiendo las observaciones de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo que se había manifestado claramente contraria al texto.
Aunque en el art. 31.1 se reitere el precepto del art. 1.6 del Código Civil, con referencia a que la jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico, en el siguiente apartado dispone que “determinada jurisprudencia del Tribunal Supremo tendrá carácter de doctrina jurisprudencial vinculante” (art. 31.2), que “será de obligada aplicación para todos los jueces y tribunales en el ejercicio de la potestad jurisdiccional” (art. 32.1).
Así pues, conforme al ALOPJ habrá dos tipos de doctrina jurisprudencial: la que debe cumplir con los tradicionales criterios de complementar el ordenamiento jurídico al interpretar las fuentes formales del Derecho, y aquella que tendrá fuerza vinculante para todos los tribunales y para los poderes públicos (aunque no deja de llamar la atención que a la hora de aplicar esta jurisprudencia a un caso concreto sean los poderes públicos quienes puedan apartarse de ella, art. 32.1.III).
Pero además de esta distinción, hay que reparar en el modo en que ambas doctrinas jurisprudenciales se conforman, pues mientras la primera se hace en el marco de un proceso, interpretando y aplicando la norma al caso concreto, es decir, “juzgando” en el sentido constitucional del término (art. 117.3 CE), la segunda, la jurisprudencia vinculante, se forma en sesiones del Pleno de cada una de las Salas del Tribunal Supremo, fuera de todo proceso jurisdiccional y ejerciendo en realidad una función legisladora, que se habrá de publicar en el BOE, una potestad de formación de una norma, ajena a la función de juzgar a que la Constitución se refiere.
Así pues, de una única sentencia dictada por el Tribunal Supremo para la resolución de un concreto asunto, se pueden derivar dos consecuencias o dos pronunciamientos con un valor jurídico diferente: el de carácter vinculante y el de complemento del ordenamiento jurídico, diferencia que queda al criterio de la propia Sala del Tribunal Supremo, a cuyo Pleno trimestral se deben someter las propuestas. Esta solución produce el efecto, por un lado, que el Pleno trimestral se verá compelido a conceder esa fuerza a la propuesta de la Sección o de los jueces que compusieron la Sala, o a denegarla y, por otro lado, que la mayor parte de la doctrina del Tribunal Supremo, que no se propone o se asume como doctrina jurisprudencial vinculante, resultará devaluada (Informe del CGPJ, 122).
El problema se agrava, si cabe, en la jurisdicción penal, pues el principio de legalidad que se garantiza constitucionalmente (art. 25.1) no autoriza a interponer una fuente del derecho por debajo de la ley penal para resolver en la aplicación de la ley penal, con fuerza, por tanto, de obligar al juez, al intérprete y aplicador de la norma de esta naturaleza; el juez penal está sujeto solamente a la ley, excluyendo otras fuentes formales y, desde luego, la jurisprudencia, aunque se trate de una pretendida doctrina vinculante.
Queda sin resolver, finalmente, el problema del control sobre la actuación de las Salas del Tribunal Supremo en el campo de la jurisprudencia vinculante. El prelegislador confiere potestad normativa a las Salas del Tribunal Supremo, pero el texto proyectado carece de todo sistema de control de esa actividad, de modo que los excesos en la interpretación que no representen una vulneración de la Constitución no podrían ser controlados y accederían sin más al BOE.

"En defensa de la jerarquía judicial, para dotar “de contenido real a la supremacía del Tribunal Supremo en todos los órdenes jurisdiccionales”, como se dice en la Exposición de Motivos del ALOPJ, se dota de fuerza vinculante a algunas partes de resoluciones del Tribunal Supremo que lleguen a considerarse doctrina jurisprudencial"

Parece que la vía prevista para el ejercicio de ese control únicamente serían las cuestiones prejudiciales previas promovidas por “los Jueces o las Secciones colegiadas”, de oficio o a instancia de parte ante el propio Tribunal Supremo (arts. 33 y ss.), “cuando consideren que la Jurisprudencia del Tribunal Supremo aplicable al caso y que sea determinante del fallo contradice la doctrina del Tribunal Constitucional en materia de garantías constitucionales o resulta contradictoria con otros pronunciamientos del Tribunal Supremo sobre la misma materia”, o cuando se considere que la “Jurisprudencia del Tribunal Supremo aplicable al caso y que sea determinante del fallo, puede producir, con efectos generales, situaciones de injusticia manifiesta por la desproporción de las consecuencias en su aplicación”.
La regulación de las cuestiones prejudiciales previas es muy restrictiva, pues habrán de plantearse a través del Presidente del Tribunal en el que esté integrada el Juez o la Sección, y previa convocatoria de un Pleno para tratar de este asunto, y solo cuando el Pleno acceda al planteamiento, la elevará al Tribunal Supremo.
En todo caso, será preciso determinar, y el ALOPJ no lo expresa, cuál es el valor de esa jurisprudencia vinculante del Tribunal Supremo, y en qué escalón del sistema de fuentes se sitúa. La cuestión no es baladí, pues si se confiere valor normativo a la jurisprudencia vinculante del Tribunal Supremo, publicándose en el BOE, cabría entender que estamos ante una “norma con rango de ley” en la expresión del art. 35.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC); si ello es así, cuando un juez o tribunal entendiera que la doctrina vinculante del Tribunal Supremo “aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo pueda ser contraria a la Constitución” sería difícil impedirle que, en aplicación de lo previsto en la LOTC, planteara una cuestión de inconstitucionalidad o el propio Tribunal Constitucional pudiera plantearse una autocuestión de inconstitucionalidad del art. 55.2 de la LOTC.

La casación civil
El ALOPJ regula también la casación civil, poniendo fin al régimen transitorio que se instauró en el momento de la aprobación de la LEC de 2000, procediendo a la modificación de los preceptos de la ley procesal a través de la Disp. Final 3ª. Se unifican así los recursos extraordinarios por infracción procesal y de casación creados en aquella Ley y que nunca estuvieron en vigor con independencia uno del otro; porque al no modificarse la LOPJ para atribuir competencia a los Tribunales Superiores de Justicia para conocer del recurso extraordinario por infracción procesal, se convirtió este recurso en vicario del de casación, de modo que solo cuando fuera éste procedente podría el recurrente plantear la infracción procesal.
Se suprime la dualidad de instrumentos, y queda solo el recurso de casación como recurso extraordinario; pero inevitablemente las infracciones procesales, las vulneraciones de los derechos reconocidos en el art. 24 de la CE, han de merecer un tratamiento propio. Y así, después de establecerse que el recurso de casación solo puede interponerse contra las sentencias dictadas en apelación, el art. 470.2 dispone que solo procede la casación cuando el recurso presente interés casacional y éste concurre cuando la resolución vulnere el art. 24 de la CE o resuelva cuestiones procesales sobre las que existan pronunciamientos contradictorios (art. 470.2.e).

"Se suprime la dualidad de recursos extraordinarios, y queda solo el recurso de casación como recurso extraordinario; pero inevitablemente las infracciones procesales, las vulneraciones de los derechos reconocidos en el art. 24 de la CE, han de merecer un tratamiento propio"

El recurso de casación por vulneración del art. 24 de la CE tiene una singular consideración, porque es inevitable diferenciar las infracciones procesales con relevancia constitucional de las infracciones de las leyes sustantivas; el recurso por infracción de ley y el recurso por quebrantamiento de las garantías del proceso.
Sin perjuicio de analizar más detenidamente la regulación propuesta, llama la atención la fijación de un cupo anual de recursos por la Sala Civil del Tribunal Supremo; la verdad es que resulta llamativa la medida, que invoca la inadmisión del recurso cuando se hubiera excedido ese año el cupo señalado por la Sala (es el primero de los motivos de inadmisión, art. 476.3.a). Así pues, hay que intentar que los recursos se interpongan en los primeros meses del año, cuando todavía no se haya completado el cupo, porque se corre el riesgo de una automática inadmisión de plano y sin más explicaciones, por mucho interés casacional que presente nuestro recurso. Y si la sentencia de apelación se dicta pasada la mitad del año habrá que encomendarse a la buena estrella y esperar que ese año no hayan llegado muchos recursos con interés o el Tribunal Supremo se haya mostrado más restrictivo. En fin, que el sistema de cupo parece situarnos en que sea el azar o la fortuna quien dicte nuestro derecho de acceder a la casación.
No deja de resultar curioso que en el texto proyectado la resolución de inadmisión del recurso revista la forma de providencia, declarando la inadmisión y la firmeza de la sentencia e imponiendo las costas (art. 476.5), en tanto que el Tribunal Supremo deberá dictar un auto cuando admita el recurso por todos o algunos de los motivos (art. 476.6).

La investigación penal
Una de las medidas que ha causado más conmoción por su ininteligibilidad es la decisión de atribuir la competencia para la investigación penal a un órgano colegiado, posibilidad que se torna en regla cuando de la instrucción de los procesos en la Audiencia Nacional se trata. Esta decisión se adopta por la Sala de Asuntos Generales de los Tribunales que si bien tienen una competencia del todo residual sin embargo asumen la decisión de que la instrucción de cada concreto asunto sea asumida por un juez de garantías de la instrucción o a una Sección colegiada, y esto lo puede hacer a instancia del instructor que esté conociendo del asunto, o de oficio (art. 120.3.III).
En primer término esta previsión rompe con el derecho al juez ordinario predeterminado por la ley (art. 24.2 de la CE) y con el criterio de la perpetuatio iurisdictionis, porque no puede considerarse respetado el derecho constitucional a juez ordinario cuando en momento posterior a la comisión del delito, y más, en un momento posterior al inicio de las actuaciones, se modifica la competencia, pasando de un órgano unipersonal a un tribunal colegiado.
En segundo lugar, la medida carece de sentido; una investigación necesita un director, una persona que marque las líneas que hayan de seguirse y disponga las medidas necesarias; no se puede concebir que un equipo de investigación carezca de director, o que se puedan reunir tres científicos en un laboratorio a decidir por votación el objeto de la investigación, las prioridades, la gestión del equipo, etc. La dirección de la investigación penal no se puede convertir en un debate de directores, que discutan y sometan a votación cada paso que deban dar, cada medida que haya de adoptarse; no es concebible que la labor de una Sección colegiada que decida por mayoría qué diligencia se practica, qué se pregunta a un testigo, o si se autoriza o se deniega una intervención telefónica o una entrada y registro solicitadas por la Policía o el Ministerio Fiscal.
Mientras se mantenga el actual modelo de investigación penal (dado que al parecer se ha aparcado definitivamente la nueva LECRIM, al menos en esta legislatura) las Unidades judiciales de garantías de la instrucción previstas en el ALOPJ serán realmente jueces de instrucción, con la dirección de la investigación y la responsabilidad de esclarecer los hechos delictivos, en la que el juez ha de tomar la iniciativa, ordenando las actuaciones de los órganos auxiliares, acordando medidas de oficio, formulando imputación y concluyendo esta fase del procedimiento.
Si estas funciones del instructor las ha de desempeñar una Sección colegiada en el escenario de una investigación extraordinariamente voluminosa (lo que significaría que los tres jueces de la Sección tendrían que estudiar todo ese expediente), o de una extraordinaria complejidad técnica o con un elevado número de personas imputadas, que son las tres primeras circunstancias que abonan la atribución de la instrucción a la Sección (art. 120.3.a, b y c), está servida la posibilidad de hacer mucho más compleja, dilatada e inmanejable la causa.
Pero si a estas circunstancias añadimos la prevista en el art. 120.3.d), es decir, las dificultades derivadas de la excesiva duración de la instrucción, el remedio sin duda parece peor que la enfermedad; se mire como se quiera, una decisión debatida y votada exige más tiempo que la adoptada por una sola persona sin consultar a nadie.
El sometimiento de la instrucción a una Sección colegiada se puede acordar también por la Sección de Asuntos Generales del Tribunal aunque no concurra ninguna de las anteriores circunstancias excepcionales, cuando la instrucción colegiada resulte aconsejable. Es decir, se deja al puro decisionismo de la Sección de Asuntos Generales sustraer la competencia para instruir una causa por delito al juez de garantías y encomendarla a una Sección colegiada, cuya conformación habrá de ajustar a los criterios objetivos que determine la Sala de Gobierno del TSJ anualmente.
Con todo, quien decide cuál es el órgano que debe asumir la instrucción de una concreta causa, en muchos casos una vez que el Juez de garantías haya comenzado el procedimiento, es la Sección de Asuntos Generales del Tribunal Provincial de Instancia, que es un órgano compuesto nada menos que por trece miembros: el Presidente del Tribunal, los Presidentes de cada una de las cuatro Salas y dos jueces por cada una de las Salas (el más antiguo y el más moderno). Como puede comprenderse, habida cuenta del sentido claramente presidencialista del Tribunal Provincial, quedará normalmente a criterio del Presidente si el asunto se tramita por un juez o por una Sección.
Esta misma solución se aplica en las instrucciones que deban tramitarse en la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (art. 89.4) y en la Sala de lo Penal de los Tribunales Superiores de Justicia (art. 113.6), siempre con el carácter de excepcionalidad.
Esta excepcionalidad pasa a ser la regla en la Audiencia Nacional, pues en todos los casos la instrucción habrá de ser colegiada y es competencia exclusiva de la Sección de Garantías de la Instrucción (art. 103). Al parecer, el prelegislador entiende que todos los asuntos que se sustancian ante la Sala Penal de Instancia de la Audiencia Nacional, cualquiera que sean los hechos, presentan circunstancias excepcionales y sólo puede encomendarse la instrucción a un órgano colegiado.

"En el proceso penal la instrucción será colegiada en casos de especial complejidad"

La desaparición de los Magistrados y de los Secretarios Judiciales
El ALOPJ nos exigirá cambiar tarjetas de visitas y rótulos en todos los órganos judiciales. No sólo por los cambios en la organización, sino también por las novedades respecto del personal.
En primer lugar, llama poderosamente la atención la desaparición de las categorías en la carrera judicial: el ALOPJ pretende igualar a todos los miembros del cuerpo único de jueces denominándolos a todos ellos “jueces”, sean del Tribunal Supremo o de la Unidad Judicial integrada en la sede de la Sala desplazada más alejada de una capital. Desaparecidas en la carrera judicial las categorías de Jueces de primera instancia de ingreso, de ascenso y de término y las de Magistrados de ingreso, de ascenso y de término, la LOPJ de 1985 redujo las categorías de los miembros de la carrera judicial a tres: Magistrados del Tribunal Supremo, Magistrados y Jueces.
Ahora todos se denominan jueces, en una suerte de medida igualatoria a pesar de que la Constitución alude a jueces y magistrados; pero el ALOPJ no puede evitar una cierta concesión a los jueces con probada experiencia, y recupera en cierto modo las categorías personales, permitiendo que se utilice la denominación de magistrado cuando los jueces tengan reconocidos seis años de servicios en la Carrera Judicial (art. 341), es decir, un reconocimiento automático que no se vincula con más mérito que la antigüedad.
Por otro lado, los jueces del Tribunal Supremo tienen un estatus claramente diferenciado, y así: i) están aforados a la Sala de lo Civil (art. 88) y de lo Penal (art. 89) del Alto Tribunal; ii) reciben el tratamiento de excelencia (art. 339.1); iii) la provisión de sus plazas es por nombramiento discrecional (art. 342.2.b); iv) son los que pueden optar a la Presidencia de la Audiencia Nacional (art. 362.1); v) reciben una remuneración en cuantía similar a las de los titulares de otros altos Órganos Constitucionales (art. 436); vi) tienen reservadas tres plazas de Vocal del Consejo General del Poder Judicial de procedencia judicial (art. 476.3); vii) sólo entre ellos se designa el Promotor de la Acción Disciplinaria (art. 499.2), y viii) son los primeros del escalafón judicial y, a partir de ellos, continúa la relación de los jueces por el orden de antigüedad en la carrera judicial (art. 305.3).
En segundo término, el ALOPJ hace desaparecer la tradicional figura de los Secretarios Judiciales, que se convierten en Letrados de la Administración de Justicia, sin que se haya explicado muy bien con qué provecho, pues la cuestión no merece sino seis líneas en la E. de M. del ALOPJ. Se les reconoce la condición de jefes de la Oficina Judicial (art. 156.2) y se refuerzan sus funciones (arts. 536 y ss.)

A modo de conclusión
Una reflexión final. Estas páginas han sido necesariamente críticas como corresponde al quehacer académico; para comentarios laudatorios ya existen otras plumas y otros foros. Sin embargo, no parece que debamos preocuparnos en exceso. Los tiempos parlamentarios cuentan mucho en la aprobación de las leyes y ahora nos encaminamos inexorablemente al mes de mayo de 2015, con un periodo actual de sesiones marcado por la discusión presupuestaria, y unos primeros meses del próximo año de campaña electoral.
Como es muy razonable seguir la máxima ignaciana que aconseja que “En tiempos de tribulación, no hacer mudanza”, no parece muy adecuado irrumpir en el horizonte electoral con un proyecto de ley que tiene como uno de sus principales objetivos suprimir la presencia del Estado, de los tribunales de justicia, de muchos municipios españoles, lo que no proporciona muchos réditos electorales.
Con independencia de numerosos reproches políticos y técnicos, advertidos por la inmensa mayoría de quienes se han asomado al texto de este ALOPJ, la inoportunidad de la discusión en el momento presente de este texto normativo seguramente le llevará a permanecer en el congelador hasta mejor ocasión.

Palabras clave: Anteproyecto de LOPJ, Oportunidad, Estructura judicial.
Keywords: Draft Bill of the Judiciary, Opportunity, Judicial structure.

Resumen

La propuesta de una nueva Ley Orgánica del Poder Judicial, para sustituir a la Ley Orgánica 6/1985, ha tenido mucho más recorrido, y el Ministro ha presentado un informe sobre este Anteproyecto (en adelante, APLOJ) al Consejo de Ministros el 4 de abril de 2014, texto prelegislativo que se aparta en cuestiones relevantes del propuesto por la Comisión Institucional. Además ha enviado el texto para el preceptivo informe al Consejo General del Poder Judicial, que lo ha emitido, con la urgencia que desde el Gobierno se le pedía, el 27 de junio de 2014, con una extensión de 713 páginas.
El texto proyectado nos trae una sustitución íntegra de la vigente Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985, que ha tenido en sus escasos treinta años de vigencia cuarenta reformas, aunque de muy diversa entidad, en su mayoría retoques exigidos por otras disposiciones sin modificar la esencia de lo que debe regular la LOPJ, como dispone el art. 122.1 de la CE: la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, así como el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados de carrera, que formarán un Cuerpo único, y del personal al servicio de la Administración de Justicia.

Abstract

The proposal for a new Organic Law of the Judiciary, in replacement of Organic Law 6/1985, has come a long way; the Minister submitted a report on this draft bill (from now on APLOJ) to the Council of Ministers of April 4th, 2014, a pre-legislative text which deviates from the proposal of the Institutional Committee on critical issues. The text was submitted as well to the General Council of the Judiciary for its obligatory report, which, amounting a total of 713 pages was already issued on June 27th, 2014, as urgently as the Government demanded.
The draft text offers a complete replacement of the operative Organic Law of the Judicial Branch of 1985, which has undergone forty amendments during its short thirty years in force. The depth of these amendments has been very diverse, being mostly retouches required by other regulations that did not alter the essence of what this Law must regulate, as provided for under section 122.1 of the Spanish Constitution: the setting up, operation and internal administration of courts and tribunals as well as the legal status of professional judges and magistrates, who shall form a single body, and of the staff serving in the administration of justice.