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PORTADAN57-PORTADA

ENSXXI Nº 57
SEPTIEMBRE - OCTUBRE 2014

FRANCISCO CABRILLO
Catedrático de la Universidad Complutense y Director General del Centro Universitario Cardenal Cisneros

REGISTRO CIVIL

El Real Decreto-ley 8/2014, del pasado 4 de julio, de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia introduce – como ocurre a menudo en textos legales de esta naturaleza – reformas en cuestiones que poco tiene que ver con el título de la norma. En este caso se trata de una modificación importante en la organización del Registro Civil, que a partir de esta fecha, es encomendado a los Registradores Mercantiles; y las oficinas a cargo de estos funcionarios pasan a denominarse, Oficinas de Registro Civil y Mercantil.
Se crea así una institución, seguramente única en el mundo, en la que se van a mezclar cuestiones bastante dispares. La referencia al hecho de que los registradores mercantiles tienen – como dice el Decreto-ley – una contrastada experiencia en registros de personas, aun cuando estas sean jurídicas, no parece un argumento muy sólido para la reestructuración del organismo. El objetivo de estas reflexiones no es, sin embargo, la conveniencia o no de la reforma, que ha sido recibida de forma muy diversa en el mundo jurídico español, sino el modelo de financiación de la nueva Oficina del Registro Civil y Mercantil.

La disposición adicional vigésimo primera del Decreto establece que la prestación del servicio público que constituye el Registro Civil continuará siendo gratuita, sin excepción de ningún tipo. Pero, como en el mundo en el que vivimos no existe ningún servicio que pueda prestarse a coste cero, lo que realmente se afirma en esta disposición es que los usuarios no pagarán, y serán otras personas las que lo hagan. Un gasto como éste se puede financiar de diversas maneras. La primera es que quien demanda el servicio pague la totalidad – o al menos, una parte sustancial –  del coste de prestación del servicio. Es el principio general que inspira la Ley de Tasas y Precios Públicos, cuando establece – en su artículo 7 – el denominado “principio de equivalencia”, de acuerdo con el cual las tasas tenderán a cubrir el coste del servicio o de la actividad que constituya su hecho imponible. Pero, por diferentes razones, muchos servicios públicos están fuertemente subvencionados. Y, dado que una parte de las inscripciones en el Registro Civil tienen carácter obligatorio, es razonable que no se requiera por ellas pago alguno al usuario; lo cual, por cierto, no implica necesariamente que esta gratuidad deba aplicarse “sin excepción de ningún tipo”, que es la solución que ha elegido el legislador.

"La disposición adicional vigésimo primera del Decreto establece que la prestación del servicio público que constituye el Registro Civil continuará siendo gratuita, sin excepción de ningún tipo"

Si no es el usuario el que paga la totalidad del gasto, lo habitual es que el servicio se financie a través de los presupuestos generales del Estado; es decir que lo paguen los contribuyentes. Como buena parte de los impuestos se basan en el principio de la capacidad de pago, el gasto implica una transferencia de rentas desde los grupos de ingresos más altos a los grupos de ingresos más bajos. Los servicios públicos gratuitos – o suministrados al usuario por debajo del coste – tienen como efecto, por tanto, cambios en la distribución de la renta.
Pero no ha sido ésta la fórmula elegida por el legislador para garantizar la gratuidad del Registro Civil. Lo que la nueva norma establece es que las Oficinas del Registro Civil y Mercantil cobrarán a una parte de los usuarios  - inscripciones en el Registro Mercantil –, pero no a todos, al quedar exentos de pago los servicios que tradicionalmente ha ofrecido el Registro Civil. En otras palabras el legislador ha decidido que se produzcan subvenciones cruzadas, mediante las cuales quienes utilizan el Registro Mercantil paguen los gastos del Registro Civil.

"Si no es el usuario el que paga la totalidad del gasto, lo habitual es que el servicio se financie a través de los presupuestos generales del Estado; es decir que lo paguen los contribuyentes"

No es esto, ciertamente, una novedad en nuestro país. Los notarios saben bien que quien, por ejemplo, compra una vivienda, subvenciona a quien hace un testamento. Y, más recientemente, el restablecimiento de determinadas tasas judiciales se ha justificado en parte, con el objetivo explícito de establecer subvenciones cruzadas desde unos usuarios de la administración de justicia a otros. Desde el Ministerio de Justicia se ha afirmado, en efecto, que el restablecimiento de las tasas ayudará a la financiación de la justicia gratuita. El Ministerio dispone de buenos argumentos para justificar el restablecimiento de la tasas. Pero el de financiar la justicia gratuita no parece, ciertamente, el más adecuado. Es una opción perfectamente válida establecer la gratuidad en la administración de justicia, si se cumplen determinados requisitos. Pero, si se decide hacerlo, deberían ser los presupuestos generales del Estado – es decir, el conjunto de los contribuyentes – quienes financien el servicio; no las personas – físicas o jurídicas – que acuden a los tribunales.
Existe un acuerdo bastante general entre los economistas con respecto a la pérdida de bienestar que generan los subsidios cruzados. Si éstos produjeran solamente efectos distributivos, diríamos que unos usuarios se benefician a costa de otros. Pero, como también existen efectos en la asignación de recursos, el conjunto de la sociedad resulta perjudicado. La razón es que una subvención cruzada puede tener dos efectos sobre los usuarios del Registro Mercantil. El primero, una subida de precios para financiar el Registro Civil; el segundo, un deterioro de la calidad del servicio. Si partimos de la idea, generalmente aceptada, de que un registro es eficiente en cuanto reduce incertidumbre y costes de transacción, hay que concluir que ambos efectos son negativos, no sólo para las empresas que utilicen sus servicios en un momento concreto, sino también para el sistema económico en su conjunto

"Existe un acuerdo bastante general entre los economistas con respecto a la pérdida de bienestar que generan los subsidios cruzados. Si éstos produjeran solamente efectos distributivos, diríamos que unos usuarios se benefician a costa de otros. Pero, como también existen efectos en la asignación de recursos, el conjunto de la sociedad resulta perjudicado"

Un argumento que, aunque no se mencione, puede haber estado presente en la mente del legislador es que, dado que los ingresos de los actuales registradores son muy elevados, podrían ser ellos los que realizaran la transferencia de renta a los usuarios del Registro Civil. Pero la idea tiene poca solidez. En primer lugar, porque los registradores tendrán un buen argumento para elevar los ingresos que obtienen del Registro Mercantil para compensar los nuevos gastos. Y, además, porque, aunque fuera cierto que su excedente es tan elevado como para realizar la transferencia de renta antes mencionada, el problema de eficiencia seguiría siendo el mismo, y la solución sería reducir dicho excedente abaratando los servicios del Registro Mercantil y no transfiriendo rentas a los usuarios del Registro Civil.
En resumen, no tiene sentido alguno que quien constituye, por ejemplo, una sociedad mercantil financie la inscripción de un nacimiento o un matrimonio. El hecho de que una y otra inscripción se realicen en la misma oficina no parece realmente un buen argumento para justificar que unos usuarios paguen los gastos de otros.

Palabras clave: Registro Civil, Financiación, Análisis económico del Derecho.
Keywords: Registry Office, Funding, Law & Economist.

Resumen

El Real Decreto-ley 8/2014, del pasado 4 de julio, de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia introduce una modificación importante en la organización del Registro Civil, que es encomendado a los Registradores Mercantiles; y las oficinas a cargo de estos funcionarios pasan a denominarse, Oficinas de Registro Civil y Mercantil.
El nuevo texto legal establece que la prestación del servicio público que constituye el Registro Civil continuará siendo gratuita. Esto significa que los usuarios del Registro Mercantil pagarán los gastos de los usuarios del Registro Civil. Pero las subvenciones cruzadas son muy ineficientes porque, además de tener efectos sobre la distribución de la renta, generan efectos asignativos negativos, que reducen el bienestar del conjunto de la sociedad.

Abstract

An important modification concerning the Civil Registry has been introduced by Royal Decree 8/2014 of last July the 4th, regulating urgent action related to the growth, competitiveness and efficiency of the organization of the Registry entrusted to mercantile registrars. Therefore, offices undertaken by these civil servants are from now on referred to as Civil and Mercantile Registry.
According to the new legal text, the Civil Registry provides a public service that must be free of charge, which means that users of the Mercantile Registry will pay the cost generated by users of the Civil Registry. We know by now that cross-subsidies are inefficient, not just due to the effects they may display concerning income distribution, but also to the negative allocation they generate, which reduces the welfare of society as a whole.