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ENSXXI Nº 58
NOVIEMBRE - DICIEMBRE 2014

CARLOS SEBASTIÁN
Catedrático de Universidad

Hay pocas dudas de que la corrupción es un fenómeno bastante extendido en España. En los últimos años los titulares de los medios de comunicación proporcionan una imagen contundente. También lo revelan las encuestas de opinión sobre las preocupaciones de los españoles y lo subrayan los estudios que realizan instituciones privadas prestigiosas como Transparencia Internacional, en cuyo ranking para 2013 España aparece relativamente atrasada (en el puesto 40), habiendo retrocedido en los últimos años (en 2006 estaba en el puesto 23).
Me propongo aquí  hacer una breve reflexión sobre sus causas, sus consecuencias y sobre cuál serían las posibles vías para reducirla.
No hay duda de que buena parte de las acciones corruptas se producen en situaciones  en las que gestores públicos toman decisiones con repercusiones económicas relevantes (adjudicación de contratos, concesión de licencias, calificación urbanística y demás) y esto abre la posibilidad de que ciudadanos o empresas que optan a ser beneficiados por esas decisiones ofrezcan prebendas para capturar la voluntad del gestor público. Obviamente, cuanto más intensa sea la intervención administrativa, mayor será la probabilidad de esas capturas, pero también cuanto menos transparente sea el proceso de decisión y cuanto mayor sea el clima de impunidad.

"Las acciones corruptas se producen en situaciones  en las que gestores públicos toman decisiones con repercusiones económicas relevantes (adjudicación de contratos, concesión de licencias, calificación urbanística y demás)"

En España la intervención administrativa es alta y pesada, y representa una carga importante para la actividad económica, como se refleja en el Informe Global de Competitividad para 2013 del World Economic Forum, que sitúa a España en el puesto 125 entre 148 países con respecto a la carga que representan las restricciones administrativas. Resulta remarcable que los intentos de mejorar aspectos de esta situación, mediante la transposición de directivas comunitarias, se ha encontrado con la oposición, y en algunos casos con el boicot, de los gobiernos autonómicos, que consideran que la flexibilización de las intervenciones administrativas merma su capacidad para realizar una política clientelar. Pero siendo esto grave para el dinamismo económico y empresarial, no creo que pueda ser considerado una causa fundamental del nivel de corrupción en nuestro país. Son los dos otros factores mencionados las causas más importantes: baja transparencia y elevada impunidad.
La importancia de la falta de transparencia se aprecia muy claramente en las irregularidades en la adjudicación de contratos. La no celebración de concursos, a lo que se recurre mediante fraudes de ley, y el amaño de concursos a través de diversos procedimientos usados de forma oscura y torticera, están al orden de día para favorecer a clientes de los políticos, que habrán prometido compensaciones pecuniarias o de otro tipo. Las nomas están allí, pero los gestores públicos las incumplen y se sitúan fuera de la ley tomando decisiones en la penumbra.  
A la elevada impunidad han contribuido muchos factores que se han ido retroalimentando: al principio, el desarrollo de una cultura perversa que fue borrando la línea que separa lo público de lo privado; enseguida, el cierre de filas de los partidos ante denuncias concretas de corrupción; simultáneamente, la relajación de los mecanismos de control; casi siempre, la escasa censura social (al menos hasta ahora) y las bajas sanciones que han recibido los corruptos.

"En España la intervención administrativa es alta y pesada, y representa una carga importante para la actividad económica"

Si aceptamos la taxonomía propuesta por Javier Pradera – citando a A. J. Heidenheimer – en su libro póstumo (Corrupción y política, Galaxia Gutenberg, 2014) y distinguimos tres clases de corrupción, blanca, gris y negra, la primera comprendería el uso abusivo de bienes públicos y cuentas de gastos puestos a disposición de los altos cargos, así como las recomendaciones nepotistas y los favores clientelistas, aunque también se podrían incluir el derroche de fondos presupuestarios para mejorar su imagen y extender su clientela. Estas prácticas de corrupción blanca se fueron extendiendo, sin apenas resistencia, por la Administración Central, y se trasladaron después a las administraciones autonómicas y municipales cuando éstas aumentaron sus competencias y su estructura. Pasaron a ser un elemento esencial en la cultura del ejercicio del poder y un caldo propicio para desarrollar situaciones de corrupción de tonalidades más oscuras. Ejemplos de corrupción gris se presentaron muy pronto, como el caso Juan Guerra (el uso de un despacho oficial para negocios privados), y han seguido hasta ahora (como las tarjetas black de los consejeros de Caja de Madrid). Los casos de corrupción negra, la compra-venta de decisiones públicas, han salpicado la geografía nacional durante los últimos 30 años y en ellos se han visto envueltos todos los partidos que han tenido responsabilidad de gobierno en algún nivel.
Cuando empezaron a aparecer casos de corrupción, se produjo la adopción por parte de todos los partidos del principio de que mientras no hubiera sentencia firme (responsabilidad penal) no se podía poner en cuestión al gestor público ni exigirle responsabilidades políticas. Este perverso principio da amparo a la irresponsable actitud de cerrar filas alrededor del corrupto por la única razón de ser uno de los nuestros.
En muchos casos, el cierre de filas ha estado reforzado por el hecho de que los pagos irregulares que compraban decisiones no iban a parar solamente al bolsillo de los gestores públicos corruptos, sino también a las cuentas de los partidos como fuente de financiación adicional e ilegal. Pero ésta no es la única, ni la principal, causa de la corrupción.

"Pero no creo que pueda ser considerado una causa fundamental del nivel de corrupción en nuestro país"

La relajación de los mecanismos de control, en lugar de su necesario reforzamiento por el crecimiento de las actividades públicas o reguladas, es una consecuencia del deterioro del Estado de Derecho (que tan bien describe el colectivo Sansón Carrasco en su libro ¿Hay derecho?, Península, 2004). Se han ido desmontando algunos de los contrapesos que el poder ejecutivo debe tener en un Estado de Derecho y, en ese proceso, se han debilitado enormemente instituciones como la Intervención del Estado y el Tribunal de Cuentas, en el Estado Central y más si cabe en las Comunidades Autónomas. Y no se han creado otras, como las que deberían controlar y coordinar las decisiones urbanísticas de los ayuntamientos.

"A la elevada impunidad han contribuido muchos factores que se han ido retroalimentando"

¿Es la frecuencia con las que se dan conductas irregulares entre los gestores públicos y entre los administrados que compran decisiones públicas un reflejo de los valores y códigos de conducta de la ciudadanía? Seguramente la respuesta es afirmativa. Una ciudadanía en la que el fraude fiscal es elevado, como también lo es el engaño para recibir prestaciones y subvenciones, en la que el respeto a la propiedad intelectual es escaso,  y en la que todas esas violaciones son consideradas faltas veniales, alberga unos valores propicios a burlar la ley en beneficio propio, lo que constituye una atmosfera favorable para las prácticas corruptas. Por otra parte, hemos observado que políticos implicados en estas conductas muchas veces no reciben castigo electoral. El cierre de filas, que antes comentábamos, acaba siendo aceptado por los electores fieles. Pero de esta certeza no se colige que no haya que hacer nada ante el fenómeno de la corrupción pública porque nos lo merecemos.

"Las prácticas de corrupción blanca se fueron extendiendo, sin apenas resistencia, pasaron a ser un elemento esencial en la cultura del ejercicio del poder y un caldo propicio para desarrollar situaciones de corrupción de tonalidades más oscuras"

Vemos, por tanto, que casi nunca hay sanción política; que  infrecuentemente hay sanción electoral; y que la sanción judicial es lenta, a veces no llega (dilaciones, prescripción), y  cuando lo hace es benigna. En la fase penal hay escaso castigo a los gestores públicos implicados y a los ciudadanos corruptores, y pocas veces se consigue la devolución de lo apropiado. ¡Y en ocasiones  se les indulta! Hasta ahora, además, había muy poca investigación de estas irregularidades, aunque algo está empezando a cambiar.  
Una corrupción extendida mina la moral pública y alimenta las conductas irregulares privadas presentes en la sociedad española –denunciadas más arriba–, generando un circulo vicioso infernal. También tiene graves consecuencias económicas: atenta contra la competencia y la eficiencia (piénsese en los concursos púbicos trucados); afecta perversamente a la asignación del talento (es más rentable tener acceso a un político asequible que ser un emprendedor); genera derroches de capital y graves externalidades negativas (piénsese en los excesos de inversión inmobiliaria en la costa española favorecidos por decisiones públicas compradas).

"El cierre de filas ha estado reforzado por el hecho de que los pagos irregulares no iban a parar solamente al bolsillo de los gestores públicos corruptos, sino también a las cuentas de los partidos"

Conseguir reducir sustancialmente el nivel de corrupción no necesita fundamentalmente de nuevos desarrollos normativos, aunque sean convenientes algunas modificaciones legales. Lo crucial es un escrupuloso cumplimiento de las leyes existentes y que se produzca un rechazo contundente por parte de los responsables políticos de aquellos que, en su función pública, las incumplan y cometan actos irregulares: la exigencia sin excusas de las responsabilidades políticas. Que debería extenderse a los que han nombrado y amparado a los corruptos. Genera desconfianza que la propuesta de los líderes políticos, cuando el fenómeno ha causado alarma social, sea el anuncio de nuevas normas para atajar el problema. ¡Pero si el problema es la consecuencia del incumplimiento de normas existentes y el que las ha violado ha sido arropado por los propios líderes! La contundencia en la sanción política resulta crucial. Esto, en sí mismo, constituirá un desincentivo enorme para los corruptos potenciales. Y se podría hacer de forma inmediata, sin coste y sin desarrollos normativos nuevos, si hubiera voluntad de ello. Esta es la cuestión. Y esa voluntad no se consigue con nuevas leyes.

"¿Es la frecuencia con las que se dan conductas irregulares entre los gestores públicos y entre los administrados que compran decisiones públicas un reflejo de los valores y códigos de conducta de la ciudadanía? Seguramente la respuesta es afirmativa"

Convendría aumentar los medios policiales y judiciales para perseguir estas conductas delictivas  y, probablemente, algunas mejoras procesales (el alargamiento del periodo de prescripción y quizá otras) y algunos retoques en el Código Penal. También se podría meditar y debatir si no convendría modificar el poder sin restricciones de los ayuntamientos en cuestiones urbanísticas. Pero esto requiere tiempo y reflexión, y tener claro qué tipo de incentivos genera el actual marco normativo y cuáles generaría un marco modificado. Reflexión que no parece haber estado presente en las modificaciones normativas de la década de los noventa.
La corrupción tiene en España una marcada dimensión política, más importante que la normativa. Sólo si su reducción pasara a situarse como un objetivo principal de la acción política, por encima de los objetivos clientelares y de los intereses de los grupos, se avanzaría en la solución del problema. El círculo vicioso que hemos mencionado más arriba podría romperse si se redujera sustancialmente la corrupción pública y se transmitiera una imagen de ejemplaridad y de rigor en la sanción.   

Palabras clave: Corrupción, Impunidad.
Keywords: Corruption, Impunity.

Resumen

En España la intervención administrativa es alta y pesada, pero este hecho, muy negativo para el dinamismo económico, no puede ser considerado una causa fundamental del nivel de corrupción en nuestro país. Son otros factores las causas más importantes: la baja transparencia y la elevada impunidad. La importancia de la falta de transparencia se aprecia muy claramente en las irregularidades en la adjudicación de contratos. A la elevada impunidad han contribuido muchos factores que se han ido retroalimentando: el desarrollo, desde el principio, de una cultura perversa que fue borrando la línea que separa lo público de lo privado; el cierre de filas de los partidos ante denuncias concretas de corrupción; la relajación de los mecanismos de control, de la mano del deterioro del Estado de Derecho; la escasa censura social y las bajas sanciones que han recibido los corruptos. Una corrupción extendida mina la moral pública y alimenta las conductas irregulares privadas presentes en la sociedad española, generando un círculo vicioso infernal. También tiene graves consecuencias económicas. Conseguir reducir sustancialmente el nivel de corrupción no necesita fundamentalmente de nuevos desarrollos normativos, aunque sean convenientes algunas modificaciones legales. Lo crucial es que se produzca un rechazo contundente por parte de los responsables políticos de aquellos que, en su función pública, incumplan las leyes y cometan actos irregulares.

Abstract

Spanish administration’s intervention level is high and has its weight, but this fact, as negative as it is for the economic dynamism, cannot be regarded as a root cause for the level of corruption in Spain. The main causes lie elsewhere: in a low degree of transparency and a high level of impunity. The impact of the low degree of transparency is to be seen in the irregularities in the award of contracts. Several factors, which have been feeding on themselves, have contributed to this lack of transparency: the development, from an early hour, of a wicked culture where borders between public and private sphere gradually fade; political parties closing their ranks against specific allegations of corruption; the decline of control mechanisms, hand in hand with the erosion of the rule of law; limited social censure and insufficient penalties imposed to the corrupt. Widespread corruption undermines public morals and fuels unlawful private conducts, present in nowadays-Spanish society, leading to an infernal vicious circle. This has serious economic consequences as well. There is no essential need for new regulatory developments to substantially reduce the level of corruption, although certain legal amendments are desirable. The crucial thing is that the political leaders of those breaking the law and committing unlawful acts in their official functions clearly express their rejection of such conducts.