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ENSXXI Nº 6
MARZO - ABRIL 2006

ALFONSO MADRIDEJOS FERNÁNDEZ
Notario de Madrid

A lo largo de todo el año 2005 se han ido recibiendo diversas informaciones, a veces bastante sorprendentes, sobre la tramitación parlamentaria de lo que, finalmente, ha sido la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso a la productividad.
La nueva Ley recuerda poderosamente una anterior, la 24/2001, aprobada, por cierto, en un escenario político muy diferente. La Ley 24/05 sería una nueva versión de la 24/01, y su finalidad consistiría en mejorar ésta o, simple y llanamente, en conseguir su cumplimiento "efectivo" (palabra que no por casualidad utiliza la exposición de motivos). En ocasiones la coincidencia es tan grande que a un lector poco informado puede resultarle difícil apreciar las diferencias, como ocurre, por ejemplo, con la reforma del artículo 327.10 que cambia la palabra "registros" por "registradores", cambio cuya justificación resultará difícil de encontrar a quien no conozca la interpretación, al parecer defendida por sesudos juristas, según la cual el artículo 327.10, en su versión 24.01, era una norma de imposible cumplimiento puesto que imponía una obligación de hacer a un ente inanimado y, por tanto, no imputable, cual es el registro.
Parece que el nuevo texto ha tenido ecos muy diversos en los dos cuerpos a los que más directamente afecta, pero lo único relevante para quienes nos dedicamos a la aplicación del Derecho, y estamos sometidos a él,  es que nos encontramos con un texto legal aprobado por el Parlamento cuya finalidad declarada es, en lo que a seguridad jurídica preventiva se refiere, acomodar este sistema "a las exigencias de una economía moderna, con especial incidencia en su agilización y utilización efectiva de las técnicas informáticas, electrónicas y telemáticas". Estoy seguro de que absolutamente todos los integrantes de los cuerpos implicados comparten este objetivo, aunque puedan existir discrepancias sobre la bondad de las medidas adoptadas para llevarlo a cabo.

"A lo que el legislador del siglo XXI parece aspirar ahora no es a un mayor dinamismo en la práctica de los asientos, sino más modestamente, al efectivo cumplimiento de unos plazos que ya deberían estar aplicándose desde mediados del siglo pasado"

Una de las primeras medidas en materia de seguridad jurídica preventiva se refiere al plazo para inscribir. Esta medida se tomó ya por la ley 24/01 y lo cierto es que la práctica de las inscripciones en el plazo de quince días es algo generalizado en muchos registros. Si embargo, una sutil distinción entre lo que es la calificación y la inscripción, llevó a algunos registradores a entender que, si calificaban positivamente el título dentro del plazo de quince días, ya habían cumplido la obligación legal y podían aplazar la práctica de la inscripción durante la vigencia del asiento de presentación. Se trata, a mi modo de ver, de una interpretación aberrante a la que los poderes públicos han querido poner fin de la forma más contundente: mediante la aprobación de una nueva norma que elimine toda posible duda, si esta existía, aprovechando el viaje para imponer sistemas de control, sistemas que no hubiesen visto la luz si la norma anterior hubiese sido interpretada prudentemente por todos sus destinatarios.
¿A quién beneficia esta medida? El principal interesado en que la inscripción se practique con prontitud es el que la solicita, y paga, ya que su interés radica en salir a la mayor brevedad de la situación de incertidumbre que una posible calificación negativa le provoca, en que se acorten los plazos para obtener la plena protección y en que pueda tener a su disposición lo antes posible su título inscrito, especialmente cuando lo necesita como título legitimador para actuar en el tráfico. El acortamiento del plazo de inscripción es bueno para el particular que la solicita y es bueno para el tráfico, que gana agilidad sin perder un ápice de seguridad.
El plazo de inscripción no afecta al notario, al menos si la calificación es positiva, y supone, ciertamente, un esfuerzo para el registrador que tiene que adaptar su actuación a las exigencias de una sociedad cada vez más dinámica. Podría verse aquí un agravio comparativo entre los dos cuerpos, puesto que la nueva normativa se refiere solo a uno de ellos, pero tal diverso trato está justificado por el diferente estatuto de unos y otros. En el caso de los notarios, la condición de funcionarios se ve complementada con su actuación profesional inmersa en la dinámica del mercado, lo que obliga al notario a competir, y esta competencia se centra no en el precio sino en la calidad y en el servicio, uno de cuyos elementos esenciales es el tiempo de respuesta a la demanda de los interesados; todo ello hace que los plazos de actuación se adapten en todo momento a las exigencias del tráfico, sin que sea necesaria la intervención reguladora de los poderes públicos. Sin embargo, esa intervención si es necesaria cuando se trata de funcionarios que, como los registradores, actúan al margen del mercado y de la competencia ya que, entonces, resulta ineludible que sean los poderes públicos los que fijen imperativamente los plazos de actuación, e impongan medidas para garantizar su efectivo cumplimiento.
En este orden de cosas, un plazo de quince días parece más que razonable, más cuando ese plazo estaba ya vigente desde mediados del siglo XX puesto que es el que imponía el artículo 97 del Reglamento Hipotecario de 1947. A lo que el legislador del siglo XXI parece aspirar no es, ahora mismo, a un mayor dinamismo en la práctica de los asientos sino, más modestamente, al efectivo cumplimiento de unos plazos que ya deberían estar aplicándose desde mediados del siglo pasado. En esta línea se pronunció la reforma del 2001, recurriendo al sistema de la reducción arancelaria, y esa es la finalidad que claramente persigue la ley del 2005, una vez descartada toda interpretación extravagante, al establecer un sistema de control trimestral y recurrir a la vía disciplinaria.
En definitiva, la nueva ley no ha venido a imponer nuevas obligaciones a los registradores y en nada altera el trabajo normal de quienes, la gran mayoría, ya venían cumpliendo escrupulosamente los plazos en la práctica de los asientos. Lo que hace el legislador es poner fin a la actuación de una minoría que, con su comportamiento negligente, perjudican no solo a quienes solicitan sus servicios sino a todo el colectivo.
Otra de las finalidades básicas de la Ley es conseguir la utilización efectiva de los sistemas telemáticos en las relaciones y comunicaciones de registradores y notarios. Lo que la ley hace es desarrollar el actual procedimiento de comunicación bidireccional en el que se basa el sistema de colaboración entre notarías y registros, implantado en 1992. Lo que ocurre es que ese sistema, fruto del esfuerzo conjunto de notarios y registradores y que ha aportado notables beneficios, es manifiestamente mejorable mediante la utilización de las modernas tecnologías.

"La ley 24/05 no es más que la constatación de un enorme fracaso, derivado de la evidente incapacidad de los órganos directivos de notarios y registradores para unir sus esfuerzos e introducir juntos las mejoras que la sociedad nos demanda"

La utilización de los medios telemáticos e informáticos por parte de registradores y notarios es hoy una realidad innegable. Los integrantes de ambos cuerpos han realizado un enorme esfuerzo para incorporar las más modernas tecnologías a su trabajo diario, y la ingente labor de los órganos directivos, con enormes inversiones, ha propiciado soluciones pioneras que incluso se exportan a otros países. Esas técnicas ya se utilizan en las relaciones de  registradores y notarios con sus órganos directivos, con la Administración (Ministerio de Justicia, de Hacienda, Comunidades Autónomas, Ayuntamientos, Catastro, etc.), con otros cuerpos, con las entidades financieras, con las empresas y con los particulares. Sin embargo, los esfuerzos e inversiones realizadas por unos y otros no habían conseguido una interconexión telemática efectiva entre notarios y registradores, cuyas comunicaciones sigue basándose, hasta hoy, en el tele-fax.
La ley 24/2005 no es más que la constatación de un enorme fracaso, derivado de la evidente incapacidad de los órganos directivos de notarios y registradores para unir sus esfuerzos e introducir juntos las mejoras que la sociedad nos demanda. Ignoro si la solución técnica que propicia la Ley, y que debe concretar la Dirección General, es la más adecuada técnicamente o si su implantación puede suponer más esfuerzo para uno u otro cuerpo, lo único cierto es que la sustitución del telefax por técnicas electrónicas modernas, más seguras y ágiles, es algo que ambos cuerpos podía y debían haber hecho hace mucho tiempo.
La ley se ocupa, en primer lugar, de la presentación telemática de los documentos susceptibles de inscripción, introduciendo importantes mejoras en el sistema, puesto que la remisión telemática con firma electrónica reconocida no solo supone mayor rapidez y seguridad en el envío, sino que permite sustituir una simple comunicación del otorgamiento de la escritura,  con un breve resumen de su contenido, que luego hay que completar con la presentación material del título, por la remisión de un auténtico documento público, la copia electrónica, susceptible de generar un asiento de presentación definitivo y, lo que es más importante, la propia inscripción. Practicada la inscripción, la nota de despacho, conteniendo la calificación, se remite al notario por los mismos medios, de manera que el notario podrá expedir y entregar al interesado la copia definitiva en la que conste la inscripción en el registro correspondiente (copia en papel cuyo aspecto externo mejorará notablemente al verse liberada del auténtico "maltrato físico" a la que en ocasiones se ve sometida en el proceso que va desde que es entregada, inmaculada, al interesado hasta que vuelve a su poder ya inscrita).
Para el notario este sistema, que es obligatorio salvo indicación expresa en contrario de los interesados, supone un gran esfuerzo de organización y diligencia ya que, aunque la ley no señala plazo, la remisión de la copia electrónica deberá realizarse a la mayor brevedad y en todo caso en el mismo día o, si no fuese posible, al día siguiente, como se hace en la actualidad; ello exige una gran diligencia en la elaboración, no ya de una simple comunicación del otorgamiento de la escritura, sino de la propia copia susceptible de inscripción, con los documentos incorporados que sean necesarios y todo ello en formato electrónico. Además, la actuación del notario no se limita a enviar el documento y comprobar que el registrador le remite la confirmación de la práctica del asiento, como hasta ahora, sino que deberá estar pendiente de la recepción, dentro del plazo legal, de la comunicación de la nota de calificación y de la realización, en su caso, de la inscripción, comunicación que, lógicamente, deberá incorporar a la copia definitiva.
Sin embargo, la labor del registrador resulta facilitada por el nuevo sistema ya que el asiento de presentación provisional, que debía confirmarse con la presentación en plazo del título, queda sustituido por el asiento definitivo que directamente se efectúa en base a la copia electrónica, lo que simplifica la operativa y, además, se simplifican los sistemas de notificación, todo ello sin añadir ninguna obligación formal que antes no existiera, como no sea la utilización de los medios electrónicos y de la firma electrónica reconocida. Por otra parte, el nuevo sistema proporciona al registrador un material impagable a la hora de elaborar los asientos, cual es el del contenido del título inscribible en formato informático, lo que permitirá su trasvase a los libros del registro sin tener que recurrir al engorroso escaneado del documento o a su trascripción manual, y permitirá una importante reducción de costes y de tiempos.
Se trata, entonces, de una medida que supone un esfuerzo especial para el notariado y cuyo principal beneficiario es el propio sistema de seguridad jurídica preventiva, puesto que se aporta más seguridad y  rapidez en el acceso al Registro de las modificaciones de la realidad jurídica, se facilitan los procedimientos de actuación registral y se pone a disposición del ciudadano la posibilidad de obtener la máxima protección y seguridad con la máxima agilidad, ya que podrá recoger la copia de su escritura, debidamente inscrita, en la notaría que haya elegido, muchas veces la más cercana a su domicilio, sin necesidad de más desplazamientos o gastos.
El segundo aspecto de esta colaboración bidireccional se refiere al acceso telemático al contenido de los libros del Registro. Los Registros de la Propiedad son ante todo registros públicos; su valor radica, por un lado, en la exactitud, material y jurídica, de su contenido, que se consigue a través de la labor que realiza el registrador y, todo hay que decirlo, de la calidad de los documentos que a ellos acceden, y, por otro, en la publicidad que se da a ese contenido. Cuanto más accesible sea el Registro, siempre, por supuesto, garantizando su integridad y la salvaguarda de todos los intereses en juego, más sólida y útil resultará la institución registral. Esta idea ha estado presente en el desarrollo experimentado durante los últimos años por el Registro Mercantil, pero ha sido ajena al Registro de la Propiedad en el que la accesibilidad estaba lastrada por una idea que la nueva Ley ha venido a desechar: la mediación constante del registrador en el acceso a los libros del Registro.
La ley 24/05 convierte el Registro de la Propiedad en un registro realmente público y lo hace accesible en tiempo real, las veinticuatro horas del día y los siete días de la semana, a quien tenga interés en conocer su contenido, interés presupuesto en el caso de quienes actúan por razón de su oficio o cargo, en el momento en que tal acceso realmente es útil, es decir, en el momento en que el negocio jurídico se formaliza y las prestaciones se realizan, y todo ello reforzado con la garantía que deriva, no solo de la actuación del registrador, sino también de su responsabilidad por sus posibles errores u omisiones.

"La ley 24/05 convierte el Registro de la Propiedad en un registro realmente público y accesible en tiempo real las veinticuatro horas del día y los siete días de la semana, a quien tenga interés en conocer su contenido"

La reforma supone un esfuerzo tecnológico importante para los registradores, pero no supone obligaciones que no existan actualmente: los libros de los Registros están ya, por imperativo legal, informatizados y su actualización diaria es uno de los aspectos esenciales de la función registral. Al mismo tiempo, el sistema permitirá descargar a los registros de la ingente labor que supone contestar las solicitudes de información registral que ahora mismo no puede ser emitida sino con la intermediación del registrador. El esfuerzo tecnológico es también predicable de los notarios, quienes tendrán un esfuerzo añadido ya que no podrán conformarse con la información que hayan obtenido previamente, durante el proceso de preparación de la escritura, sino que deberán realizar el acceso telemático en el momento del otorgamiento, con la complejidad que ello supone, para asegurarse de que no ha habido modificaciones.
En cualquier caso, resulta indudable que el principal beneficiario de la reforma es el usuario del sistema de seguridad jurídica preventiva que, directamente o a través del notario, tendrá un acceso al Registro mucho más directo y seguro, a través de las tecnologías actualmente en uso, y en el momento preciso en que la información es necesaria. Si se considera que el Registro de la Propiedad tiene que ser realmente público, el segundo beneficiario de la reforma es el Registro de la Propiedad y, por tanto, los registradores que están a su cargo. Solo si se considera que la imagen de los registradores debe potenciarse, para hacer patente su labor, mediante la imposición de su intermediación incluso donde esta no es necesaria, solo entonces, puede entenderse que esta reforma perjudica los intereses corporativos de ese colectivo.
En lo que a recursos gubernativos se refiere, según la exposición de motivos, el objetivo de la Ley es el de corregir las disfunciones que la experiencia habida hasta el momento ha puesto de manifiesto.

"Las reformas realizadas son medidas de modernización del sistema cautelar que no hacen sino aumentar el grado de seguridad e introducir una agilidad acorde con las exigencias del tráfico moderno"

La reforma del 2001 supuso un hito importante en cuanto a la configuración jurídica del recurso gubernativo puesto que lo sacaba del limbo en el que se encontraba, para colocarlo en lo que, como había declarado el Tribunal Supremo, es su ámbito natural, es decir, el procedimiento administrativo. Se fija así un principio básico: el recurso gubernativo no es sino el procedimiento a través del cual un ciudadano, con todos los derechos y garantías, puede acudir al superior jerárquico en demanda de amparo frente a un acto de un funcionario, el Registrador, que rechaza con su calificación negativa el derecho que ese ciudadano cree tener a que se practique el asiento que solicita.
Lo que ocurre es que el recurso gubernativo no solo afecta a los intereses individuales, sino que es también una pieza clave del sistema. La concurrencia del control de legalidad del notario y la calificación del registrador, en las materias en las que son concurrentes, proporciona la máxima seguridad, pero si se produce una discordancia entre ambas calificaciones se produce una patología cuya vía de solución es el recurso gubernativo. Para que el sistema funcione es imprescindible que la resolución de la controversia sea rápida ya que en otro caso el sistema se corrompe puesto que, o bien se produce una dilación perjudicial, o, para evitar ese perjuicio, se procede a subsanar el título dando de facto a la calificación registral una preferencia que en ningún momento pretendió otorgarle el ordenamiento jurídico. Por otra parte,  resulta esencial, como ya lo entendió la reforma del 2001, que los criterios que fija la Dirección General con sus resoluciones sean respetados en todos los casos similares. 
La reforma del 2005 no supone un cambio de filosofía respecto de la del 2001, simplemente pretende hacer efectivos los objetivos que se persiguieron hace cuatro años, al parecer sin mucho éxito. Se trata, en definitiva, de mantener la esencia administrativa del procedimiento y de ampliar los derechos de los particulares, que ahora pueden acudir directamente a los tribunales, y, sobre todo, de aclarar y hacer efectivo el carácter vinculante de las resoluciones de la Dirección General (acabando con interpretaciones más o menos interesadas y con planteamientos obstruccionistas o simplemente incumplidores), reduciendo a sus justos términos (aunque aplicando un criterio salomónico un tanto discutible para quien esto escribe) la posibilidad, ciertamente anómala, de que un funcionario pueda recurrir la decisión de su superior jerárquico.
Contar con un recurso que, respetando los derechos de los particulares y el sometimiento al control último de los tribunales, permita colocar en posición de igualdad los controles que a notarios y registradores se encomienda, resuelva las controversias con la rapidez que el tráfico moderno demanda, y establezca las "reglas del juego" que todos deben respetar (garantizando la uniformidad del sistema en todo el territorio nacional  y poniendo coto a las calificaciones extravagantes, minoritarias pero gravemente perjudiciales) no es algo que beneficie o perjudique a uno u otro cuerpo sino un elemento esencial de un sistema de seguridad jurídica preventiva basado en dos funciones valiosas e insustituibles como son la notarial y la registral.
La Ley 24/01 supuso un importante paso al fijar las bases del sistema, la 24/05 ha venido a resolver los problemas que la aplicación práctica de esa reforma supuso, y a proporcionar a la Dirección General los instrumentos para llevar a la práctica lo que hasta ahora no se ha conseguido plenamente. Ya solo cabe esperar que, como no puede ser de otro modo, tales instrumentos, en la medida que sea necesario, sean utilizados.
El último gran tema que toca la nueva regulación es el del control y calificación de la representación en las escrituras públicas sujetas a inscripción. A mi modo de ver, no se trata de nada nuevo sino de aplicar la reforma del 2001, superando la situación caótica creada y que resultaba bastante paradójica para quien no esté al tanto de todos los pormenores. En realidad, se trata de hacer decir al artículo 98 lo que ya decía evitando interpretaciones, ya rechazadas por la Administración y por los Tribunales (aunque, es cierto, no por las máximas instancias), que pretendían que la ley del 2001 era, en este punto, una reforma que no reformaba nada puesto que, pretendidamente, mantenía exactamente igual el sistema existente.
La reforma responde a dos factores: la existencia de una doble calificación base del sistema de seguridad jurídica preventiva en el tráfico inmobiliario y el diferente ámbito objetivo y naturaleza de una y otra calificación. Lo que ocurre es que, igual que hay materias (como todo lo relativo, en general, a la titularidad de las empresas y, en particular, a la propiedad, transmisión y constitución de derechos sobre acciones y participaciones sociales) en los que se considera que es suficiente con un único control, el notarial, en las materias en las que se considera que es conveniente la existencia de un doble control o calificación, como ocurre con el tráfico jurídico inmobiliario, también hay aspectos en los que se considera que ese doble control no es necesario, siendo suficiente el control notarial.
La reforma del 2001 no hizo sino excluir un aspecto concreto del negocio, el relativo a la representación, de ese doble control, prescindiendo o limitando en esa materia la calificación registral  y sujetándolo exclusivamente al control del notario (como ya ocurría con otras cuestiones como la identificación, la capacidad, el consentimiento o la voluntad negocial), considerando que así se dota de mayor agilidad al sistema sin merma de su seguridad.
Ciertamente el artículo 98, en su redacción actual y en la del 2001, viene a recoger los planteamientos del cuerpo de notarios en detrimento de las tesis sostenidas en este punto por el cuerpo de registradores (aunque quizás sea mejor hablar, en este caso, de órganos directivos de uno y otro cuerpo). Es cierto que cuanto mayor sea el control en una materia mayor será la seguridad jurídica, pero también lo es, entonces, que la seguridad actual se incrementaría si se introdujese un tercer control, o un cuarto o un quinto. La seguridad absoluta no es el objetivo a conseguir a toda costa, de lo que se trata es de alcanzar un grado de seguridad suficiente (y el que aporta la intervención notarial es altísimo) sin merma de la agilidad del tráfico y, ante la falta de acuerdo entre los colectivos implicados, es el legislador el que tiene que elegir la solución que resulte socialmente más adecuada.
De la exposición realizada creo que se puede extraer una respuesta clara a la pregunta que sirve de título a este artículo: la ley 24/2005 supone una mejora del sistema de seguridad jurídica preventiva que atiende exclusivamente al interés de los usuarios del sistema y al de la sociedad en general. Las reformas realizadas son medidas de modernización del sistema cautelar que no hacen sino aumentar el grado de seguridad e introducir una agilidad acorde con la exigencia del tráfico moderno. La ejecución de tales reformas supone un importante esfuerzo, pero este esfuerzo es común para ambos cuerpos (desde luego, no más liviano para los notarios) y en ningún caso supone modificar las funciones que a uno y a otro atribuye el sistema de seguridad jurídica preventiva. En última instancia, la Ley no hace sino dar satisfacción a unas necesidades reales, ante la patente incapacidad de notarios y registradores para colaborar en el desarrollo de lo único que justifica la existencia de nuestras funciones, es decir, su utilidad social.