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REVISTAN65-PRINCIPAL

ENSXXI Nº 65
ENERO - FEBRERO 2016

BENIGNO PENDÁS
Catedrático y Académico de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas. Director del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales

REFORMA CONSTITUCIONAL

¿Ha llegado la hora de reformar la Constitución de 1978? La respuesta a esta pregunta simple y directa es afirmativa. Es opinión común en círculos políticos, mediáticos y académicos que el sistema acusa una notable “fatiga de materiales” y que hace falta un nuevo impulso para recuperar el “sentimiento” constitucional, estudiado monográficamente hace años por Pablo Lucas Verdú. Sin embargo, más allá de los principios generales, existe una discrepancia notoria sobre los contenidos. Dicho de otro modo: la Transición democrática consiguió atraer a la inmensa mayoría de los españoles, al margen de unos cuantos irreductibles, hacia un “proyecto sugestivo” en sentido orteguiano. Europa como meta, para establecer una democracia pluralista a la manera de nuestros vecinos, con sus mismos defectos y virtudes. Lo hemos conseguido, sin duda: tenemos una democracia igual de buena e igual de mala que los países que comparten espacio y tiempo con nosotros. Por eso, el verdadero final de la Transición se produce en 1985, cuando se firma en el Palacio Real de Madrid el tratado de adhesión de España a las entonces Comunidades Europeas. Treinta años de éxito, nuestros “treinta gloriosos”, el mejor periodo en términos políticos y socioeconómicos de una historia convulsa, casi siempre mal avenida con el Estado constitucional. Precedidos, por cierto, por otros treinta años de “siembra” cultural, que Juan Pablo Fusi ha estudiado bajo un rótulo muy expresivo: “espacios de libertad”.

Reformas imprescindibles
Llega la hora de abrir un debate serio y riguroso, planteando ideas y no simples ocurrencias para salir del paso. La opinión de los expertos es casi unánime: podría decirse que nueve de cada diez juristas, politólogos y otros especialistas se pronuncian a favor de la reforma. Porque, como decía Thomas Jefferson, “ninguna sociedad puede elaborar una Constitución perpetua”. Desde mi punto de vista, hay que partir -insisto- del éxito de la España constitucional derivado de la Transición democrática, modelo reconocido en muchos países del mundo, pero extrañamente cuestionado en España por razones confusas, muchas veces derivadas del oportunismo o la deslealtad. Las bases del sistema siguen siendo válidas: Estado social y democrático de derecho, Monarquía parlamentaria y, cómo no, soberanía nacional, que se traduce en el poder constituyente de la nación española de la que emanan todos los poderes del Estado. Queda claro, por tanto, que no se trata de una reforma para contentar a esos nacionalistas radicales que, como decía Julián Marías, no se quieren  contentar. Dentro del marco constitucional, hay un amplio margen para la negociación política y financiera. En cambio, si se rompen las reglas del juego - como hacen los soberanistas- nos situamos fuera del ámbito de la vida políticamente civilizada.
Hablamos, pues, de una reforma dirigida a todos los españoles, sea cual sea la Comunidad Autónoma en la que viven. Es notorio que el Estado autonómico ha sido un éxito para lo que Ortega llamaba “la redención de las provincias”. Sin embargo, hay disfunciones evidentes en materia de competencias o de financiación que la jurisprudencia constitucional no siempre ha logrado encauzar. Queda mucho por hacer en este terreno y existen excelentes estudios doctrinales al respecto, así como un importante informe del Consejo de Estado que bien puede servir como documento para empezar la discusión. No hay que entrar en debates nominalistas: los que hablan de federalismo deben precisar a qué se refieren: una cosa es el modelo “cooperativo” alemán, ya corregido, por cierto, para evitar la llamada “trampa del consenso”; otra cosa muy diferente es el sistema norteamericano, que acaso convendría estudiar a fondo. En definitiva, clarificar las competencias estatales y autonómicas y cerrar el paso a tentaciones coyunturales es ya una necesidad ineludible. Más allá de las fórmulas mágicas que nada solucionan, es hora de abordar la reforma del Senado, partiendo de los estudios que se han realizado en la anterior legislatura promovidos por la propia Cámara Alta. Todos estamos de acuerdo en acabar con los privilegios por razón de sexo en la sucesión a la Corona, pero habrá que encontrar el momento adecuado. Hay que perfilar las relaciones entre España y la Unión Europea en el plano  jurídico-constitucional, porque la realidad de la integración supranacional es el reto principal para el futuro inmediato. En fin, es imprescindible también actuar con prudencia, pero con ambición, sobre los derechos y libertades. El título I pide una revisión “al alza”, siempre teniendo en cuenta que los derechos  son caros y que suscitar expectativas imposibles de cumplir genera frustración social. En esta materia, la técnica del buen jurista y la prudencia del político sensato deben encontrar el punto de equilibrio.

"El Centro de Estudios Políticos y Constitucionales es tal vez la institución que ofrece el ámbito más adecuado para abrir el debate con fundaciones, foros de opinión, sectores académicos y, en general, el mundo rico y variado de una sociedad civil que desea ser protagonista y no un mero sujeto pasivo"

Si se gestiona desde el sentido de la responsabilidad, el resultado electoral del 20-N ofrece tantas oportunidades como riesgos. Las cosas distan de estar claras ahora mismo, pero la nueva legislatura (y, eventualmente, la que pueda surgir de otras elecciones generales) debería plantear en serio estas reformas ya imprescindibles. Como es obvio, hay que utilizar los cauces previstos en el título X de la Norma Fundamental. Es la hora del poder constituyente constituido, como lo llaman los constitucionalistas clásicos. Eso significa evitar esa suerte de fraude que a veces se disfraza de “mutación” constitucional y, por supuesto, deben excluirse también las  declaraciones unilaterales de secesión o las consultas ilegales e ilegítimas o cualquier otra solución ajena al respeto escrupuloso de los procedimientos establecidos.
    
Los expertos y los políticos
Más aún, no se puede abrir la caja de Pandora sin haber puesto en claro las opciones existentes. En este sentido, me parece prematura (aunque sea atractivo desde el punto de vista mediático) la creación de  una ponencia o similar en el Congreso de los Diputados, cuando estamos muy lejos de  los consensos básicos. Más bien es la hora de los expertos, orientados por principios políticos que deben establecer de común acuerdo aquellos partidos que reconocen sus  señas de identidad en el Estado de Derecho y la democracia pluralista. El Centro de Estudios Políticos y Constitucionales es tal vez la institución que ofrece el ámbito más adecuado para abrir el debate con fundaciones, foros de opinión, sectores académicos y, en general, el mundo rico y variado de una sociedad civil que desea ser protagonista y no un mero sujeto pasivo. Extraídas las conclusiones de ese debate (ejemplo de democracia participativa y deliberativa, en definitiva) llegará la hora de los políticos. La ley es suma de razón y voluntad. La Constitución es norma normarum, the supreme law of land y otras referencias bien conocidas. Por tanto, hay que hacer las cosas como es debido, sin precipitaciones ni dilaciones.
Vamos por partes. La Constitución normativa, expresión tardía del Estado racional y nacional, es objeto hoy día de un desafío que produce daños irreversibles a sus fundamentos dogmáticos. En el marco de un ordenamiento sin orden ni concierto, el legislador -en el sentido más amplio- se limita a salir del paso mediante respuestas  inmediatas, más bien ocurrencias. Leyes singulares y/o leyes de apariencia general dictadas para el caso concreto son la expresión jurídica de esa democracia mediática: salidas de urgencia para buscar un hueco en los titulares de cada día; ahora ya, de cada rato, ante el predominio creciente de los medios digitales. Las formas normativas se respetan casi siempre, pero los principios de unidad, coherencia y plenitud del sistema normativo sólo existen en los libros de Teoría del Derecho. Casi siempre, digo, porque (por citar un ejemplo notorio) el decreto-ley se ha convertido en una fórmula de uso común a partir de una concepción rutinaria de la “extraordinaria y urgente necesidad”. La Unión Europea contribuye decisivamente a las malas prácticas a la hora de legislar. No es culpa únicamente de Bruselas y su natural querencia por la “eurocracia”, sino que obedece a una razón estructural: carente de recursos financieros suficientes, el proyecto supranacional sobrevive o incluso avanza gracias a la regulación obsesiva de las conductas estatales. Así las cosas, la yuxtaposición de normas de origen europeo, estatal y regional alcanza niveles de auténtico descontrol en los Estados “compuestos” como el español. Ningún sistema sería capaz de soportar tal acumulación de normas, menos aún cuando está proscrito acudir al viejo y saludable principio de jerarquía.

"Gane quien gane en las urnas y en la formación de mayorías parlamentarias, tenemos que ser muy exigentes con nuestros líderes: la España constitucional debe ganar siempre"

Lucha por la Constitución
Así pues, la clave es el respeto por la Constitución y las leyes. Hay que legislar menos (mucho menos) y legislar mejor (mucho mejor) para evitar la inflación normativa, cuyos efectos son análogos a la inflación monetaria: el ordenamiento jurídico sufre una crisis por hipertrofia, porque cuantas más normas se aprueban, menos y peor se cumplen. A partir de la nueva planta de las leyes, si recuperan su condición natural, la Constitución podrá cumplir de nuevo una función determinante para la legitimidad social y jurídica en nuestras democracias inquietas del siglo XXI. De lo contrario, corremos el peligro de retornar al peor de los mundos posibles, que Thomas Hobbes bautizó con brillantez como “estado de naturaleza”, prepolítico y prejurídico, donde los seres humanos viven una vida “solitaria, desnuda, pobre, brutal y breve”. No se trata de asustar, como es evidente, pero conviene tener muy claro que la convivencia civilizada exige el máximo respeto a las reglas del juego. Lo expresa con brillantez Ravelstein, el personaje literario de Saul Bellow: “Si se destruyera la Constitución, el fundamento legal de todo, volveríamos al caos primigenio”. España no se lo puede permitir en este mundo globalizado y competitivo.
Es tiempo en fin, de lucha por la Constitución, aplicando al caso el famoso título de Ihering. Sociedad abierta, democracia constitucional, economía de mercado con Estado de bienestar: todo imperfecto, claro; seguramente fugaz; a veces frágil y quebradizo. Es cierto, pero somos unos privilegiados porque vivimos en la sociedad menos injusta de la historia. Aquí está España, situada de forma ya irreversible en el lugar que le corresponde en Europa y en el mundo. Con una condición: virtud cívica, sentido de la responsabilidad, política de principios frente al oportunismo coyuntural. Cada cual debe ejercer su propia opción tomando muy en serio los deberes inherentes a la ciudadanía. Como decía Montesquieu, la virtud es el principio que inspira a la democracia. Hay muchas cosas en juego, tal vez demasiadas. Es inaceptable actuar con frivolidad, con una mirada miope derivada del interés particular o con el desprecio postmoderno por las cosas que de verdad importan en la vida. España es una gran nación histórica, a la altura de las mejores, y los españoles tenemos que dar la talla, cada uno desde su preferencia política legítima. Digamos alto y claro que ya está bien de sectarismo enfermizo: “un país en el cual las diferencias han ido demasiado lejos es un peligro para sí mismo”, escribe T. S. Eliot, quizá el mejor poeta del siglo XX, conservador en política, revolucionario en literatura. Por eso, gane quien gane en las urnas y en la formación de mayorías parlamentarias, tenemos que ser muy exigentes con nuestros líderes: la España constitucional debe ganar siempre.

Palabras clave: Constitución,  Reforma, Poder legislativo.
Keywords: Constitution, Reform, Legislative Power

Resumen

La Constitución de 1978 acusa una notable “fatiga de materiales” y hace falta un nuevo impulso para recuperar el “sentimiento” constitucional. La clave de su reforma está en el respeto a la propia Constitución y las leyes. Es tiempo de lucha por la Constitución y tenemos que ser muy exigentes con nuestros líderes: la España constitucional debe ganar siempre.

Abstract

The constitution of 1978 is showing a remarkable “material fatigue” and we need a new impetus to recover the “Constitutional feeling”.  The key to reform is respect for the Constitution and the laws.  It is time to fight for the Constitution and we have to be demanding with our leaders: the Constitution of Spain must always succeed.