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revista7

ENSXXI Nº 7
MAYO - JUNIO 2006

JULIÁN SAUQUILLO
Profesor de Filosofía del Derecho en la Universidad Autónoma de Madrid

Unas recientes declaraciones de Carod Rovira, acerca de la falta de sensibilidad federalista fuera de ERC -"si alguien conoce a un federalista en el PSOE, que me dé sus señas" (El País, 14/V/06)-, nos llevan a preguntarnos si contamos con alguna experiencia seria de federalismo y quiénes son sus valedores. La contestación no es evidente pues quejarse de la escasez política de federalismo no arroga, sin más, ser su detentador más abundante. La queja puede ser el primer paso para la cura pero, a veces, sólo produce alivio y la enfermedad sigue.
En España, tras las últimas elecciones, la propia lógica interna de las alianzas partidistas ha abierto una demanda federalista que se trasluce en un proceso de reforma constitucional y estatutaria. La demanda es real y posiblemente estuvo soterrada durante décadas hasta que explotó. El proceso de globalización y la entrada en la Unión Europea justifican la adaptación del sistema autonómico español a las nuevas realidades. La tramitación del Estatuto catalán y andaluz ha abierto un proceso complejo y amplio de reformas estatutarias. Sin embargo, las posiciones partidistas de facto, del Gobierno y de la oposición, a nivel central y autonómico, reflejan (des)equilibrios políticos y apenas una reflexión más de fondo sobre la organización capaz de reunir toda la diversidad nacional dentro de un Estado unitario políticamente descentralizado. Ante un año fértil en estatutos, el 2006, anunciado por el Presidente de Gobierno, el debate partidista entre Gobierno y oposición "si se desmembra o no España, ante tanto cambio- impulsa otro más teórico: una discusión constitucional marcada por la tensión entre la soberanía de los electores y la supremacía de la Constitución como norma superior.

"El poder de reforma de la Constitución no es un poder constituyente absoluto. Una reforma no es una revolución. La doctrina ha resaltado que el poder constituyente, como fuerza libre y creadora, es un mito"

El poder constituyente definió en la Constitución española (Título VIII) la organización territorial del Estado con la delimitación, imperfecta y problemáticamente abierta, de las competencias respectivas de las Comunidades Autónomas y del Estado, el procedimiento de elaboración de los Estatutos y los requisitos de su modificación. Iniciado el proceso de reforma estatutaria, queda pendiente una eventual reforma de nuestra Constitución. Hemos de considerar que, según una doctrina clásica, el "poder constituyente", una vez constituido, queda vinculado a la Constitución como "poder constituyente constituido" y pierde su soberanía libre y absoluta. El poder de reforma de la Constitución no es un poder constituyente absoluto, pues queda vinculado al procedimiento constitucional de revisión. Una reforma no es una revolución. Una doctrina constitucional más actual ha resaltado que el poder constituyente, como fuerza libre y creadora, es un mito. Es un mito, incluso, cuando presuponemos el inicio constitucional de un ordenamiento nuevo. Nunca se da una quiebra tajante, según este argumento, realizada por un nuevo poder constituyente, sino dislocaciones y rupturas dentro de una continuidad constitucional. Quizás debamos afrontar, por tanto, que tras cada demanda de los electores por profundizar nuestro sistema autonómico no haya un nuevo y traumático inicio fundacional -una alarmante revolución- que mueva el suelo autonómico como un terremoto de alta intensidad, sino siempre compromisos muy versátiles con los poderes constituyentes anteriores.
Alemania ha sido un modelo para la elaboración de nuestra Constitución del que debemos seguir tomando ejemplo. Su organización federal es, en buena medida, una imposición de las fuerzas de ocupación, en 1945, para que Alemania no tuviera nunca más un Estado superlativamente fuerte. Apenas se ha meditado sobre los trabajos actuales de la "Comisión de la Dieta federal y el Consejo federal para la modernización del orden federal", creada en octubre de 2003. Ahora cabe hacerlo con la reciente publicación de El federalismo alemán en la encrucijada, de Antonio Arroyo Gil (Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2006, 207 págs.). Un estudio candente sobre la reforma alemana, adecuado a sacar experiencias positivas para la reforma de nuestro modelo. Lo que más llama la atención del intento alemán de reforma es la creación de una Comisión que afronta un estudio sistemático mediante dos grupos de trabajo (uno dedicado a las facultades legislativas y a los derechos de participación del Consejo Federal en la legislación federal; otro encargado de las relaciones financieras entre la Federación y los Länder) y de siete grupos de proyecto concretos, en vez de afrontar una negociación del gobierno central con los respectivos Länder uno a uno; además, se encara la posible modificación del actual diseño cooperativo de federalismo por otro de corte competitivo (pero no, por ello, insolidario), sin que los desequilibrios económicos entre unos y otros Länder obren como un tabú insalvable; igualmente, operadores económicos, representantes políticos y aportaciones doctrinales concurren en un debate sin un guión previamente cerrado por preacuerdos de intereses; incluso, el trabajo fracasado en la elaboración de un acuerdo integrado y sistemático, al llegar a la materia de educación, no ha alterado la voluntad de reanudar el intento y culminarlo, probablemente, tras este verano; más aún, se discute si las idiosincrasias de cada Land debieran ceder en beneficio de un mejor equilibrio económico de los Länder. Allí, las alianzas partidistas existentes y el afán de protagonismo de determinados "barones regionales" han podido obstaculizar el primer acuerdo para la modificación sistemática del orden federal -la obtención de votos obliga- pero no alteran una voluntad de cambio inamovible y de neta trasparencia en sus trabajos. Las dificultades políticas entre el SPD y Los Verdes, de la parte del Gobierno, y la CDU/CSU y el FDP, de la oposición, hoy por hoy, con la Gran Coalición entre los dos grandes partidos nacionales, parecen haber quedado superadas.  No obstante, no se ha de desconocer que toda alianza política es frágil y necesita de una renovación diaria de confianzas, que no suprima un debate sustancioso.

"Quizá debamos afrontar que tras cada demanda de los electores por profundizar nuestro sistema autonómico no haya una alarmante revolución, sino  compromisos versátiles con los poderes constituyentes anteriores"

En Alemania, poseen las claves de un federalismo tomado en serio. Los documentos previos a la reforma "analizados por Arroyo con todo detalle- ponen de manifiesto que algunas de las categorías organizativas del territorio, utilizadas antaño, han periclitado para los nuevos Estados complejos. Se trata de vencer allí el proceso centralizador que condujo a legislar en favor de la Federación y en detrimento de los Länder, dentro de una aparente competencia concurrente de la una y los otros. Tras la unificación alemana, los Länder pretendieron más competencias y observaron, por el contrario, cómo la Federación avanzó en la obtención de facultades. Ahora tienen la posibilidad de dar prioridad al principio de competencia sobre el de jerarquía supuesta de la Federación sobre los Länder; de delimitar constitucionalmente las facultades legislativas, bien de la Federación bien de los Länder, en base al principio de exclusividad; de afianzar la creación normativa del legislativo en vez del ejecutivo -vía preeminencia de la Dieta o Parlamento alemán (Bundestag) sobre el Consejo Federal, integrado por representantes de los Gobiernos de los Länder (Bundesrat); de regular una actuación subsidiaria de la Federación en caso de inexistencia de iniciativa de los Länder.
La partitocracia alemana no ha incurrido en la tentación de sostener un duro debate en términos maximalistas; tampoco desea que la reforma prospere al tiempo que no la apoya. Además, el debate federalista alemán desaprobaría la incoherencia de congeniar posiciones nacionalistas radicales con posiciones más centradas políticamente. El partidismo alemán no dilapida la experiencia federalista que posee, aunque la reforma se frustrara inicialmente. Tampoco pierden la esperanza de ultimar la reforma federal a partir de este verano. Y, así las cosas, entran ganas de darles las señas de la Dieta Federal alemana a algún nacionalista catalán y a algún otro españolista, igualmente ultramontano.