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Por: FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ
Letrado de las Cortes y Profesor Titular de Derecho constitucional (excd.)


FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO Y REFORMAS PENDIENTES

El marco constitucional de los vetos del Gobierno
Conocido es el resultado de las elecciones del pasado 26 de junio: un Congreso fraccionado como nunca, con diversos grupos parlamentarios y sin que ninguno de ellos disponga no ya de mayoría absoluta, sino incluso de una mayoría amplia, suficiente para formar Gobierno en minoría o con mínimos apoyos de otros grupos. Se trata de un panorama inédito si hacemos excepción del Congreso formado a raíz de las elecciones de diciembre de 2015, prácticamente igual al ahora considerado y que significativamente acabó dando lugar a su disolución por imperativo constitucional, transcurridos dos meses desde la investidura fallida de Pedro Sánchez.
In extremis este Congreso elegido el 26 de junio ha podido investir a Mariano Rajoy y, con ello, salvar lo que hubiese sido una segunda disolución por imperativo constitucional.
Durante tan dilatado periodo el Gobierno se ha mantenido en funciones, producto de su posición minoritaria, tal como dispone el artículo 101.2 de la Constitución. Situación tan novedosa ha deparado una serie de incidentes, para los que no parece existir una respuesta previsible y aceptada.
Uno de ellos es el que vamos a examinar aquí: el llamado veto del Gobierno a las proposiciones de ley presentadas por varios grupos parlamentarios del Congreso.
Recordemos que tanto el Gobierno como el Congreso de los Diputados disponen de la iniciativa legislativa, de presentar proyectos o proposiciones de ley que, en caso de ser aprobados, se convierten en ley. Es lo propio de un Estado constitucional y por eso no merece mayor comentario.
La particularidad es que así como la iniciativa gubernamental es prácticamente irrestricta, la de los grupos parlamentarios está afectada por algunas limitaciones. Entre ellas, destaca la que figura en el artículo 134.6 de la Constitución, a cuyo tenortoda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación. Se refiere pues a proposiciones de ley de origen parlamentario que generen incremento de gasto (o disminución de ingresos), lo que determina que queden sometidas al consentimiento gubernamental: si éste no se presta, la iniciativa parlamentaria no puede tramitarse. En cambio, el Gobierno está autorizado expresamente (art. 134.5) para presentar proyectos de ley con estas consecuencias.La diferencia de trato resulta muy clara.

"El Gobierno no goza de una potestad absoluta e indiscutible de calificación sobre si concurre el supuesto de hecho que legitima su veto"

Tal limitación se corresponde con la iniciativa exclusiva del Gobierno respecto al proyecto de ley anual de presupuestos generales del Estado, según prevé el artículo 134.1 de la propia Constitución: solo él puede presentarlo, sin perjuicio de su examen, enmienda y aprobación por las Cortes Generales.
Ambas medidas pueden sorprender en un sistema parlamentario en el que, por definición, el Parlamento ostenta una supremacía, al menos formal. Pero se explican por el deseo de poner un instrumento de tanta trascendencia económica y social, como son los presupuestos del Estado, al abrigo de cualquier maniobra que demagógicamente pudiese desbocar el gasto público, con las consiguientes consecuencias adversas. De hecho, prevenciones parecidas se encuentran en otros países, como luego veremos, lo que vendría a confirmar que se trata de una cuestión importante que concita un tratamiento precavido. No obstante, podemos adelantar que tales regulaciones nunca llegan al rigor de la nuestra.
Para completar el panorama normativo, hay que señalar que el artículo 126 del Reglamento del Congreso establece un plazo de un mes para que el Gobierno manifieste su criterio al respecto, con la consecuencia de que si no lo hace se puede incluir la proposición de ley en el orden del día a efectos de su toma en consideración. En cambio, no regula expresamente las consecuencias de una manifestación de disconformidad por parte del Gobierno, siendo una de las interpretaciones posibles que la misma cerraría el paso de la correspondiente proposición de ley a la tramitación ulterior y, más en concreto, a la toma en consideración.

Incidentes producidos en la XII legislatura
El caso es que, según hemos conocido por los medios de comunicación, en los primeros meses de la presente legislatura el Gobierno ha negado su consentimiento a la tramitación de algunas proposiciones de ley, alegando que implicaban aumento de los créditos presupuestarios y con amparo en el citado artículo 134.6. Muy probablemente, si hubiese tenido mayoría en la Cámarano habría hecho uso de esta facultad, como de hecho ocurrió en numerosas legislaturas anteriores, en la inteligencia de que tiene mucho menos coste político hacer naufragar tales proposiciones de ley en el trámite inicial de toma en consideración, instando a su grupo a votar en contra. Se evita un conflicto potencial con el grupo proponente que, al menos, en la toma en consideración obtiene la satisfacción de defender públicamente su iniciativa.
Pero dada la situación de minoría del Gobierno, la toma en consideración ya no asegura el resultado que comentamos. Es perfectamente posible que ésta se produzca, lo que obliga a tramitar la proposición de ley, con el consiguiente impacto publicitario y hasta que la misma acabe convirtiéndose en ley, provocando un desenlace posiblemente contrario al interés gubernamental.

"La exigencia de buscar una solución justa debe ir asociada a su rapidez, que es lo que demanda la vida parlamentaria"

Por eso, al carecer ahora de recurso tan hacedero, el Gobierno ha debido recurrir subsidiariamente a la alternativa del veto a las proposiciones de ley con (supuestas o reales) consecuencias presupuestarias.
Pero, una vez más, irrumpen las consecuencias de un Gobierno en minoría. Siempre según noticias de prensa, en estos casos en que el mismo ha invocado su facultad del artículo 134.6 de la Constitución se ha topado con una Mesa del Congreso que ha rechazado la pretensión del Gobierno, estimando que tales proposiciones de ley están en condiciones de iniciar su tramitación parlamentaria. Ni que decir tiene que el grupo Popular se encuentra en minoría en dicho órgano.

El conflicto Gobierno-Congreso.Jurisprudencia constitucional
De este modo, tenemos un conflicto entre, por un lado, el Gobierno que se ampara en el artículo citado y el concordante del Reglamento del Congreso y, por otro, la Mesa del Congreso que niega que estemos en presencia del supuesto que justificaría la oposición gubernamental. Al parecer, esta última no discutiría la facultad del Gobierno, sino su aplicación en concretos casos por la ausencia del presupuesto de hecho (implicar aumento de los créditos presupuestarios). Tal conflicto podría acabar sometiéndose al Tribunal Constitucional, siguiendo lo establecido en los artículos 73 y siguientes de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre.
En esta tesitura lo que hay que dilucidar es si la decisión del Gobierno es inapelable o si puede revisarse por el Congreso y, más en concreto, por su Mesa. La cuestión no es baladí, pues aunque con la Constitución en la mano nadie podría discutir la disconformidad vinculante del Gobierno cuando la proposición de ley encierre esas consecuencias sobre el gasto público, tampoco puede ignorarse una posible desviación de poder gubernamental, imputando esas consecuencias a una proposición como medio expeditivo de hacerla naufragar.
La jurisprudencia constitucional sobre el particular no es abundante y siempre se ha dado respecto a conflictos en el seno de Comunidades Autónomas, no sobre las Cortes y el Gobierno central. Así, el ATC 240/1997, de 25 de junio, manifestó que la disconformidad expresa del Gobierno extremeño, dentro del plazo indicado reglamentariamente, impediría que la proposición de ley fuese incluida en el orden del día del Pleno para su toma en consideración. Más tarde, la STC 223/2006, de 6 de julio, llegó a declarar inconstitucional una reforma del Reglamento de la Asamblea de Extremadura, que otorgaba al Pleno la potestad de dirimir un conflicto semejante entre el Gobierno autonómico y los autores de una proposición de ley. Sorprendentemente, poco después la STC 242/2006, de 24 julio, mantuvo una posición distinta, mucho más matizada: la Mesa del Parlamento Vasco tendría encomendado el control de la disconformidad manifestada por el Gobierno y gozaría de un cierto margen para apreciar si realmente una proposición de ley posee ese impacto presupuestario.
En definitiva, existen más pronunciamientos del Tribunal Constitucional a favor del Gobierno que de la Mesa del Parlamento. Pero su número no elevado y su fluctuación hacen dudar que estemos ante una doctrina consolidada.
A decir verdad, la posición sostenida por la STC 242/2006, de 24 julio, es la que parece más razonable: si el Gobierno tuviese una facultad vinculante e inapelable sería tanto como hacerle juez y parte en esta disputa. Con ello se abriría una espita para impedir a la oposición lo que parece consustancial al sistema democrático parlamentario: la posibilidad de defender sus opciones. El Gobierno y el grupo o grupos que le apoyan tienen todo el derecho a rechazar las iniciativas de la oposición, pero no sin antes haber permitido que la misma las haga valer ante la ciudadanía, que para eso está precisamente el Parlamento.

"No parece que el conflicto deba someterse a consulta del Tribunal Constitucional"

Dado el marco histórico en que se aprobó la Constitución de 1978, durante una delicadísima transición de la dictadura a la democracia, la misma ya confiere al Gobierno un estatuto particularmente reforzado (decretos leyes, prioridad de sus iniciativas, moción de censura constructiva) como para optar por una interpretación extensiva de sus atribuciones. Si no se quiere vaciar poco a poco de contenido lo que es propio de un parlamentarismo democrático, se impone una interpretación cuidadosa, más bien restrictiva de sus poderes.

Referencias de Derecho comparado
Esta necesidad se confirma a la vista de los precedentes del Derecho comparado.
Así, en Francia rige la misma prohibición de presentar proposiciones de ley y enmiendas que incrementen los gastos presupuestarios (art. 40 Constitución de 1958). Pero no es el Gobierno el que decide unilateralmente sino la Mesa de la Asamblea para las primeras y el presidente de la Comisión competente para las segundas. Y si el Gobierno muestra su disconformidad prevalece la decisión parlamentaria (art. 89Reglamento de la Asamblea Nacional). El único recurso que le cabe a este último es recurrir la ley, si es que llega a ser aprobada, ante el Consejo Constitucional. Merece destacar que esto es lo que rige en un país con un sistema en buena parte presidencialista.
También en Alemania el artículo 113 de la Ley Fundamental establece la necesidad de consentimiento del Gobierno para las leyes que conlleven aumento de los gastos presupuestarios o disminución de los ingresos. Pero, aparte de que se trata de un procedimiento escasamente empleado, lo que puede exigir el Gobierno es que el Bundestag suspenda su decisión sobre la ley correspondiente, pero no decretar sin más su finiquito. Si así lo decide tiene que remitir un informe razonado en las seis semanas siguientes a mostrar su disconformidad. Pero a partir de la recepción de este informe o transcurridas seis semanas desde la primera notificación el presidente del Bundestag puede incluir el proyecto correspondiente en el orden del día de la Cámara (art. 87 de su Reglamento). Y la misma puede teóricamente llegar a aprobar dicha ley. Y en ese caso al Gobierno solo le queda exigir una nueva deliberación sobre la misma. Acaso más significativo es que el escaso uso de este procedimiento se corresponde con la existencia de Gobiernos con amplio apoyo parlamentario como para impedir que dichas iniciativas parlamentarias acaben prosperando.

"Solución de equilibrio entre el necesario respeto a los requisitos constitucionales y las exigencias de discusión y debate de un Parlamento democrático"

Finalmente, debemos referirnos al sistema italiano. El artículo 81 de la Constitución, tras recoger el principio de equilibrio presupuestario, dispone que toda ley que suponga aumento de los gastos presupuestarios debe indicar los medios de hacer frente a los mismos, limitación que afecta a todas las leyes y, por tanto, tanto a las de origen parlamentario como a las gubernamentales. No añade nada sobre una supuesta potestad del Gobierno para oponerse a la tramitación de las iniciativas parlamentarias. Por si fuera poco, el artículo 5 de la Ley constitucional de 20 de abril de 2012, n. 1, prevé el establecimiento en el seno de las Cámaras, respetando su autonomía constitucional, de un organismo independiente con competencia para analizar las decisiones con repercusiones para la Hacienda pública y para valorar la observancia del equilibrio presupuestario. Por tanto, la preocupación por este último no ha llevado a esa suerte de veto gubernativo que parece estilarse entre nosotros.

Conclusión
Estas consideraciones llevarían a la conclusión de que el Gobierno no goza de una potestad absoluta e indiscutible de calificación sobre si concurre el supuesto de hecho que legitima su veto. Lo cual quiere decir que puede surgir una discrepancia entre el mismo y el grupo autor de una proposición de ley. A su vez, esto debería llevar a configurar un procedimiento para dirimirlo.
No son muchas las alternativas al respecto, pues la exigencia de buscar una solución justa debe ir asociada a su rapidez, que es lo que demanda la vida parlamentaria. Desde luego no parece que el conflicto deba someterse a consulta del Tribunal Constitucional pues ni está prevista esta intervención ni la función consultiva se armoniza con su naturaleza jurisdiccional o, si se quiere, de legislador negativo. Tampoco la solución debería encontrarse en plantear un conflicto de atribuciones, según lo previsto en la LOTC. Pues el formalismo de esta vía llevaría a consumir varios meses y acaso más tiempo para su resolución. Al grupo proponente se le puede rechazar su iniciativa constitucional si incumple los requisitos constitucionales, pero lo mismo debe darse en un tiempo prudencial.
Por eso, pensamos que la alternativa mejor sería atribuir la potestad dirimente al presidente de la Cámara o, subsidiariamente, a la Mesa, para que con estricta imparcialidad decidan. Nuestra preferencia por el primero viene determinada por el hecho de que los órganos unipersonales son los que más acentúan el sentido de responsabilidad, mientras que los colegiados son más susceptibles de caer en dinámicas faccionales. Podría recogerse en una norma que la instancia que finalmente se llamase al efecto debería actuar con carácter independiente y con el asesoramiento necesario, en modo a emitir una resolución motivada. Esto es lo que ya prevé el Reglamento del Senado.
La propuesta anterior intenta ser una solución de equilibrio entre el necesario respeto a los requisitos constitucionales y, más en concreto, el equilibrio presupuestario, por un lado, y las exigencias de discusión y debate de un Parlamento democrático, por otro.

Palabras clave: Gobierno, Proposiciones de ley, Veto, Presupuestos del Estado.
Keywords: Government, Law proposals, Veto, State budgets.

Resumen

En los primeros meses de la presente legislatura el Gobierno ha negado su consentimiento a la tramitación de algunas proposiciones de ley, alegando que implicaban aumento de los créditos presupuestarios. La Mesa del Congreso ha rechazado esta pretensión, estimando que tales proposiciones de ley estaban en condiciones de iniciar su tramitación parlamentaria. Estos conflictos ponen de manifiesto la necesidad de configurar un procedimiento que dirima posibles discrepancias. Se propone aquí como mejor alternativa atribuir la potestad dirimente al presidente de la Cámara o, subsidiariamente, a la Mesa, para que con estricta imparcialidad decidan.

Abstract

In the first months of the present legislature the Government has denied its consent to the processing of some proposals of law, alleging that they involve an increase in the budgetary requirements. The Bureau of Congress has rejected this claim, considering that such proposals of law were in a position to initiate the parliamentary process. These conflicts highlight the need to set up a procedure that addresses possible discrepancies. It is proposed here as the best alternative to attribute the power to the president of the Chamber or, in the alternative, to the Bureau, so that they decide with strict impartiality.

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