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Por: SANTIAGO GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ
Catedrático de Derecho Administrativo
sago_va@yahoo.es

 

En términos esenciales, el sistema de recursos contra un acto en vía administrativa consiste en el recurso de alzada (si el acto no pone fin a la vía administrativa) o bien el recurso de reposición ante el órgano que dictó el acto y, a continuación, procede a interponer el recurso contencioso-administrativo. El debate es si no se trata de un sistema poco eficaz o útil desde el punto de vista de las garantías del ciudadano y del control de la Administración.
Por su parte, el problema de la justicia administrativa es que, cuando se pronuncian las sentencias de la jurisdicción contencioso-administrativa, la ejecución puede causar un efecto o sensación de frustración para las partes procesales (si la realidad fáctica del momento contradice las opciones sensatas de ejecución), o bien un efecto de evidente desproporción en cuanto a los daños y perjuicios que dicha ejecución puede ocasionar.
Para corregir este problema, generalmente se invocan las medidas cautelares. Estas medidas, sin embargo, en la práctica procesal, o bien no se otorgan (con lo cual el problema queda ab inicio sin resolver) o bien, cuando se otorgan, son un elemento de tensión en el proceso contencioso-administrativo, pudiendo llegar a provocar más daños que beneficios, hasta el punto de que puede llegar a ser preferible (como recurrente) no obtener el “beneficio” de la cautelar pensando en los riesgos que dicha concesión conlleva. Primeramente, si la sentencia finalmente sigue un criterio distinto de tal cautelar, el “agraciado” por la referida medida cautelar tiene el riesgo de tener que pagar a la Administración o al codemandado (adjudicatario del contrato, funcionario cuya plaza se ve impugnada, inversor cuya obra con licencia se vio paralizada…) todos los daños y perjuicios causados a éstos como consecuencia de la (siguiendo los ejemplos expuestos) paralización de la obra, no ejecución del contrato, ausencia de cobro de prestaciones… A veces se considera un éxito procesal conseguir una suspensión cautelar sin tener que prestar caución, y otras veces este resultado se aprecia como una solución acorde a la tutela judicial efectiva, ya que condicionar el ejercicio de una cautelar al hecho de prestar una caución, puede llegar a entenderse como un obstáculo para el logro efectivo de la cautelar que interesa. Es más, es habitual que se planteen recursos de apelación cuando el otorgamiento de la medida cautelar se condiciona a la prestación de una caución cuyo sentido es garantizar los posibles perjuicios que pueda ocasionar la cautelar, apreciándose como un logro la obtención de la cautelar sin caución. Sin embargo, incluso así, no se descarta ese posible riesgo de tener que asumir los perjuicios originados a la contraparte por el otorgamiento de la medida cautelar. Y, si se otorga con caución, la cuestión puede ser incluso peor, obviamente.

"Tenemos un sistema poco operativo de recursos administrativos y una justicia administrativa a la que le cuesta resolver el cometido que le justifica"

Pero también del lado contrario, las cautelares presentan igualmente riesgos que hacen dudar de que estemos ante una buena solución de sistema. Cuántas veces, por el hecho de no otorgarse la cautelar, el codemandado y la Administración entienden que puede proseguir la obra objeto de licencia o la ejecución del contrato que no ha sido suspendida, pese a que finalmente la sentencia puede decretar la anulación del acto y consiguiente demolición.
Evidentemente, cuando se dicta la sentencia, el problema es que este tipo de situaciones objeto de enjuiciamiento han podido consumar sus efectos, con la importante consecuencia de que la ejecución de la sentencia, o bien provoca una sensación (al recurrente) de frustración o impotencia ante tal consumación de los hechos para lograr lo pretendido en el proceso; o bien tal ejecución parece (a los ojos de cualquiera) desproporcionada por los perjuicios que pueda ocasionar.
Por tanto, los problemas esenciales que comentamos afectan esencialmente al plano de la relación entre la sentencia de instancia y la situación fáctica con la que se enfrenta (es decir, al primer enjuiciamiento judicial), y no tanto afecta a la fase de recurso contra la sentencia, ya que, una vez contamos con la primera sentencia, ya hay una referencia ejecutable, sin perjuicio de poder recomponer o ajustar situaciones en la vía de recurso contra ella, contando con el doble efecto de la apelación y casación y el paliativo de la ejecución provisional, cuya ratio está precisamente (cada vez más, en especial tras las recientes reformas de la LEC) en la posibilidad del ejecutante de beneficiarse del fallo de instancia, a costa de asumir los riesgos de tener que devolver la cantidad, más los daños y perjuicios, con costas e intereses (tal como numerosa jurisprudencia afirma en aplicación de un -no obstante mejorable- artículo 533 LEC, válido supletoriamente en el ámbito procesal administrativo). En consecuencia, el problema no afecta esencialmente hablando a la fase de recurso, pese a que estas situaciones complejas también se pueden relacionar con los incidentes de ejecución de sentencias cuando el órgano jurisdiccional a quo entiende que no procede el incidente (dando lugar a la ejecución de la obra o contrato…), mientras que en la apelación o casación contra el auto se llega a la conclusión contraria una vez que la obra ha concluido.

"La clave podría ser que haya un (primer) enjuiciamiento sobre el fondo en el momento mismo de dictarse el acto con un efecto preventivo respecto de la decisión"

Volviendo a los problemas de las cautelares, tampoco pueden pasarse por alto los riesgos de imposición de costas, en especial considerando que la pieza cautelar se podrá haber tramitado al comienzo del proceso antes de que el letrado de la Administración de Justicia haya fijado la cuantía (tras la demanda y la contestación a la misma). De hecho, cuando se fijan las cuantías, la parte temerosa de las posibles costas puede en parte evitar los efectos perniciosos de costas desistiendo del recurso (pésima solución ésta, y triste confesión, acerca del anómalo funcionamiento del sistema procesal administrativo, como también veremos infra), pero lo que queremos decir es que, en fase cautelar, la situación es peor aún, porque ni siquiera pueden evitarse tales riesgos de costas, con mayor incertidumbre si cabe al no haberse fijado la cuantía. Riesgo, posiblemente remoto, pero riesgo, al no estar clarificado suficientemente este asunto, que es la situación característica del día a día de un abogado (de lo contencioso-administrativo).
En conclusión, tenemos un sistema poco operativo de recursos administrativos y una justicia administrativa a la que le cuesta resolver el cometido que le justifica. Incluso en la lógica procesal del sistema actual, es hasta comprensible y lógico o preferible no esperar -de la fase de ejecución de las sentencias- su sentido propio, ante los efectos drásticos e imprevistos que pueda plantear. Y, como decimos, puede ser hasta igualmente mejor no obtener la cautelar que obtenerla, porque, de hecho, mientras que la concesión de la medida cautelar provoca los riegos de asumir daños y perjuicios, casi es preferible la no concesión de la medida cautelar para situarse uno en una posición más cómoda de acreedor y no de deudor en relación con los posibles perjuicios en el momento de ser éstos evaluados cuando se dicta la sentencia. Riesgos remotos a veces, pero existentes; la justificación pasa a estar en que los riesgos pueden ser remotos, lo cual representa una respuesta que no es respuesta racional.
En aras de buscar soluciones a todo esto, las claves de un nuevo sistema de garantías procesales del ciudadano en sus relaciones con la Administración podría ser las dos siguientes: la primera, que haya un (primer) enjuiciamiento sobre el fondo en el momento mismo de dictarse el acto, mediante juicios realizados en tal momento de dictarse el acto, con un efecto preventivo respecto de la decisión, impidiendo que ésta despliegue efectos, pero juicios entonces sumarios. Se trata de que haya un control en tal momento impidiendo los efectos del acto, realizado con rapidez, para lograr que haya al menos un (primer) enjuiciamiento pleno y adecuado, de la concreta causa. Se trata, por tanto, no nos importa repetirlo, de que haya al menos un momento en el cual se desarrolle un control pleno y adecuado a los intereses de las partes con efecto plenamente útil, por una instancia bien judicial, bien independiente, a modo de los Tribunales administrativos centrales de recursos contractuales, o la Comisión Nacional del Mercado y de la Competencia. La clave está, pues, en que haya un (primer) enjuiciamiento de fondo hecho con rigor en el momento mismo del otorgamiento del acto administrativo.

"Lo ideal sería que todo este sistema procesal de primera instancia quedara inmerso en el propio proceso contencioso-administrativo, a modo de juicios sumarios"

Una vez contamos ya (o cuentan, las partes) con un (primer) pronunciamiento de fondo, sobre la causa llamada a ser enjuiciada, cambia la valoración misma de la jurisdicción contencioso-administrativa y lo que podemos exigir de ella, como juristas o incluso como sociedad civil. La idea acaso no sea fácil de entender en un principio, pero el caso es que, gozando la causa de al menos un pleno enjuiciamiento inicial en el momento de ser dictado el acto administrativo, nos permitimos relativizar (cosa que no es posible si sobre la jurisdicción contencioso-administrativa recae todo el peso de la justicia administrativa) el alcance del problema de la falta de eficacia de las sentencias de esta jurisdicción, hasta el punto de que sí sería entonces justificable (entendido todo el sistema procesal de esta manera) llevar a cabo incluso un juicio de proporcionalidad a la hora de valorar si ejecutar o no (o en qué términos) la sentencia en sus propios términos, sopesando los daños que pueda causar su ejecución a la luz de la situación fáctica creada por entonces, relativizándose el efecto frustración de no poder cumplir el fallo, o el otro efecto (peor aún) de que los efectos de la ejecución de la sentencia son desproporcionadamente gravosos, muchas veces por el mero hecho de que termina primando una posible interpretación (la judicial del momento de la sentencia) sobre otra posible versión interpretativa (posiblemente, legítima también, en cuanto juicio de legalidad estricta) de quienes decidieron antes en la vía administrativa. Al menos, las partes, se insiste, han tenido así ocasión de un primer fallo sobre el fondo del asunto que descarga psicológicamente de responsabilidad a la jurisdicción al menos a la hora de valorar la ejecución de sus fallos.
Por ejemplo, en el ámbito del Derecho urbanístico se está imponiendo un modelo de este tipo. Cunde la mala imagen del empresariado en nuestro país, pero acaso sea en parte porque el propio sistema procesal no ayuda, ya que hay que ponerse también en el lugar de un inversor que realiza tal inversión y tiene después que esperar años para ver si puede construir (cuando acaso el ciclo económico se ha pasado en el lugar) o bien construye con el riesgo de que después se interprete por una sentencia que lo otorgado por la Administración no estuvo del todo bien otorgado. Parece exigible que el grueso del enjuiciamiento sobre el fondo se lleve a cabo en el momento mismo de dictarse el acto en si (como es propio en Derecho). De este modo, a la hora de ejecutar la segunda decisión (es decir, la sentencia tras el acostumbrado juicio ordinario de la jurisdicción contencioso-administrativa) la valoración del fallo y su ejecución es entonces distinta. Por contrapartida, actualmente recae una responsabilidad excesiva sobre la jurisdicción contencioso-administrativa a la hora de valorar los efectos de sus sentencias por el hecho de que responde en primera instancia y en momento lejano del dictamen del acto administrativo. Habrá siempre que procurar dar los mayores efectos a la sentencia que sea, pero es considerable la descarga de responsabilidad que se produce sobre tal jurisdicción y la mejora de las garantías, contando con que hubo una (primera) “interpretación” o juicio que enjuició el asunto de una determinada forma, acaso con un criterio diferente al que después se sostenga, pero criterio “posible” en Derecho.

"El temor a las posibles cifras resultantes de costas provoca a veces indefensión absoluta ante la imposibilidad de seguir el proceso. La situación roza lo esperpéntico, porque ni siquiera se respeta la igualdad entre los justiciables"

Es claro que esta solución procesal no es perfecta. Primero, el riesgo puede aminorarse pero no excluirse (por ejemplo, nadie queda exento de un juicio en un momento muy posterior al dictamen del acto, mediante las acciones de nulidad para la revisión de oficio u otros mecanismos de defensa contra el acto firme). Por otro lado, generalizar “tribunales administrativos”, además del coste que representan, representa mermar las virtudes de la plena judicialización. Lo ideal sería, obviamente, que todo este sistema procesal de primera instancia quedara inmerso en el propio proceso contencioso-administrativo, a modo de juicios sumarios, pero es discutible que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda cumplir los retos que estamos planteando de justicia preventiva en el momento del acto.
Una segunda reforma, desde este punto de vista general que afecta en especial a tensiones y riesgos de los justiciables, se refiere a las costas procesales y las cuantías de los procesos. El temor a las posibles cifras resultantes de costas (en atención a la cuantía del proceso), provoca a veces indefensión absoluta ante la imposibilidad de seguir el proceso ante unas costas que pueden ser absolutamente desproporcionadas. La situación roza lo esperpéntico, porque ni siquiera se respeta la igualdad entre los justiciables: si un particular tiene un contencioso-administrativo sobre responsabilidad patrimonial o sobre sanciones, ello significa que va a ser muy difícilfijar la cuantía como indeterminada (a pesar de la buena inventiva y esfuerzos que desarrolle el letrado recurrente) ya que la ‘’cifra’’ de lo reclamado o de lo sancionado está demasiado presente. En cambio, en otros asuntos de especial envergadura económica podrá pasar desapercibida la cuantía indeterminada. Esta lotería y falta de lógica lleva a proponer bien una moderación por parte de los colegios, o bien una mayor presencia en la materia de los letrados de la Administración de Justicia o bien del propio juez.
Hay otras posibles reformas (como por ejemplo la necesidad de mayor número de jueces, transformando si es preciso Letrados de la Administración de Justicia en magistrados, u otros juristas) o la supresión de unos procedimientos abreviados (del art. 78 LJCA) que agracian con vistas a juicios intranscendentes, o el asunto famoso de las pretensiones procesales prestacionales o de condena; pero en cuanto sistema, parece esencial empezar por lo más inmediato.

Palabras clave: Cautelares, Justicia preventiva, Costas, Recursos, Justicia administrativa, Tribunales especiales.
Keywords: Injunctions, Preventive justice, Costs, Resources, Administrative justice, Special courts.

Resumen

En este trabajo se exponen tensiones que padece el justiciable y su letrado en el proceso administrativo, anomalías que deben solucionarse y posibles soluciones de debate.

Abstract

This study sets out the tensions that the litigant and his lawyer suffer during the administrative process, anomalies that must be resolved and possible solutions to the debate.