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Por: EVA BELMONTE
Fundación Civio
eva@civio.es



NUEVOS RETOS EN EL DERECHO PENAL

Parece difícil de entender que, en una sociedad moderna, una medida de gracia como la concesión de indultos por parte del Ejecutivo se haya mantenido, casi intocable, desde 1870 -con el parón de la Segunda República-. Y que no se haya planteado una reforma a fondo, más allá de retoques puntuales, durante casi siglo y medio. Pero es más difícil aún imaginarse a un Gobierno presentando un proyecto de ley para despojarse de poderes a sí mismo.
Y más aún cuando hablamos de uno de los poderes más golosos, utilizado tanto por PP como por PSOE, en las últimas décadas, para perdonar a familiares (un Consejo de Ministros del que formaba parte Rafael Arias-Salgado indultando a su hermano Gabriel)1, importantes empresarios (el del ex Consejero Delegado del Banco Santander Alfredo Sáenz)2, expresidentes autonómicos (Juan Homaechea, de Cantabria, en dos ocasiones)3, altos cargos implicados en terrorismo de Estado (los de Rafael Vera y José Barrionuevo, en 1998)4, miembros del partido que lo concede (al alcalde del PP de un pueblo de Málaga)5 o incluso de otras formaciones políticas (Josep Maria Sevitje, de CiU6; o una funcionaria del PSOE7, ambos perdonados por el PP), porque a la hora de repartir favores no parecen importar los colores.
Con estos y otros ejemplos en la memoria, lo que no debería ser tan difícil de imaginar es que sea la oposición quien proponga una reforma a fondo de la figura. Pero, hasta ahora, más allá de los dimes y diretes puntuales -políticos en la oposición criticando un indulto concreto a la hora del Telediario- pocas iniciativas legislativas han planteado meter mano a fondo a esta antiquísima medida de gracia.
En los últimos años, en medio de una repulsa social creciente hacia el uso que se ha hecho de esta medida y una consecuente reducción del número de indultos que se conceden cada año -de los 1.744 del año 2000 a los 87, 75, 27 y 26 de los cuatro últimos años, como muestran las cifras de El Indultómetro de Civio8-, dos partidos políticos, el PSOE y Ciudadanos, han presentado sendas reformas legales encaminadas a modificar esta institución. El problema es que ambas propuestas, que el Congreso tiene sobre la mesa en este momento, pasan por barnizar la figura sin tocar a fondo sus cimientos, esto es, sin atajar el problema de raíz y debatir si una España moderna necesita esa figura y cómo se debería articular.

"El PSOE y Ciudadanos han presentado sendas reformas legales encaminadas a modificar el indulto. El problema es que ambas propuestas pasan por barnizar la figura sin tocar a fondo sus cimientos, sin atajar el problema de raíz y debatir si una España moderna necesita esa figura y cómo se debería articular"

Tanto la Proposición de Ley de reforma de la Ley de 18 de junio de 1870 de reglas para el ejercicio de la gracia del indulto9, presentada el 1 de agosto de 2016 por el PSOE y centrada en este asunto; como la Proposición de Ley Integral de Lucha contra la Corrupción y Protección de los Denunciantes10 de Ciudadanos, que la registró en el Congreso poco más de un mes más tarde, el 15 de septiembre de ese mismo año e incluye, entre otras, medidas sobre esta cuestión, son propuestas encaminadas a vetar la posibilidad de indultar determinados tipos de delitos y dotar de mayor transparencia a la toma de decisiones, obligando a argumentar y publicar las razones detrás de cada perdón.

Perdón a torturadores, pero no a corruptos
De esa dupla, la que genera más dudas es el veto a condenados por determinados delitos. La propuesta socialista pasa por prohibir el indulto a “delitos cometidos por una autoridad en el ejercicio de su función o cargo público, o prevaliéndose del mismo, con la finalidad de obtener un beneficio económico para sí o para un tercero” y aquellos relacionados con la violencia de género. La de Ciudadanos plantea el veto para delitos de terrorismo, de financiación ilegal de los partidos políticos, o contra la Administración Pública. En el caso de aquellos cometidos contra la Hacienda Pública o contra la Seguridad Social, será necesario contar con informe favorable de tribunal sentenciador y Ministerio Fiscal.
En línea con lo que ya prometían en sus programas políticos e intentando tocar las fibras que muevan a su electorado, establecen una línea entre delitos indultables y delitos que no lo son. Una línea que da para mucho en los titulares de los medios de comunicación y para hacer campaña pero que solo pone un parche a una figura que se puede usar de forma arbitraria o injusta -en su sentido más amplio- cuando perdona cualquier otro tipo de delito. O, dicho de forma más clara: ¿es más lícito indultar una violación, un asesinato o una estafa que afecta a miles de personas que un caso de prevaricación? ¿Los delitos económicos no se perdonan, pero los delitos de sangre -excepto en violencia de género- sí? La lista de delitos buenos y malos planteada hasta el momento permitiría casos como el de los cuatro Mossos d’Esquadra condenados por torturas que fueron indultados no una vez, sino dos11, contra el criterio tajante de la Audiencia Provincial de Barcelona.
El debate parlamentario corre el riesgo de acabar enfrentando a los partidos por qué delitos deberían estar en esa lista y cuáles no, en una especie de competición estéril por mostrarse firmes ante el electorado en los temas que les preocupan -y no otros- que obvia el gran elefante en la sala.

"Ambas propuestas esquivan el debate de fondo: aquél que debería llevar al Congreso la discusión sobre si tiene sentido una figura así en una España moderna, quién debe tener ese poder (¿quizás el poder judicial, para respetar la división de poderes?), cómo se debe ejercer (¿quizás con informes preceptivos y no solo consultivos de juez y fiscal?) y cómo y quién va a vigilar que no se ejerza de forma arbitraria"

Así, ambas propuestas esquivan el debate de fondo: aquel que debería llevar al Congreso la discusión sobre si tiene sentido una figura así en una España moderna, quién debe tener ese poder (¿quizás el poder judicial, para respetar la división de poderes?), cómo se debe ejercer (¿quizás con informes preceptivos y no solo consultivos de juez y fiscal?) y cómo y quién va a vigilar que no se ejerza de forma arbitraria, alimentando los amiguismos y como una medida excepcional. Pero de verdad. Hasta el descenso vivido en los últimos años, los datos del Indultómetro desde 1996 muestran una media de un indulto y medio al día. Un ritmo que poco tiene que ver con la excepcionalidad.

¿Qué es corrupción?
Si hay un tipo de delitos que debe estar en el lado de los no indultables este es, para ambos partidos políticos, los de corrupción. En lo que no coinciden tanto es en qué consideran corrupción. Y esta es una clave importantantísima. Tanto, que los dos últimos ministros de Justicia, Alberto Ruíz Gallardón y Rafael Catalá, han defendido ante los medios tras sendos perdones polémicos que prevaricación y malversación no son corrupción.
Para que esta medida no se aplique de forma arbitraria, la reforma debe aclarar de forma inequívoca qué categorías del Código Penal incluye en el veto. El Consejo General del Poder Judicial estableció ese linde en sus clasificaciones estadísticas12, que por cierto excluyen la prevaricación judicial. Con esa clasificación en la mano, se han concedido 227 indultos a condenados por corrupción desde 199613. Si esa línea no se marca de forma clara, ni siquiera ese retoque se podrá aplicar de forma efectiva y volveremos a tener al Ministro de Justicia de turno debatiendo sobre qué es y qué no es corrupción según su criterio, particular, del momento.
Otra de las medidas para limitar la medida, planteada por el PSOE en su proposición de ley, pasa por exigir un informe favorable del tribunal sentenciador para poder otorgar indultos totales. Una reforma que poco o nada modificará la situación actual: la inmensa mayoría de los perdones son indultos parciales o conmutaciones que dejan la pena en dos años para intentar, si el juez a cargo lo decide, evitar la entrada en prisión.

Decisiones motivadas, pero de verdad
Las dos propuestas coinciden en la segunda pata de esta reforma: transparentar la toma de decisiones o, lo que es lo mismo, obligar al Gobierno a explicar por qué perdona a cada uno de los condenados. De hecho, ambos documentos contienen un texto prácticamente idéntico. El decreto de indulto deberá contener “mención expresa, al menos, a la pena en que recaiga la gracia, al delito cometido, al estado de ejecución, en su caso, de la pena impuesta, al título de imputación, al origen de la solicitud de indulto y, finalmente, a la motivación que, a juicio del Gobierno, ha justificado su concesión".

"Para que esta medida no se aplique de forma arbitraria, la reforma debe aclarar de forma inequívoca qué categorías del Código Penal incluye en el veto"

Esa medida sí modifica la figura para todos los casos, y no de forma parcial, como el veto a ciertos delitos, y además recoge una petición reclamada desde hace años por organizaciones de la sociedad civil como Civio. Es un primer paso para, sin reformar la figura a fondo -un debate que se hace cada vez más imprescindible-, atajar la arbitrariedad, al obligar a justificar por qué se toman las decisiones, algo intrínseco al buen gobierno.
Pero también se queda a medias (¿por qué no se incluye la opinión del tribunal sentenciador, por ejemplo?) y corre el riesgo de, como con las anteriores medidas, quedar en papel mojado. Aunque es cierto que incluye la expresión “mención expresa”, también lo es que estas normas, de aprobarse, no van a ser las primeras en obligar al Gobierno a motivar los indultos. En noviembre de 2013, una sentencia14 del Tribunal Supremo anulaba el indulto al llamado kamikaze de Valencia, condenado por provocar la muerte de otro conductor cuando circulaba en sentido contrario. Lo hizo porque el decreto no señalaba “las razones de justicia, equidad o utilidad pública” exigidas en la ley. Desde entonces, en lugar de explicar esas razones en cada indulto, el Gobierno incluye una coletilla genérica en todos ellos: “estimando que, atendiendo a las circunstancias del/la condenado/a, concurren razones de justicia y equidad”. Lo mismo que no decir absolutamente nada.
Como se señalaba en esa sentencia, el indulto es una medida discrecional del Gobierno, pero eso no significa que pueda ser arbitraria (según la RAE, “sujeto a la libre voluntad o al capricho antes que a la ley o a la razón”). Así, no es lo mismo tener competencias para indultar sin que ningún tribunal pueda tumbar la decisión excepto por razones de formar que otorgar medidas de gracia sin justificar las razones ni dar explicaciones a la ciudadanía. Pero, pese a esa mejora parcial, las propuestas de ambos partidos siguen esquivando, un siglo y medio después, como lo hace el resto del arco parlamentario, abrir el melón y reformar a fondo una figura de otros tiempos para eliminarla o adaptarla, de una vez, al siglo XXI.

1 BOE 14/11/1998, número 273, página 37288.
2 BOE 10/12/2011, número 297, página 132439.
3 BOE 4/11/1995, número 264, página 32103 y BOE 17/2/2011, número 41, página 18039.
4 BOE 22/01/1999, número 19, páginas 3232 y 3234.
5 BOE 18/07/2012, número 171, página 51554.
6 BOE 13/03/2012, número 62, página 23383.
7 BOE 3/9/2013, número 211, página 64138.
8 Fundación Civio. El Indultómetro, buscador de indultos. Consultado el 26/01/2018. Proyecto de investigación basado en la información sobre indultos disponible en el BOE y que se referencia en varias ocasiones en este artículo. Disponible en: https://civio.es/el-indultometro/buscador-de-indultos/
9 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. XII Legislatura. Serie B: Proposiciones de Ley. 9 de Septiembre de 2016.
10 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. XII Legislatura. Serie B: Proposiciones de Ley. 23 de Septiembre de 2016.
11 BOE 11/12/2012, número 297, páginas 84834, 84836, 84838 y 84841
12 Metodología del Repositorio de datos sobre corrupción del poder judicial. Consultado el 26 de enero de 2018. Disponible en: http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Transparencia/Repositorio-de-datos-sobre-procesos-por-corrupcion/
13 Civio: 227 indultos a condenados por corrupción desde 1996. [Internet]. [Consultado 26 de enero de 2017]. Disponible en: https://civio.es/el-indultometro/2017/04/19/indultos-por-corrupcion/
14 Sentencia del 20 de noviembre de 2013, Recurso núm. 13/2013, ES:TS:2013:5997labras clave: Indulto, Reforma, Transparencia.

Palabras clave: Indulto, Reforma, Transparencia.
Keywords: Pardon, Reform, Transparency.

Resumen

Parece difícil de entender que, en una sociedad moderna, una medida de gracia como la concesión de indultos por parte del Ejecutivo se haya mantenido, casi intocable, desde 1870 -con el parón de la Segunda República-. Y que no se haya planteado una reforma a fondo, más allá de retoques puntuales, durante casi siglo y medio. Para que esta medida se aplique de forma efectiva, la reforma debe aclarar de forma inequívoca qué categorías del Código Penal incluye en el veto

Abstract

In a modern society, it is difficult to understand that a measure of clemency like the granting of pardons by the Executive has remained almost untouchable since 1870, apart from an interlude during the Spain's Second Republic. And that no thorough reform has been proposed, apart from occasional adjustments, for almost a century and a half. For this measure to be applied effectively, the reform must state unequivocally which categories of the Penal Code are included in the veto.