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REVISTA81 PRINCIPAL

ENSXXI Nº 81
SEPTIEMBRE - OCTUBRE 2018

Por: JUAN HERNÁNDEZ BRAVO DE LAGUNA
Catedrático de Ciencia Política. Universidad de La Laguna



EL DEBATE CONSTITUCIONAL

Algunas fuerzas políticas y colectivos ciudadanos están proponiendo como solución a la crisis catalana una reforma de la Constitución en un sentido que califican de federal, para conseguir lo que denominan un mejor encaje de Cataluña en España o con el resto de España. No se explica qué se entiende por federal, ni se explicita en qué podría consistir ese mejor encaje catalán en el Estado, aunque se sugiere que consistiría en un incremento sustancial del autogobierno de Cataluña y de sus competencias, con cambios fiscales importantes que afectarían a su sistema de financiación. Incluso, en algún caso, se da a entender veladamente que una reforma semejante haría posible el referéndum pactado sobre la independencia que reclaman los independentistas y los radicales. Y el problema se agrava si tenemos en cuenta que somos deudores de una cultura nominalista, en la que se da por supuesto que si cambia el nombre cambia la sustancia de la cosa, y que los nombres no son meras convenciones -sociales, políticas o jurídicas-, sino que determinan la esencia o la sustantividad de lo que nombran.
La crisis catalana es, sin duda, una de las cuestiones fundamentales y decisivas de la política española actual, si no la más, y cualquier iniciativa que contribuya a su solución debe ser bien recibida. Sin olvidar el antecedente que supone el debate planteado hace unos años por el nacionalismo vasco -y secundado por el resto de los nacionalismos subestatales españoles- sobre la reforma de la Constitución y la estructura política del Estado. Igual que ocurrió entonces, en el debate actual se han mezclado problemas y conceptos muy diferentes, que es necesario distinguir con claridad para evitar que la opinión pública se vea sorprendida y confundida.
La primera y radical objeción al anterior planteamiento es que una reforma constitucional que pretendiera exclusivamente satisfacer los intereses del catalanismo político y no los de la totalidad de los españoles, todas las Comunidades Autónomas y la propia sociedad catalana en su conjunto, pugnaría con los principios fundantes del Estado de Derecho y de la democracia. Cualquier reforma constitucional debe estar ineluctablemente al servicio del bien común, y esa exigencia constituye un límite implícito a la reforma; un límite igual al que constituirían, por ejemplo, la abolición del imperio de la Ley, la supresión de la división de poderes o la quiebra del sistema de los derechos fundamentales y las libertades públicas. Y una vez establecido con absoluta rotundidad este límite a la reforma, es preciso añadir, en segundo lugar, que la apelación al federalismo siempre corre peligro de convertirse en una falacia nominalista con escaso contenido sustantivo. Todos los especialistas están de acuerdo en que España ha devenido en un Estado materialmente federal y, además, en un Estado federal de los más descentralizados del mundo. Es cierto que tenemos pendiente la formalización de esa materialidad federal y su perfeccionamiento en ciertos ámbitos, como sucede en el caso de la tan aludida reforma del Senado, pero la estructura estatal española y su dinámica política material son indubitadamente federales.

"Somos deudores de una cultura nominalista, en la que se da por supuesto que si cambia el nombre cambia la sustancia de la cosa"

Esta evolución federal del sistema autonómico diseñado por nuestros constituyentes era previsible, dado que el modelo elegido fue el modelo del federalismo cooperativo alemán, un sistema más eficiente que el sistema dual norteamericano de relaciones intergubernamentales. Ya en los procedimientos constitucionales de acceso a la autonomía y de elaboración y aprobación de los Estatutos, en especial en el artículo 151 y en la disposición transitoria segunda, detectamos elementos de pacto federal. El alemán -como el español- es un sistema en el que, a diferencia del norteamericano, prevalece la colaboración entre todos los sujetos en presencia, obligados entre sí por la Bundestreue o lealtad federal, y, en consecuencia, en este sistema predominan las competencias compartidas por los dos planos políticos. Precisamente, muchos de nuestros problemas en ese orden provienen de la carencia de esta lealtad recíproca, sustituida en el artículo 2 constitucional por una solidaridad con aires asistenciales y sin contenido obligacional relevante.
La primera confusión que ha de ser deshecha tiene mucho que ver con una primera lealtad, la lealtad constitucional. Para decirlo claramente, toda Constitución de un Estado de Derecho puede verse alterada a lo largo del tiempo a través de una doble vía: por una parte, sufre mutaciones en su interpretación jurisprudencial y en su aplicación, como le ocurre a todo el Derecho, y, por otra, puede ser expresamente reformada, y muchas veces la propia Constitución establece los procedimientos para hacerlo, como la Constitución española. En ambos casos, estos cambios constitucionales se relacionan con la evolución producida en la conciencia social y política mayoritaria, con lo que la sociedad considera legítimo o no en cada momento determinado. En ocasiones singularizadas y especialmente críticas en el devenir de los Estados, la reforma constitucional supone, incluso, la adopción de una nueva Constitución, porque el pueblo, por medio de sus representantes, considera que la anterior ya no sirve eficazmente a los intereses generales y no regula como es deseable su vida en común. En otras palabras, el pueblo se constituye en poder constituyente. La Francia de 1946 y 1958, cuando surgen las denominadas IV y V Repúblicas, la Italia de 1947 o la Alemania de 1949 son ejemplos muy significativos de estas situaciones. Y qué decir de la España de 1978, en la que las Cortes y el pueblo asumieron y ejercieron un poder constituyente no explicitado.

"Todos los especialistas están de acuerdo en que España ha devenido en un Estado materialmente federal y, además, en un Estado federal de los más descentralizados del mundo"

Este marco es el marco de referencia en el que debe inscribirse el debate sobre los cambios constitucionales. Se trataría de cambiar -y hasta de sustituir- una Constitución, pero no de destruirla y destruir sus principios y valores. Con estos cambios se pretendería mejorar la regulación política fundamental de una sociedad, pero de hacerlo desde la lealtad a la Constitución y no desde su negación. En otros términos, no se pretendería, con el pretexto de reformar la Constitución, su destrucción y, mucho menos, la destrucción del Estado. No negamos en absoluto que el debate de la destrucción de España se pueda plantear, aunque creemos que plantearlo ahora no favorece precisamente el futuro democrático de los que en ella vivimos. No olvidemos que, incluso, la integración europea no significa la destrucción de los Estados que la forman, sino todo lo contrario. Pero ese no es el debate de la reforma constitucional, ese es otro debate muy distinto y tal circunstancia debe ser conocida y valorada por la opinión pública. Todos los ciudadanos, en particular los especialistas, pero también el público en general, deben ser muy prudentes a la hora de entrar en un debate sobre la reforma de la Constitución cuando la apelación a esa reforma es solo una coartada o un señuelo que enmascara algo muy diferente; cuando se hace desde una concepción de la Constitución que minusvalora su carácter de norma fundamental y la utiliza como instrumento al servicio de intereses partidistas. Eso sería un fraude al pueblo español y una evidente manipulación de la opinión pública. Estos días, por ejemplo, oímos hablar con gran irresponsabilidad de un futuro confederal para España, y hemos de aclarar que ningún Estado puede tener futuro confederal alguno porque una Confederación es un pacto internacional entre Estados diferentes, y un pacto aún de menor consistencia que la propia Unión Europea. Lo mismo significa la pluralidad de soberanías, de la que también se habla. Desde un ordenamiento muy disímil al nuestro, no debería ser necesario aludir a lo ocurrido con la destrucción como Estado de la Unión Soviética y con la Confederación de Estados Independientes que la siguió.
Cuestión distinta es, sin embargo, la apelación al federalismo y al Estado federal, apelación que, sin duda, merece un comentario específico. Y lo merece, entre otras razones, porque en esta apelación se producen equívocos y, como ocurre en el caso de la reforma constitucional, se confunde a la opinión pública.

"Muchos de nuestros problemas en ese orden provienen de la carencia de lealtad recíproca"

El primer equívoco se refiere a la identificación del federalismo con un mayor grado de descentralización política: no es cierto que los Estados federales, por el solo hecho de serlo, estén más descentralizados. El federalismo, aparte de ser una idea y una teoría política, es una forma territorial del Estado y también un modo peculiar de organización y reparto del poder; pero no implica necesariamente una mayor descentralización que otros modos alternativos y, desde luego, que el modelo autonómico constitucional español. A este respecto, hemos de repetir una vez más que, si atendemos a la calidad y cantidad de las competencias transferidas por el Estado a las Comunidades Autónomas, a la jurisprudencia constitucional y a las posibilidades que, en este sentido, todavía ofrece la Constitución, España es de los Estados más descentralizados del mundo, incluso con una descentralización en algunos aspectos mayor o con mayores potencialidades de desarrollo que la de Estados que son modelos en el estudio del federalismo, como pueden ser los Estados Unidos o Alemania. No están fundamentadas entonces aquellas opiniones que propugnan un modelo federal para España porque supuestamente ese modelo permitiría que las Comunidades Autónomas asumieran más y mejores competencias.
Otro equívoco habitual en los debates sobre el federalismo se produce al considerar que en sí mismo es una técnica de descentralización. Muy al contrario, el federalismo históricamente más genuino y auténtico ha sido siempre una técnica de unificación y de reunión de Estados diferentes; ha sido siempre un federalismo asociativo, desde que fuera redescubierto y utilizado por primera vez en los tiempos modernos para crear los Estados Unidos. Los representantes de aquellos trece Estados norteamericanos independientes, que antes habían sido colonias británicas, firmaron en Filadelfia en 1787 un pacto entre ellos -un foedus- que dio origen a un Estado nuevo -los Estados Unidos-, cuya Constitución es ese pacto. Y tal Estado nuevo fue precisamente el primer modelo histórico moderno de Estado federal, como el propio origen etimológico de la palabra nos indica. La unidad alemana fue conseguida también a través del federalismo.

"El mayor equívoco sobre el federalismo viene producido en relación con el denominado derecho a la autodeterminación o, dicho en otros términos, con la secesión política"

Por su parte, el federalismo en cuanto técnica de descentralización, el federalismo disgregativo, ha tenido como resultado en muchas ocasiones descentralizaciones sin contenido sustantivo, débiles y meramente nominales, según ha sucedido en algunos Estados iberoamericanos: ya quisieran los Estados-miembros mexicanos, brasileños o venezolanos tener los niveles competenciales de muchas Comunidades Autónomas españolas.
El mayor equívoco sobre el federalismo viene producido, sin embargo, en relación con el denominado derecho a la autodeterminación o, dicho en otros términos, con la secesión política. Algunos piensan erróneamente que esa secesión sería posible en un contexto federal, y nada más lejos de la verdad. La guerra civil de secesión norteamericana se produjo, por ejemplo, precisamente porque algunos Estados-miembros del sur quisieron revocar lo pactado en Filadelfia y separarse de la Unión federal, la cual, en su opinión, perjudicaba sus intereses económicos. Alemania y Suiza, por su parte, han experimentado, respectivamente, fusiones de Estados-miembros o segregaciones de un Estado-miembro a partir de otro. Pero ningún Estado de Derecho y federal del mundo reconoce constitucionalmente a sus Estados-miembros el derecho a la secesión política, es decir, considera reversible el pacto federal; y, en este sentido, el caso de Québec y sus dos referendos secesionistas es absolutamente excepcional. La Unión Soviética, que, como es obvio, no era un Estado de Derecho, reconocía constitucionalmente el derecho a la secesión a sus Repúblicas federadas, pero era un derecho tan sin contenido que ninguna norma soviética llegó a establecer en ningún momento el procedimiento para ejercitarlo; y todos recordamos lo ocurrido cuando algunas Repúblicas decidieron tomarse en serio lo que proclamaba tan vacuamente la Constitución.
Una vez dilucidados los equívocos respecto al federalismo susceptibles de contaminar el debate sobre el futuro constitucional español, es preciso destacar una diferencia importante entre el modelo federal y el modelo autonómico español. Esta diferencia reside en la relación competencial que se establece en ambos entre el Estado central y los Estados-miembros o Comunidades Autónomas, respectivamente. En el modelo clásico de federalismo todos los Estados-miembros tienen idénticas competencias, mientras que en España las Comunidades Autónomas difieren entre sí en cuanto a la calidad y la cantidad de las mismas. Esta relación competencial disímil lleva a algunos a hablar de un modelo autonómico que ha devenido en un federalismo asimétrico.
Como queda dicho, para completar ese eventual tránsito hacia una España formal y materialmente federal en plenitud sería necesario acometer determinadas transformaciones. Una de ellas, por ejemplo, implicaría la tantas veces aludida reforma del Senado, la conversión del Senado en una auténtica Cámara de representación territorial, de modo que hiciera participar a los entes federados en la formación de la voluntad legislativa estatal de una forma más satisfactoria y completa que ahora; y en esa dirección hace tiempo que se viene trabajando. Parece existir un cierto consenso en que, de acuerdo con los orígenes alemanes del autonomismo español, el modelo a seguir sería el Bundesrat alemán antes que el Senado norteamericano. También hay coincidencia en abordar un nuevo diseño de los instrumentos y órganos de colaboración y participación de los entes federados en las decisiones e instituciones del Estado, y en una intensa reforma del Poder Judicial. Y sería factible una flexibilización de la organización administrativa territorial provincial que hiciera posible la formalización de órganos propios de los entes federados, como las veguerías catalanas.

"Esta relación competencial disímil lleva a algunos a hablar de un modelo autonómico que ha devenido en un federalismo asimétrico"

Otra de estas transformaciones supondría que las normas institucionales básicas de autogobierno de cada uno de los entes federados habrían de ser normas emanadas de sus propios Parlamentos a través del ejercicio del poder constituyente -Constituciones- y no normas del Estado central -Estatutos-, según sucede actualmente, aunque Constituciones o Estatutos no dejarían de estar sometidos, como ahora, a la Constitución federal y al juicio del Tribunal Constitucional.
En cuanto a las competencias de ambos planos políticos y su delimitación, en relación con los principios de un nuevo modelo de financiación, en el actual debate político predomina la tendencia al incremento del autogobierno de los entes federados, es decir, al incremento de sus competencias en detrimento de las competencias del Estado. No obstante, es necesario revisar críticamente esta tendencia considerando que, en Estados federales como Alemania, están teniendo lugar procesos de recentralización guiados por criterios de racionalidad, gobernanza y eficiencia. En cualquier caso, se impone una delimitación competencial clarificadora, que impida la actual proliferación de conflictos de competencias ante la jurisdicción constitucional.
Estas transformaciones, y otras que podrían acometerse, como sería la reforma de los sistemas electorales, contienen un evidente calado jurídico y constitucional, pero, sobre todo, incorporan una enorme trascendencia política y social, en cuanto van a determinar la viabilidad de nuestro futuro como comunidad política diferenciada, unida y diversa.

Palabras clave: Reforma constitucional, Federalismo, Crisis catalana.
Keywords: Constitutional reform, Federalism, Catalan crisis.

Resumen

Algunos están proponiendo como solución a la crisis catalana una reforma de la Constitución en un sentido que califican de federal. En ese debate se han mezclado problemas y conceptos muy diferentes, que es necesario distinguir con claridad. Una reforma constitucional que pretendiera exclusivamente satisfacer los intereses del catalanismo político y no los de la totalidad de los españoles pugnaría con los principios fundantes del Estado de Derecho y de la democracia. Se trataría de cambiar -y hasta de sustituir- una Constitución, pero no de destruirla y destruir sus principios y valores. Es equívoco identificar el federalismo con un mayor grado de descentralización política. Y más equívoco todavía identificarlo con el denominado derecho a la autodeterminación o, dicho en otros términos, con la secesión política. Para completar ese eventual tránsito hacia una España formal y materialmente federal en plenitud sería necesario acometer determinadas transformaciones.

Abstract

Some people and political parties are proposing as a solution to the Catalan crisis a reform of the Constitution in a sense that qualify as federal. In that debate, very different problems and concepts have been mixed, which need to be clearly distinguished. A constitutional reform that sought exclusively to satisfy the interests of political Catalanism and not those of the totality of Spaniards would be in conflict with the founding principles of the Rule of Law and democracy. It would be about changing -and even replacing- a Constitution, but not destroying it and destroying its principles and values. It is misleading to identify federalism with a greater degree of political decentralization. And even more equivocal to identify it with the so-called right to self-determination or, in other words, with political secession. To complete this eventual transit towards a Spain formal and materially federal in fullness it would be necessary to undertake certain transformations.