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Revista88

ENSXXI Nº 89
ENERO - FEBRERO 2020

Por: ENRIQUE FEÁS
Técnico Comercial, Economista del Estado, Investigador asociado del Real Instituto Elcano

ÁLVARO ANCHUELO
Catedrático Economía Aplicada Universidad Alcalá de Henares

FEDERICO STEINBERG
Investigador principal del Real Instituto Elcano


E
l artículo -con algunas actualizaciones- resume una conferencia-debate de los autores, organizada y presentada por el notario Valerio Pérez de Madrid en el marco de las Jornadas Culturales y celebrada en el Ilustre Colegio Notarial de Madrid el 14 de octubre de 2019

El 23 de junio de 2016 el Reino Unido celebró un referéndum sobre su permanencia en la Unión Europea. Desde entonces, toda Europa ha estado pendiente del denominado proceso de Brexit. Pocas veces los ciudadanos europeos han seguido con tanto interés los detalles de política nacional y los debates parlamentarios de otro país. Lo lógico habría sido no convocar el referéndum; una vez perdido, lo lógico habría sido discutir primero internamente la relación definitiva que querían mantener con la Unión Europea, y luego notificar el artículo 50. Pero la lógica en el Brexit siempre ha brillado por su ausencia.

Resulta imposible explicar la existencia del Brexit en términos puramente económicos. Son más bien causas históricas y políticas las que ayudan a entender el origen del fenómeno

A lo largo de este artículo analizaremos, primero, cómo hemos llegado hasta aquí, de dónde surge la idea del Brexit y en qué consiste el Acuerdo de Salida. Después veremos cómo la salvaguarda de Irlanda, un asunto que ni siquiera fue mencionado durante el referéndum, se convirtió en la piedra angular del Brexit y en el principal motivo de su bloqueo. En tercer lugar, discutiremos si el Brexit no es más que una manifestación más de la crisis política europea, para concluir analizando las previsibles consecuencias de un Brexit sin acuerdo y las posibles salidas al bloqueo actual.

¿Cómo hemos llegado hasta aquí?
Resulta imposible explicar la existencia del Brexit en términos puramente económicos. Todas las estimaciones sobre sus efectos, incluyendo las oficiales británicas, concuerdan en que la situación de la economía empeorará en comparación con la permanencia en la Unión Europea. Es cierto que en el Reino Unido existe una importante desigualdad, siendo muy distinta la renta en Londres de la del norte de Inglaterra, por ejemplo. No obstante, esto se debe más a la globalización, la revolución tecnológica o las propias políticas internas, que a la pertenencia a la Unión Europea. Además, la reducción de “la tarta a repartir” en todo caso contribuirá a dificultar la solución del problema a través de la redistribución.
Son más bien causas históricas y políticas las que ayudan a entender el origen del fenómeno estudiado. El Reino Unido, parte integrante y fundamental de Europa, siempre ha ocupado un lugar peculiar dentro de ella, tal vez debido a su condición insular. Remontándonos tan solo hasta el final de la II Guerra Mundial, este país la finalizaba todavía como una potencia mundial, en posesión de su imperio y sin haber experimentado un nivel de destrucción similar al de Alemania y Francia. No siendo miembro fundador de la Unión, incluso puso en marcha un proyecto alternativo (la Asociación Europea de Libre Comercio o EFTA, una zona de libre comercio con menor ambición integradora) junto a algunos países nórdicos y neutrales. Solo a regañadientes, y tras sufrir dos humillantes vetos franceses, entró en la Unión, en 1973.

En las negociaciones del Brexit es preciso distinguir entre el acuerdo de salida y la relación futura. El primero mira al pasado e intenta cerrar asuntos pendientes, mientras que el segundo se centra en las futuras relaciones tras la separación

Una vez dentro, las relaciones han sido siempre conflictivas. Su saldo presupuestario ha sido claramente negativo, aunque el “cheque británico” haya dejado la cifra actual en solo el -0.3% del PIB, similar a la de Francia. Partidarios del Mercado Único y la ampliación hacia el Este, los británicos han ido quedando fuera del euro, Schengen y las profundas reformas consecuencia de la Gran Recesión, perdiendo así protagonismo dentro del club. No es extraño que la cadena europea se haya roto por su eslabón más débil.
Otras razones, seguramente las más explicativas, son de tipo político. La prensa sensacionalista británica, con un fuerte sesgo antiinmigración, ha proyectado durante décadas una imagen distorsionada y negativa de la Unión Europea. Finalmente, ese estado de opinión logró expresión política con la creación del UKIP, logrando resultados espectaculares en diversas elecciones. Para el partido conservador, recuperar esos votos se ha convertido en una cuestión de vida o muerte. La celebración del referéndum y la progresiva radicalización en la lectura de su significado, deben interpretarse en ese sentido. La estrategia no les ha funcionado mal y hoy encabezan las encuestas con holgura.
En las negociaciones del Brexit es preciso distinguir entre el acuerdo de salida y la relación futura. El primero mira al pasado e intenta cerrar asuntos pendientes, el segundo se centra en las futuras relaciones tras la separación. El primero es un texto extenso y detallado, el segundo actualmente una breve declaración de intenciones.
Un primer elemento del acuerdo de salida se refiere a los pagos pendientes de realizar que tienen fuerza legal, como los compromisos ya asumidos hasta 2020 en el Marco Financiero Plurianual. No se ha acordado una cifra, sino una metodología, pero la parte británica ascendería a unos 40.000 millones de euros.

El punto más controvertido del acuerdo de salida ha sido la salvaguarda irlandesa. El acuerdo de salida actual solucionaría el problema de la frontera en Irlanda, pero dejaría demasiado abierta la relación futura entre el Reino Unido y la Unión Europea

Un segundo elemento se refiere a los derechos adquiridos por los tres millones de ciudadanos europeos que ya residen en el Reino Unido. El objetivo es que mantengan sus derechos laborales, sanitarios y de pensiones. Para ello se establece un sistema de registro y la concesión de la residencia permanente tras cinco años de estancia. Esto no impedirá el final de la libre movilidad de las personas en la relación futura.
En tercer lugar, el acuerdo de salida fija un período transitorio en el que negociar la relación futura, durante el que el Reino Unido no pertenecerá a las instituciones, pero seguirá aplicando las normas comunitarias. Finaliza el 31 de diciembre de 2020 y puede que sea demasiado corto.
Sin embargo, el punto más controvertido del acuerdo de salida ha sido la salvaguarda irlandesa.

La salvaguarda de Irlanda
Al igual que crear un mercado común implica suprimir las fronteras, abandonarlo supone necesariamente restablecerlas. Las fronteras aduaneras no se notan mucho cuando coinciden con fronteras naturales, como el mar, pero sí las terrestres. El problema es que la única frontera terrestre que separa al Reino Unido de la Unión Europea es la que hay entre Irlanda del Norte y la República de Irlanda, y esa es justo una frontera que no se puede establecer. El motivo es político: desde la independencia de Irlanda se reivindicó la unificación de la isla, y los conflictos entre nacionalistas irlandeses y unionistas británicos, con terrorismo de por medio, tuvieron siempre la frontera como elemento clave. Los Acuerdos de Viernes Santo de 1998 -solo posibles gracias a la integración y supresión de fronteras derivada del mercado único- terminaron con el conflicto: Irlanda dejó de reivindicar el norte a cambio de que no se notara que era otro país.
La necesidad de evitar una frontera en Irlanda es pues una cuestión política, derivada de los acuerdos de Viernes Santo. Pero la forma de hacerlo es una cuestión puramente técnica, y eso es algo que nunca se ha entendido muy bien.
¿Qué hay que hacer si se quiere quitar la frontera ente Irlanda del Norte e Irlanda? Hay cuatro requisitos: en primer lugar, Irlanda del Norte debe tener la misma regulación sanitaria para productos agroalimentarios que la Unión Europea, porque si no, podría importar, por ejemplo, pollo clorado (que Estados Unidos acepta, pero la Unión Europea no) que circularía libremente por la UE; segundo, tiene que tener la misma regulación técnica para productos industriales, porque si no, por ejemplo, podría producir juguetes con un contenido en plomo superior al máximo permitido por la UE; tercero, tiene que tener el mismo régimen arancelario que la UE, porque si no todos los productos sujetos a arancel o cuota entrarían a Europa por Irlanda del Norte sin control arancelario; y cuarto, tiene que estar dentro del régimen de IVA comunitario, porque si no, al no haber control ni intercambio de información, sería imposible saber si los bienes que circulan por la UE han pagado IVA, o si hay que devolver el IVA de una exportación. En suma, misma regulación para productos agroalimentarios e industriales, y mismo régimen arancelario y de IVA.

El Brexit nos habla tanto del rechazo a la globalización y a la integración económica como de la crisis de la democracia liberal que está afectando a muchos países occidentales

Ahora bien, todo esto no serviría de nada si Irlanda importase libremente de Gran Bretaña, que mantendría su propio régimen regulatorio, arancelario y de IVA, de modo que adicionalmente es imprescindible establecer ajustes arancelarios y un control de requisitos técnicos y sanitarios en el flujo de mercancías entre Gran Bretaña e Irlanda del Norte, es decir, en el Mar de Irlanda.
Theresa May entendió bien esto, y aceptó los requisitos. Pero cometió el error de convocar elecciones para reforzar su mayoría, y no solo no la reforzó, sino que la perdió y pasó a depender de los unionistas del DUP, que exigen todo lo contrario a la salvaguarda: que se note que Irlanda del Norte es lo mismo que Gran Bretaña. Para compensarles, May solicitó a la UE extender el ámbito de la salvaguarda, en su parte arancelaria, a todo el Reino Unido. El problema es que con ello consiguió evitar los controles arancelarios en el Mar de Irlanda, pero no el resto de controles, así que el DUP rechazó validar el acuerdo. Adicionalmente, provocó la ira de los conservadores, al suponer una unión aduanera el fin de la autonomía arancelaria británica.
Al llegar Boris Johnson al poder, tras sus amenazas de salida sin acuerdo -destinadas exclusivamente a evitar la fuga de votos hacia el Brexit Party- hizo una propuesta de salvaguarda similar a la inicial de Barnier, es decir, limitada a Irlanda del Norte. Por eso la UE aceptó negociarla. Tras unas exigencias iniciales inaceptables, asumió -como no podía ser de otra forma- los cuatro requisitos técnicos mencionados más los correspondientes ajustes en el Mar de Irlanda, traicionando por el camino al DUP (algo inevitable: si un acuerdo es aceptado por el DUP, es inaceptable para la UE). Logró, a cambio, que aranceles e IVA permanecieran en un régimen europeo solo de facto, pero británico de iure, mediante un complejo sistema de compensaciones arancelarias para productos que se demuestre que se consumen en Irlanda del Norte, si el arancel británico es menor. Adicionalmente, se permitió que los firmantes de los Acuerdos de Viernes Santo (todos ellos, y por mayoría cualificada) optaran en algún momento por suprimir la salvaguarda. Algo aceptable: solo los mismo que quitaron la frontera pueden restablecerla.
La ventaja del Acuerdo de Johnson -que fue admitido a trámite por el Parlamento, pero no aprobado- es que recupera la autonomía arancelaria del Reino Unido (en realidad, de Gran Bretaña). El inconveniente es que, de aprobarse, permite cualquier acuerdo definitivo al término del período transitorio, entre ellos una salida sin acuerdo, un no-deal que en este caso afectaría solo a Gran Bretaña (Irlanda del Norte y la ausencia de frontera quedarían protegidos), con consecuencias muy graves. Habríamos sustituido pues el riesgo inmediato de una salida sin acuerdo por un riesgo diferido al final del período transitorio.

El Brexit como manifestación de la crisis política europea
Pero más allá de estas consideraciones, el Brexit nos habla también tanto del rechazo a la globalización y a la integración económica como de la crisis de la democracia liberal que está afectando a muchos países occidentales. Y es que el Brexit está apoyado por una coalición extraña que está rompiendo el sistema de partidos al cortar por la mitad tanto a conservadores como a laboristas. Así, tanto para los tories moderados (como los ex primeros ministros Major o Cameron) como para los laboristas moderados (como Blair), sobre todo londinenses cosmopolitas y progresistas, el Brexit es una mala idea: infligirá un innecesario daño económico, hará que los británicos tengan menor peso en el mundo y, sobre todo, aislará al Reino Unido de la globalización y la integración europeas erigiendo nuevas barreras bajo la quimérica promesa de recuperar una soberanía que no es útil en un mundo con interdependencia económica. Pero, por otro lado, los partidarios del Brexit también son un extraño matrimonio de conveniencia, esta vez entre el sector del laborismo que ha sufrido los peores efectos de la globalización y de la crisis económica en forma de pérdidas de empleo -sobre todo en el sector industrial- y de la austeridad, y que considera a la UE como una maquinaria neoliberal. Y unos tories radicalizados (muchos de ellos ya en el Brexit Party) que añoran volver al imperio británico y quitarse de encima una UE que para ellos es demasiado intervencionista; son los que sueñan con crear un paraíso de bajos impuestos tras el Brexit, un Singapur europeo. Por supuesto, los demócratas liberales son anti-Brexit y los nacionalistas escoceses también, lo que supone que, probablemente el Brexit, llevará a un segundo referéndum en Escocia (y tal vez a largo plazo también en Irlanda del norte) y, quizás, finalmente, a la desmembración del Reino Unido.
Todo esto supone que la tradicional división entre izquierda y derecha, que sirvió bien para entender la política británica y la de la mayoría de los países europeos, ya no sirve. La fractura o división actual se produce entre dos nuevos grupos. Por un lado, aquellos ciudadanos que abogan por la integración en la UE y en un mundo de fronteras permeables, libre comercio regulado y movilidad de capitales, a los que se suele llamar “cosmopolitas globales”, que suelen ser gente con mayor nivel de estudios y renta, que habitan en zonas urbanas, que no exhiben comportamientos xenófobos o que no se refugian en la identidad o la tribu por considerar mayoritariamente que la globalización es buena y que se han beneficiado de ella. Al otro lado están quienes prefieren desconectarse de la globalización y salir de la UE -que no es otra cosa que una globalización al cuadrado-, temen al inmigrante y al diferente, están más próximos a valores tradicionales y en muchos casos autoritarios, viven fuera de las grandes metrópolis, quieren recuperar la soberanía y erigir muros para “recuperar el control” y no consideran que las ganancias económicas que trae consigo la integración compensen la pérdida de cohesión identitaria en sus sociedades. Se les suele denominar nativistas.

El riesgo de un Brexit sin acuerdo, ya sea inmediato o tras el período transitorio, es mucho peor que el de un Brexit duro: es un caos, un desastre económico que afectará, como siempre, a los más débiles

En todos los países ha surgido esta división. Los nativistas en EEUU son muchos de los que apoyan a Trump; en Francia, los que apoyan al Frente Nacional (y también podrían ser los chalecos amarillos); en Italia, a la Lega de Salvini, y en Alemania a Alternativa por Alemania (Vox en España tal vez represente lo mismo, aunque sus apoyos, por el momento, parecen tener más que ver con el tema catalán que con el rechazo a la UE y a la globalización). Pero, a pesar de que estos partidos políticos existen en prácticamente todos los países europeos (Portugal podría ser la excepción), solo en algunos de los grandes (Reino Unidos, Francia, Italia) han reformulado el sistema político. En España y Alemania, de momento, la división izquierda derecha sigue siendo la más relevante.

Los riesgos de un Brexit sin acuerdo. Posibles salidas al bloqueo
Un Brexit sin acuerdo, ya sea inmediato o tras el período transitorio, es mucho peor que un Brexit duro -término reservado a un modelo definitivo sin acceso al mercado único, como el de Canadá-: es un caos, un desastre económico que afectará, como siempre, a los más débiles. Supondrá una costosa ruptura de las cadenas de producción y de la fluidez de los intercambios. En todo caso, la obsesión por las fricciones en el comercio de bienes ha hecho olvidar los servicios, que suponen el 80% del PIB británico. Con el Brexit, las empresas de servicios perderán el acceso al mercado único, y con ella muchas oportunidades, actividad y puestos de trabajo.

Sea cual sea el resultado de las elecciones británicas, probablemente los desafíos del Brexit seguirán con nosotros durante bastante tiempo

Por desgracia, el riesgo de un Brexit sin acuerdo dista mucho de haber desaparecido. Las elecciones británicas no van a suponer el fin de la incertidumbre: si los conservadores logran mayoría, se aprobará el Acuerdo de Salida y se garantizará jurídicamente el Brexit, pero se mantendrá la incertidumbre sobre un posible no-deal al final del período transitorio; si no logran dicha mayoría, cabe la posibilidad de que laboristas, liberal-demócratas y nacionalistas escoceses acuerden un segundo referéndum, que tendría sentido no como repetición del primero, sino como plasmación jurídica de la forma de salida. Es decir, el primer referéndum habría expresado la voluntad del Reino Unido de abandonar la UE, y el segundo plantearía a los ciudadanos las opciones realmente disponibles, entre ellas la posibilidad de abandonar el proceso de salida al considerar que no merece la pena.
En todo caso, la prórroga concedida hasta el 31 de enero de 2020, con las elecciones generales de por medio, abre más incógnitas de las que cierra. Sea cual sea el resultado electoral, da la sensación de que los desafíos del Brexit seguirán con nosotros durante bastante tiempo.

Palabras clave: Unión Europea, Reino Unido, Brexit.

Keywords: European Union, United Kingdom, Brexit.

Resumen

A lo largo de este artículo se analiza cómo hemos llegado hasta aquí, de dónde surge la idea del Brexit, en qué consiste el Acuerdo de Salida y cómo la salvaguarda de Irlanda se ha convertido en la piedra angular del Brexit y en el principal motivo de su bloqueo. Se discute también si el Brexit no es más que una manifestación de la crisis política europea y se consideran las previsibles consecuencias de un Brexit sin acuerdo y las posibles salidas al bloqueo actual.

Abstract

This article examines how we have reached this point, the source of the idea of Brexit, what the Withdrawal Agreement consists of, and how the Irish backstop has become the cornerstone of Brexit and the main reason for its delay. The article also discusses whether Brexit is simply a manifestation of Europe's political crisis, and considers the foreseeable consequences of a no-deal Brexit and the possible ways to resolve the current impasse.

 

 

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