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Por: RAFAEL GALÁN DÍAZ
Notario de Valladolid

 

Hablar de urbanismo en el sistema legislativo español, desafortunadamente, nos obliga a enfrentarnos a diecisiete posibles escenarios, a su vez complementados por miles de ordenanzas municipales que no necesariamente comparten criterios y requisitos, por lo que resulta difícil poder establecer reglas generales que sean comunes a cualquier municipio del territorio nacional.

No obstante, las normativas comunitaria y estatal marcan ciertas líneas de actuación aplicables con carácter más o menos general, dentro de las cuales podríamos enmarcar una cuestión clave y poco tratada, como es la evolución de las licencias urbanísticas, que han ido siendo objeto de un pronunciado giro desde el inexcusable pronunciamiento expreso de la Administración pública, a un notable incremento de los supuestos en que las actuaciones apenas quedan sujetas a una “declaración responsable”, sobre la que únicamente pesa un derecho de inspección a posteriori de dicha Administración. Y, entre tales supuestos, el cambio de uso es uno de los que conlleva una mayor relevancia práctica, por ser ejecutado habitualmente por particulares, que rara vez conocen los requisitos jurídicos, técnicos o administrativos. Lo mismo ocurre con las pequeñas reformas; si bien en tales casos, raras son las ocasiones en que se documentan e inscriben las alteraciones descriptivas.
Respecto a las influencias del derecho de la Unión Europea, quizás la mayor sistematización de esa tendencia de lo expreso a lo tácito la estableció la Directiva 2006/123 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006; que aunque excluye sorprendentemente de su objeto el urbanismo en su considerando 9, fundamenta su razón de ser, entre otras cuestiones, en la protección del entorno urbano y la planificación urbana en sus considerandos 40 y 56. Así ha sido traspuesto en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; y, aunque dicha ley no regula específicamente materias urbanísticas, ha quedado patente su influencia en las sucesivas normativas que sí lo hacen, tanto estatales como autonómicas.

"La licencia como tal se reserva para los actos de uso del suelo más relevantes, regulándose para los demás el régimen de declaración responsable"

Así, la Disposición Final Undécima de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, modificó el artículo 2.3 del Código Técnico de la Edificación (aprobado en virtud del Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo), reconociendo la posibilidad de que la exigencia de licencia o autorización previa sea sustituida por la de declaración responsable. Y, por su parte, el apartado VIII de la Exposición de Motivos de la Ley 7/2014, de 12 de septiembre, de Medidas sobre Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana, y sobre Sostenibilidad, Coordinación y Simplificación en Materia de Urbanismo, recoge expresamente que, en sintonía con la evolución general de las técnicas de control administrativo en el contexto europeo, la licencia como tal se reserva para los actos de uso del suelo más relevantes, regulándose para los demás el régimen de declaración responsable, lógicamente más sencillo, sin perjuicio de permitir la reacción del Ayuntamiento ante eventuales incumplimientos de la normativa; lo que no solo constituye una prueba expresa e inequívoca de las nuevas tendencias reseñadas, sino que sintetiza de manera clara y concisa el criterio actual, que ha ido siendo asumido por las distintas regulaciones urbanísticas autonómicas. Supuestos como las nuevas construcciones, las modificaciones estructurales de edificaciones ya realizadas, o las alteraciones del terreno quedarán sujetas a la tradicional autorización expresa de la autoridad competente (por lo general, el ayuntamiento en cuyo término municipal vaya a realizarse la actuación); mientras que las reformas no estructurales, instalación de elementos de suministros, uso del vuelo o -sobre lo que luego incidiremos- algunos cambios de uso, precisarán únicamente de la presentación de una declaración responsable, en la que se justifique el cumplimiento de todos los requisitos legalmente establecidos, sin que deba esperarse una respuesta de la administración para ejecutar y documentar, en su caso, las actuaciones.

Normativas autonómicas
Llegados a este punto, aunque sea un ejercicio con cierto riesgo y necesariamente farragoso, es imprescindible hacer un pequeño estudio de la situación actual, a los efectos expuestos, en las distintas normativas autonómicas. Para tratar de simplificarlo, voy a clasificar éstas en dos grandes bloques: las que no regulan expresamente la declaración responsable (manteniendo como regla única o, cuando menos, general, la tradicional exigencia de licencia expresa con carácter previo) y las que sí reconocen esta figura. Sin perjuicio de que más adelante subdivida a su vez en dos grupos este último bloque.
Así, no han incorporado aún la figura de la declaración responsable -al menos a efectos urbanísticos- las legislaciones asturiana (arts. 228.2 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, y 564 y 565 del Decreto 278/2007, de 4 de diciembre), cántabra (art. 183 de la Ley 2/2001, de 25 de junio) y riojana (art. 192 de la Ley 5/2006, de 2 de mayo).
Por otra parte, en consonancia con las tendencias comentadas, sí contienen ya un mayor o menor desarrollo de la declaración responsable -o comunicación previa, como la denominan algunas normas; si bien en Aragón y Murcia ambas denominaciones responden a figuras distintas-, las regulaciones de Andalucía (disp. adic. 14ª de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, introducida en 2014 y desarrollada por el Decreto 1/2016, de 12 de enero), Aragón (arts. 227 y 228 del Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio), Castilla-La Mancha (arts. 157 del Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, y 6 del Decreto 34/2011, de 26 de abril), Castilla y León (arts. 105 bis de la Ley 5/1999, de 8 de abril, y 314 bis del Decreto 22/2004, de 29 de enero), Cataluña (art. 187.bis del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto), Extremadura (arts. 162 y 163 de la Ley 11/2018, de 21 de diciembre), Galicia (arts. 142 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, y 360 del Decreto 143/2016, de 22 de septiembre), Islas Baleares (arts. 148 de la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, y 389 del Reglamento general de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, para la isla de Mallorca), Islas Canarias (art. 332 de la Ley 4/2017, de 13 de julio), Madrid (no lo hace la Ley 9/2001, de 17 de julio, pero sí las leyes especiales 2/2012, de 12 de junio -de la CAM-, y 12/2012, de 26 de diciembre -estatal-; a las que remite específicamente el apartado 3 del Anexo II de la Ordenanza Municipal de Tramitación de Licencias Urbanísticas de Madrid, de 23 de diciembre de 2004), Murcia (arts. 264 y 265 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo), Navarra (art. 192 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio), País Vasco (art. 192.5 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, si bien delega los supuestos en las ordenanzas municipales) y Valencia (art. 214 de la Ley 5/2014, de 25 de julio).
Dentro de éstas, como ya apuntamos, resulta de interés práctico profundizar un poco más en los efectos de esta evolución legislativa en el supuesto concreto de los cambios de uso; tanto por los argumentos planteados en el párrafo segundo, como por ser el caso respecto del cual la sujeción a una declaración responsable -entre las comunidades que la han regulado, claro- en menor medida se ha seguido criterios uniformes.

"La conversión de locales -e incluso de trasteros- en viviendas, no requeriría de licencia del ayuntamiento, allá donde se apliquen estas normativas"

En este sentido, debería acudirse también, con carácter general, al sistema de licencia expresa para el cambio de uso de un inmueble con arreglo las normativas de Andalucía (que apenas regula la declaración responsable para el inicio de actividades económicas y las reformas de local u oficina previas), Aragón (que sujeta a declaración responsable las obras menores siempre que no cambien los usos del edificio), Castilla-La Mancha (prácticamente idéntica en este punto a la andaluza y la madrileña), Extremadura (en términos semejantes en este punto a la de Aragón y Murcia), Galicia (que excluye de la comunicación los cambios de usos característicos del edificio o la implantación de un uso residencial), Islas Baleares (que solo desarrolla esta cuestión en Mallorca, mediante reglamento del consejo insular, sujetando expresamente a licencia los cambios de uso, salvo alguna especialidad menor), Madrid (que se maneja en términos semejantes a Andalucía y Castilla-La Mancha), Murcia (en los términos de Aragón y Extremadura), Navarra (que sujeta expresamente a licencia los cambios de uso), y País Vasco (las principales ordenanzas municipales que regulan la cuestión la limitan a actuaciones menores previas a actividad comercial).
Sin embargo, y aquí no enfrentamos a supuestos que implican un auténtica revolución en la que siempre ha sido la intervención notarial y registral en los cambios de uso, admiten -ya por reconocimiento expreso, ya por omisión de prohibición-, sin limitación alguna el cambio de uso sin necesidad de licencia expresa, bastando con acreditar la presentación de la correspondiente declaración responsable, las legislaciones de Castilla y León (aunque sujeta a licencia la primera ocupación), Cataluña (solo si el cambio NO es a uso residencial; si bien, en una aparente paradoja, sujeta también a comunicación previa la primera utilización y ocupación de edificios), Canarias (que, con mayor coherencia, sujeta a comunicación tanto cualquier cambio de uso como la primera ocupación) y Valencia (la más amplia con diferencia en cuanto al objeto de la declaración responsable, que incluye los cambios de uso y la primera ocupación).
Tal situación, que podría despertar menos controversia cuando hablamos de alternar los usos de almacenaje y actividad comercial (como hemos visto, en Cataluña se admite solo para este supuesto), resulta más llamativo si nos referimos a un fenómeno en auge en muchos núcleos urbanos, como consecuencia del encarecimiento de la vivienda: la conversión de locales -e incluso de trasteros, cuando por distintos motivos éstos tienen el tamaño adecuado- en viviendas, que no requeriría de licencia del ayuntamiento, allá donde se apliquen estas normativas; que bien podrían ser meras pioneras en una evolución que lleve a todas las demás a este punto.
Llegados a este punto, y aunque la jurisprudencia -en sentido amplio- respecto a esta materia es aún reducida y dispersa, considero útil comentar brevemente la Resolución de la Dirección General de los Registros y el Notariado de 26 de febrero de 2018 (BOE 15 de marzo de 2018). La misma se refiere a una obra nueva realizada en Madrid con finalidades de actividad comercial (que hemos visto que es el campo en el que se admite la declaración responsable en dicho territorio), y aunque llega a la conclusión de que no es admisible en el supuesto concreto, sienta algunas bases conceptuales de gran interés.
En primer lugar, el Fundamento de Derecho segundo indica que, al amparo del artículo 149.1 CE y como ha reconocido en diversas ocasiones el Tribunal Constitucional, la asunción por la Comunidad Autónoma de competencias exclusivas en materia de urbanismo no autoriza a desconocer las que asisten al Estado; añadiendo que dicha normativa que pueden condicionar, lícitamente, las que las Comunidades Autónomas ostentan. En los fundamentos siguientes acude, con base en dicho criterio, a las Leyes 12/2012, de 26 de diciembre (con independencia de la remisión de la normativa madrileña, que antes vimos) y 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

"La asunción por la Comunidad Autónoma de competencias exclusivas en materia de urbanismo no autoriza a desconocer las que asisten al Estado que pueden condicionar, lícitamente, las que las Comunidades Autónomas ostentan"

Por otra parte, en el Fundamento de Derecho séptimo, indica respecto al artículo 28 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en cuanto a la exigencia para las declaraciones de obra nueva de las autorizaciones necesarias para garantizar que la edificación reúne las condiciones necesarias para su destino al uso previsto en la ordenación, que la norma estatal prevé que pueda ser admitida la figura de la declaración responsable.
Como conclusión, finaliza dicho fundamento estableciendo, en términos casi análogos a la ya comentada Ley 7/2014, de 12 de septiembre, que se parte de la diferencia entre: el acto de edificación, que requiere acto administrativo expreso de autorización o aprobación, y no admite declaración responsable; y, las autorizaciones administrativas necesarias para garantizar que la edificación ya finalizada reúne las condiciones necesarias para su destino al uso previsto en la ordenación urbanística aplicable, que sí permite su sustitución por la declaración responsable.
Al margen de las cuestiones meramente administrativas, por otra parte, sería también interesante una breve mención a la STS 2202/2018, de 15 de junio de 2018; de la que resulta, a efectos de la legislación de propiedad horizontal, que el cambio de uso no supone una alteración del régimen de propiedad horizontal ni requiere de autorización de la Comunidad de Propietarios; a salvo los casos de previsión expresa en estatutos, y sin que se pueda tener por tal la mera descripción del elemento privativo cuyo uso se modifica (en el caso concreto, se describe como oficina en el título constitutivo, y se altera el uso para instalar un gimnasio).
Pero volviendo, para concluir la cuestión, a la evolución legislativa de los requisitos administrativos para actuaciones urbanísticas -y más allá del alcance interpretativo de la reseñada resolución-, está por ver si estas novedades legislativas implican mayores o menores riesgos de fraude, o los problemas que puedan derivarse de una inspección que interprete incumplimiento de requisitos tras varios años desde que se ejecutó la actuación -o, incluso, del hecho de que muchos ayuntamientos carezcan de medios y se limiten a inspeccionar aleatoriamente unas pocas actuaciones, con el riesgo de una falta de control administrativo, como apuntó el Defensor del Pueblo en su recomendación de 25 de junio de 2015, con base en la queja 14004520-; pero es innegable que supone una tendencia clara en plena ebullición, orientada a una agilización del tráfico jurídico, así como de la habitualmente farragosa e hiperbólica carga burocrática de las actuaciones urbanísticas. Y de ahí la necesidad de ir llenando poco a poco el sorprendente vacío de análisis y resoluciones respecto a esta cuestión, de manera que puedan irse clarificando los aún numerosos puntos oscuros, y se haga visible el radical cambio conceptual en la materia. Esfuerzo en el cual espero haber podido aportar con este artículo mi pequeño granito de arena.

Palabras clave: Urbanismo, Licencia, Declaración responsable.
Keywords: Urban Development, License, Statement of Compliance.

Resumen

A pesar de la complicación para establecer reglas generales en una materia como la urbanística, en la que las directrices estatales y comunitarias coexisten con diecisiete legislaciones autonómicas y miles de ordenanzas municipales, se observa desde hace años una clara tendencia desde la tradicional exigencia de licencia previa para actuaciones urbanísticas, a la moderna sustitución de éstas en cada vez más casos por meras “declaraciones responsables” o “comunicaciones previas”; a salvo el derecho -algunos opinan que obligación- de la Administración a una posterior inspección. Destaca especialmente la situación en los cambios de uso y la primera ocupación. La tendencia entraña riesgos, pero supone un soplo de aire fresco en la maraña burocrática de la Administración Pública.

Abstract

Despite the complications involved in establishing general rules for an area like urban planning, in which Spanish and European guidelines exist side-by-side with 17 autonomous regional legislations and thousands of municipal ordinances, there has been a clear tendency for years involving a shift from the traditional requirement for urban development projects to have a a prior license to their replacement in an increasing number of cases by mere 'statements of compliance' or 'prior notifications'. This is notwithstanding the administration's right - some would argue its obligation - to carry out a subsequent inspection. This applies particularly to situations involving changes of use and first occupancy. The trend has some risks, but it is also a breath of fresh air in the bureaucratic tangle of Spain's Public Administration.