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NULIDAD DE LA REGULARIZACIÓN FISCAL EXTRAORDINARIA DE 2012: USO INDEBIDO DEL REAL DECRETO-LEY. DEBIÓ HACERSE POR LEY EMANADA DE LAS CORTES GENERALES
Sentencia 73/2017, de 8 de junio. Recurso de inconstitucionalidad 3856-2012. Interpuesto por diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados respecto de la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 12/2012, de 30 de marzo, por el que se introducen diversas medidas tributarias y administrativas dirigidas a la reducción del déficit público. Pleno. Ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara. Estimatoria. Descargar Sentencia.

Diputados del Congreso recurren la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 12/2012, de 30 de marzo, alegando que vulnera los artículos 86.1 CE al introducir una nueva figura, una declaración tributaria, mediante la que el contribuyente reconoce la titularidad de derechos procedentes de rentas no declaradas en períodos impositivos anteriores, instaurando un gravamen nuevo, de carácter temporal, naturaleza personal y directa, de sujeción voluntaria y alternativo a tres pilares básicos o estructurales de nuestro sistema tributario como son el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF), el impuesto sobre sociedades (IS) y el impuesto sobre la renta de no residentes. A través de un decreto-ley no se puede afectar al deber de contribuir. Con esa regularización fiscal, alegan, se perjudica la capacidad económica en un sistema tributario justo (art. 31.1 CE), se establece ex novo un nuevo gravamen por decreto-ley, y dicen vulnera el principio de justicia tributaria recogido en el artículo 31.1 CE, al establecer la posibilidad de realizar un pago del 10% del importe de las rentas declaradas en sustitución de todas las obligaciones tributarias exigibles, con quiebra de los principios de generalidad (pues los que se acojan a la declaración especial quedan exonerados del deber de contribuir), de igualdad (pues ciudadanos en situaciones jurídicamente comparables son objeto de un trato diferente), de capacidad económica (por eximir de tributación a los contribuyentes de mayor capacidad económica) y de progresividad (al aplicarse un pago único del 10% con independencia de la cuantía de la renta declarada).

 El Estado solicita la desestimación del recurso de inconstitucionalidad alegando: el contexto económico de crisis catastrófica en el que se adoptaron las medidas recurridas; el reto de implantar planes ambiciosos de consolidación presupuestaria que garanticen unas finanzas públicas saneadas; el objetivo de déficit para el conjunto de las Administraciones públicas recomendado de la Comisión Europea, las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), la experiencia de otros países de nuestro entorno, precedentes regularizaciones tributarias previstas en la Ley 18/1991, de 6 de junio, del IRPF, a través del canje de pagarés del tesoro o emitidos por las diputaciones forales por activos de deuda pública especial, de manera que las rentas o patrimonios aflorados no tributaban, ni los rendimientos generados quedaban sometidos a imposición en el IRPF o en el IS; las emisiones de pagarés del tesoro fiscalmente opacos al amparo de la disposición adicional primera de la Ley 14/1985, de 29 de mayo, de régimen fiscal de determinados activos financieros; y las recomendaciones de la OCDE sobre las estrategias encaminadas al cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales por parte de los defraudadores mediante programas especiales de declaración voluntaria “Access to Bank Information for Tax Purposes”; y OCDE, 2010, “Offshore Voluntary Disclosure, Comparative Analysis, Guidance and Policy Advice”), como fórmula de aumentar los ingresos públicos por los Gobiernos en tiempos de crisis; que a la fecha del informe de la OCDE de 2010, un buen número de países habían acudido a procedimientos especiales de declaración voluntaria, con fuertes incentivos para que los defraudadores pudieran regularizar su situación incrementando de forma inmediata la recaudación (Grecia, México, Portugal, Turquía, Argentina, Alemania). Que ni crea un tributo nuevo, ni aborda la reforma de ningún tributo existente, sino que, siguiendo las recomendaciones de la OCDE, se limita a introducir un procedimiento especial de regularización de rentas no declaradas, que afecta pues a los bienes y derechos ostentados hasta el 31 de diciembre de 2010, esto es, hasta antes del último período cuyo plazo de declaración hubiera concluido antes del 30 de marzo de 2012 en el IRPF, en el IS y en el impuesto sobre la renta de no residentes (con establecimiento permanente); en el caso de contribuyentes en el impuesto sobre la renta de no residentes sin establecimiento permanente hay que estar a cada tipo de renta. No afecta, por el contrario, al impuesto sobre el patrimonio, al impuesto sobre sucesiones y donaciones, al impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados ni al impuesto sobre el valor añadido. El TC estima el recurso. Entiende que cuando la Constitución autoriza el establecimiento de prestaciones patrimoniales de carácter público no lo hace de cualquier manera, sino “con arreglo a la ley” (art. 31.3 CE), estableciendo una reserva de ley. Ningún óbice existe desde el punto de vista constitucional, en principio, para que a través de un decreto-ley se puedan establecer, modificar o derogar, prestaciones patrimoniales de carácter público, siempre que concurra una situación de extraordinaria urgencia que justifique el uso de este instrumento normativo y que, a través de él, no se afecte al deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que establece el artículo 31.1 CE. De este modo, cuando el artículo 86.1 CE excluye del ámbito del decreto-ley a los deberes consagrados en el título I de la Constitución, únicamente está impidiendo aquellas intervenciones o innovaciones normativas que afecten, no de cualquier manera, sino de forma relevante o sustancial, al deber constitucional de “todos” de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE). Entiende que la norma impugnada no crea una figura tributaria nueva, limitándose a establecer una forma excepcional de regularización de las deudas tributarias pendientes, devengadas y no declaradas, en el ámbito del IRPF, del IS y del impuesto sobre la renta de no residentes. Convierte esas cantidades, por las que se haya tributado en la regularización, en renta declarada a todos los efectos. La regularización en ella prevista se dirige a la totalidad de los contribuyentes afectados por los impuestos directos. Como vimos, el IRPF, el IS y el impuesto sobre la renta de no residentes, constituyen los pilares estructurales del sistema tributario a través de los cuales se realiza la personalización del reparto de la carga fiscal según los criterios de capacidad económica, igualdad y progresividad. Esto los convierte en figuras impositivas primordiales para conseguir que el sistema tributario atienda tanto a la justicia tributaria, que exige el artículo 31.1 CE, como a los objetivos de redistribución de la renta y de solidaridad, que imponen los artículos 131.1 y 138.1 CE. Entiende el TC que con esta medida normativa se ha afectado a la esencia misma del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que enuncia el artículo 31.1 CE, al haberse alterado el modo de reparto de la carga tributaria que debe levantar la generalidad de los contribuyentes, en unos términos que resultan prohibidos por el artículo 86.1 CE. La gravedad de la crisis económica y la necesidad de ajustar el déficit público para cumplir con el principio de estabilidad presupuestaria (art. 135 CE), las recomendaciones de la OCDE, ni las experiencias de países extranjeros, no servirían per se como un título habilitante de cualesquiera clase de regularizaciones; debe insistirse en que unas y otras deben respetar, en todo caso, los límites y exigencias que la Constitución impone, tanto formales (art. 86.1 CE) como materiales (art. 31.1 CE). Declara inconstitucional y nula la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 12/2012, por contradecir el artículo 86.1 CE, debiendo declararse no susceptibles de ser revisadas como consecuencia de la nulidad de la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 12/2012 las situaciones jurídico-tributarias firmes producidas a su amparo, por exigencia del principio constitucional de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE. Estimatoria.

NULIDAD DE PARTIDAS PRESUPUESTARIAS PARA FINANCIAR EL REFERENDUM SOBERANISTA CATALÁN
Pleno. Sentencia 90/2017, de 5 de julio. Recurso de inconstitucionalidad 1638-2017. Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con la disposición adicional cuadragésima y diversas partidas presupuestarias de la Ley 4/2017, de 28 de marzo, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para 2017. Ponente el Magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez. Estimatoria. Descargar Sentencia.

El Presidente del Gobierno recurre la disposición adicional cuadragésima de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2017, de 28 de marzo, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para 2017 y las partidas presupuestarias “GO 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares”, “DD 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares” y “DD 01 D/227.00157132. Procesos electorales y participación ciudadana” de la citada Ley, identificadas en los artículos 4 y 9 de su texto articulado y en el programa 132 (Organización, gestión y seguimiento de procesos electorales, ORG. GES.SEG.PROC.ELEC.) del resumen del estado de gastos, que se manifiestan en los créditos correspondientes a este programa respecto del Departamento de Gobernación, Administraciones Públicas y Vivienda, dotado con 407.450 €, y respecto de los gastos de diversos Departamentos, dotado con 5.800.000 €, en la medida en que dichas partidas presupuestarias se destinen a dar cobertura financiera a los gastos de convocatoria del referéndum mencionado en la disposición adicional cuadragésima. Sostiene en la demanda que los dos apartados de la disposición adicional recurrida contienen un mandato imperativo dirigido al Gobierno de la Generalitat para financiar una consulta referendaria sobre el futuro político de Cataluña, mandato directamente vinculado a las partidas presupuestarias también impugnadas. Sitúa la impugnación en el marco del proceso secesionista iniciado por las instituciones de la Comunidad Autónoma, que llega ahora a su fase culminante con la pretendida celebración de la mencionada consulta referendaria. Alega que aquella disposición adicional y las referidas partidas presupuestarias suponen un ataque frontal al Estado de Derecho (art. 1.1 CE), a la soberanía nacional y a la indisoluble unidad de la Nación española (arts. 1.2 y 2 CE), pues, al ordenar al Gobierno de la Generalitat que habilite las partidas para garantizar los recursos necesarios para la organización de dicha consulta, desconocen las normas constitucionales que residencian la soberanía nacional en el pueblo español y afirman la unidad de la nación española. Vulneran el artículo 168 CE, ya que tienen por objeto la convocatoria de un referéndum secesionista, prescindiendo de los procedimientos de reforma constitucional. Y trasgreden el sistema constitucional de distribución de competencias [arts. 92, 149.1.32 CE y 122 EAC, en relación con los arts. 134 CE y 112 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC)], dado que la única competencia que Cataluña tiene en materia de consultas referendarias es la facultad de solicitar al Estado la autorización para su convocatoria, debiendo ajustarse el contenido de las leyes de presupuestos al reparto competencial delimitado por el bloque de la constitucionalidad. Los Letrados del Parlamento de Cataluña entienden que la disposición adicional impugnada equivale a las proposiciones no de ley con una vinculación más política que jurídica. Dicen que la celebración del referéndum depende de la existencia de un cambio normativo que lo haga posible o de la autorización del Estado, por lo que califican de preventiva la impugnación de las partidas presupuestarias objeto del recurso.
El TC estima el recurso. Dice que el TC debe hacer un control “en abstracto y objetivo”, de tipo jurídico, no político, y que las intenciones del legislador, su estrategia política o su propósito último no constituyen objeto de su enjuiciamiento, no entrando a calificar y controlar manifestaciones o declaraciones formalmente ajenas al procedimiento parlamentario en el que aquéllas se aprobaron. Tampoco califica el proceso de negociación política abierto entre las Comunidad Autónoma de Cataluña y el Estado para la celebración de una consulta sobre el futuro político de Cataluña o sobre posibles cauces extraprocesales. La disposición impugnada incorpora un mandato dirigido al Gobierno de la Generalitat para que, dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017, habilite las partidas o la dotación económica suficiente a fin de garantizar los recursos necesarios para hacer frente a las necesidades o requerimientos que se deriven de la organización, gestión y convocatoria del proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña, identificando el referéndum a celebrar como el acordado en el apartado I.1.2 de la Resolución 306/XI del Parlamento de Cataluña y que busca la opinión de la ciudadanía de Cataluña dirigido a la creación de un estado independiente catalán en forma de república, resolución que fue declarada inconstitucional y nula por la STC 259/2015, de 2 de diciembre. Desbordaba los márgenes de actuación constitucionales y estatutarios del Parlamento de Cataluña. Así la consulta referendaria, cuya financiación establece la disposición adicional recurrida tendría por objeto una cuestión -a independencia o secesión de Cataluña del Estado español- que implica la reconsideración del fundamento mismo del orden constitucional vigente establecido por la voluntad soberana del pueblo español, del que son elementos nucleares, entre otros, la identidad y unidad del sujeto soberano.
Como este Tribunal ya ha declarado, y hemos ahora de reiterar una vez más, “la Constitución misma es fruto de la determinación de la nación soberana por medio de un sujeto unitario, el pueblo español, en el que reside aquella soberanía y del que emanan, por ello, los poderes del Estado (art. 1.2 CE)”, concebido éste “como el conjunto de instituciones y órganos que ejercen, en todo el territorio, poder público y en el que se integran las Comunidades Autónomas”. La soberanía de la nación residenciada en el pueblo español “conlleva necesariamente su unidad”, como proclama el artículo 2 CE, y esta unidad del sujeto soberano “es fundamento de una Constitución mediante la que la nación misma se constituye, al propio tiempo, en Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE)”. Se trata también de un Estado “único o común para todos y en todo el territorio, sin perjuicio de su articulación compuesta o compleja por obra del reconocimiento constitucional de autonomías territoriales… a las distintas nacionalidades y regiones que, constituidas en Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos Estatutos de Autonomía, integran España”. Si en el actual ordenamiento constitucional solo el pueblo español es soberano de manera indivisible y exclusiva, ningún otro sujeto u órgano del Estado o ninguna fracción de ese pueblo puede pretender disponer o quebrantar la soberanía nacional. Un acto de ese órgano o de un pueblo o de los ciudadanos de una Comunidad Autónoma que pretenda tal disposición o quebranto no puede dejar de suponer “una simultánea negación de la soberanía nacional que, conforme a la Constitución, reside en el conjunto del pueblo español”. El proceso referendario catalán al que se refiere la disposición adicional impugnada contraviene los artículos 1.1 y 2, 2 y 168 CE. Ello ha de determinar, dado el carácter instrumental y subordinado que reviste la disposición impugnada respecto de este proceso referendario, en cuanto mecanismo presupuestario destinado a garantizar su cobertura financiera, la inconstitucionalidad de dicha disposición adicional, que incorpora el mandato dirigido al Gobierno de la Generalitat de habilitar, dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017, las partidas precisas a fin de hacer frente a los requerimientos y necesidades que se deriven de la organización, gestión y convocatoria de dicho proceso referendario. El proceso referendario al que la disposición adicional impugnada pretende dar cobertura financiera mediante el mandato que dirige al Gobierno de la Generalitat no tiene cabida en la competencia asumida por la Comunidad Autónoma en materia de consultas populares por incidir, como ya hemos dejado constancia, sobre cuestiones que afectan al fundamento mismo del orden constitucional vigente, como son las relativas a la identidad y unidad del sujeto soberano, que han de encauzarse por el procedimiento de reforma constitucional previsto en el artículo 168 CE. Resuelve que aquella disposición adicional es contraria al régimen de distribución de competencias en materia de referéndum que dimana del bloque de la constitucionalidad (arts. 92.3 y 149.1.32 CE y 122 EAC), dado el carácter instrumental y subordinado de orden financiero que sus previsiones revisten en relación con el proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña. Lo que implica también, de conformidad con la doctrina expuesta en este mismo fundamento jurídico, que, al estar incluida en la Ley de presupuestos de la Comunidad Autónoma, ha desbordado el contenido que constitucional y estatutariamente es propio de este tipo de fuente (art. 112 EAC), en la medida en que con ella se pretende sufragar una actuación ajena a las competencias autonómicas. Estima el recurso y declara la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional cuadragésima de la Ley de Cataluña 4/2017, de 28 de marzo, de presupuestos de la Generalitat para 2017, declarando la inconstitucional de las partidas presupuestarias impugnadas. Estimatoria.