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Por: GUILLERMO CERDEIRA BRAVO DE MANSILLA
Catedrático de Derecho Civil
Universidad de Sevilla


COVID-19: LA HORA DEL DERECHO

El país se ha paralizado, pues así lo vino hace poco a imponer el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma ocasionada por el COVID-19; un texto fraguado con tensión y polémica, con premura, por la propia del asunto a abordar, y con un contenido extraordinario, excepcional (1).

Tan extraordinaria y urgente norma hace excusable, a mi modo de ver, que su contenido suscite numerosas dudas y no prevea muchas cuestiones, como demuestra el hecho mismo que desde entonces y en poco tiempo tal norma haya sido modificada por otros Decretos (como el 465/2020, de 17 de marzo, o el nº 476/2020, de 27 de marzo), o de que, por delegación expresa contenida en el propio Decreto 463/2020 (art. 4.3), sean continuas y variadas las Órdenes Ministeriales, sobre todo del Ministerio de Sanidad, interpretando, aclarando tales dudas, y resolviendo, integrando tales lagunas. Es la clásica y conocida interpretación auténtica, proveniente del propio poder normativo, y que, como vexata quaestio, siempre ha suscitado muchas dudas (desde la propia Roma, en que Justiniano y otros Emperadores después vinieran a interpretar sus propias leyes a fin de evitar que lo hicieran los jueces); y que, por ello, tal vez merezca también ahora la atención de los juristas (incluso puede que la mía propia en otra ocasión).
Pero no es ese el tema que, en particular, ahora me trae aquí, sino otro, más concreto, pero de gran trascendencia práctica, referido a la paralización de los plazos administrativos y procesales, acorde con la propia parálisis del país entero, que en aquel Real Decreto se dispone. Dice, en efecto, en su Disposición adicional segunda (bajo la rúbrica “Suspensión de plazos procesales”): “1. Se suspenden términos y se suspenden e interrumpen los plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes jurisdiccionales. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo”; y a continuación, en sus apartados 2 y 3 introduce una serie de excepciones (que, según creo, no vienen ahora al caso). Con el mismo tenor, añade en su Disposición adicional tercera (con el título “Suspensión de plazos administrativos”): “1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo”, también con una serie de matizaciones y excepciones que expresa en sus siguientes apartados (que modificados o introducidos ex novo por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, tampoco creo necesario tratar hic et nunc), y donde se insiste en hablar de “la suspensión de los términos y la interrupción de los plazos” (en esas ocasiones sin hablar ya de su suspensión). Por último, declara que la suspensión no solo afecta a los procedimientos, expedientes… ya iniciados, a las acciones ya interpuestas que, en el momento de entrada en vigor del Decreto (el mismo día 14 de marzo de 2020, según su Disposición final tercera), se estaban tramitando, sino también a las que pudiera haber por tramitar, por iniciar, ya se trate de plazos de prescripción, como de caducidad. Dice, en efecto, la Disposición adicional cuarta (que de nuevo habla en su título -solo- de “Suspensión de plazos de prescripción y caducidad”): “Los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren”.

“El país se ha paralizado, pues así lo vino hace poco a imponer el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma ocasionada por el COVID-19; un texto fraguado con tensión y polémica, con premura, por la propia del asunto a abordar, y con un contenido extraordinario, excepcional”

Tal suspensión de cualquier plazo, tanto de prescripción como de caducidad, es, sin duda, un gran acierto del Real Decreto 463/2020. Frente a posibles recalcitrantes que destaquen como rígida e insalvable diferencia entre la prescripción y la caducidad, que solo aquella se puede interrumpir o suspender, supuestos hay legalmente que, aunque sean excepcionales, admiten la suspensión también de la caducidad (a bote pronto, me viene a la memoria el art. 4 de la Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en asuntos civiles y mercantiles) (2). Razones excepcionales contundentes hay en esta ocasión, no solo de orden o seguridad jurídica, sino también de justicia, para que también el Real Decreto 463/2020 declare la suspensión de cualquier plazo de caducidad, y no solo de prescripción (3).
De igual forma, con acierto el Decreto habla de la suspensión de los términos, como diversos de los plazos. Aunque a veces la propia ley hable indistintamente de plazos y términos (vgr., arts. 1125 CC, 132 LEC…), con cierta finura cabe hacer una distinción (que el Decreto 463/2020, parece admitir, aunque rectamente -habremos de ver- para darles el mismo efecto suspensivo). Tal distinción se puede leer en la mismísima Wikipedia (que, junto al flamante Diccionario Jurídico de la RAE, confieso muchas veces usar con mis alumnos, especialmente por su reticencia a la compra de manuales -tan elementales los de hoy-). En efecto, en su voz “Plazo”, se dice: “El plazo se refiere a un período de tiempo, mientras que término se refiere a un momento determinado, su fin o conclusión (su término). El término es siempre un momento (medible por cualquier unidad de tiempo). Por ello puede ser día, hora, minuto, etc. Puede ser inicial (término inicial) o final (término final) -olvida, quizá, la voz mencionar el término esencial-… Ambos se refieren a la idea de tiempo, aunque de manera distinta. Término no es igual a plazo, pero todo plazo (período) tiene término” -tanto inicial (el dies a quo), como final (el dies ad quem)-.
A su vista, lógico se muestra el Real Decreto 63/2020 al declarar la suspensión -pues en ningún caso habla de la interrupción- de todo término (inicial, final o esencial), pues un término o se mantiene, o se anula o, como sucede en nuestro caso, se suspende (esto es, se pospone, por un tiempo cierto -vgr., como hace aquel artículo 4 de la Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en asuntos civiles y mercantiles- o sine die, hasta que la causa de la suspensión -el estado de alarma por el coronavirus, en nuestro caso-, se levante). Pero jamás, por pura lógica, se puede el término interrumpir.

“¿Qué sucede con los plazos?, ¿por qué para ellos el Real Decreto 463/2020 habla indistintamente de suspensión y de interrupción?”

Y, ¿qué sucede con los plazos?, ¿por qué para ellos el Real Decreto 463/2020 habla indistintamente de suspensión y de interrupción? También otras normas posteriores han venido a hablar indistintamente de suspensión y de interrupción (4). Aunque, en general, a simple vista en tales normas se hable en más ocasiones de “suspensión”, también se habla de la “suspensión o interrupción”, como si de palabras sinónimas se tratara, o tan solo de la “interrupción” de los plazos. Si en el lenguaje coloquial, pudieran tal vez ambas expresiones emplearse con similar significado, no sucede así en el lenguaje técnico jurídico, donde la interrupción supone la anulación del plazo transcurrido, de modo que, tras la interrupción, el plazo vuelve a computarse por completo desde el principio (desde cero). Podría decirse, en términos informáticos, que el plazo, una vez interrumpido, se reinicia; o, en términos coloquiales, que se produce “borrón y cuenta nueva”. En cambio, la suspensión implica la paralización o congelación del plazo transcurrido, de modo que, tras la suspensión, se reanuda el plazo, prosigue su cómputo en el momento en que fue suspendido, sin reiniciarse. ¿A qué, entonces, quiere referirse el Decreto: a suspender o a interrumpir los plazos?
Prima facie, el optar por la suspensión o por la interrupción, al ser una cuestión de política legislativa, hubiera sido posible, pero hay razones para pensar que en este caso, interpretando correctamente el Real Decreto 463/2020 conforme a los criterios de interpretación que nos ofrece el artículo 3 CC (5), la decisión tomada ha sido la suspensión:
Ante todo, hay una razón histórica, que revela, en cierto modo, el espíritu, la razón de una u otra opción, y la de porqué el Real Decreto 463/2020 ha optado por la suspensión:
No quiero, sin embargo, referirme, como posible antecedente inmediato del Real Decreto 463 a la Circular que en el mismo día de su aprobación y promulgación emitiera el CGPJ al indicar que desde ese mismo día “se suspenden todas las actuaciones judiciales programadas y los plazos procesales que tal decisión conlleva”. Al margen de que dicha Circular pueda servirnos de argumento -lógico y sistemático- ad abundantiam, ni por sí solo puede actuar como interpretación auténtica del Real Decreto (es una -“simple”- Circular, de valor puramente administrativo, frente al valor estrictamente normativo, y sin duda superior, del Real Decreto), ni siquiera como antecedente del mismo, que, al amparo del artículo 3.1 CC, pudiera servirnos para una interpretación -llamada- histórica del Real Decreto en cuestión. Tanto la coincidencia de fechas de la Circular y del Real Decreto, así como la discrepancia en la redacción de ambos impiden otorgarle a la Circular dicho valor interpretativo histórico, al margen, insisto, de que lo tenga por su acertada y lógica redacción y como contexto en que interpretar -sistemáticamente- el Real Decreto 463/2020.

“Aunque, en general, a simple vista en tales normas se hable en más ocasiones de 'suspensión', también se habla de la 'suspensión o interrupción', como si de palabras sinónimas se tratara, o tan solo de la 'interrupción' de los plazos”

La razón histórica (y lógica) a la que me refiero es otra, más radical, pues se remonta a la propia raíz -histórica-: mientras que la interrupción ha sido tradicionalmente contemplada sobre todo desde el interés privado de los sujetos implicados en la prescripción (acreedor y deudor, propietario y posible usucapiente…, cfr., arts. 1945, 1948, 1973 CC…); en cambio, la suspensión, a lo largo de la historia, ha venido casi siempre justificada por razones de interés y orden público, para casos, efectivamente, de extraordinaria y urgente necesidad, como puede suceder con algunos siniestros o catástrofes (naturales -epidemias, sequías, terremotos…-, económicas, bélicas…), que el gobierno entiende como razón para suspender la prescripción (véase, al respecto, el art. 955 del Código de Comercio (6), o recuérdense las moratorias legales en el pago de préstamos hipotecarios aprobadas tras la crisis -esta- económica de 2008); y así ha venido de nuevo a hacerlo el Gobierno con el Real Decreto 463/2020.
Y así lo expresa, incluso, la propia letra de la norma (desde su mera interpretación gramatical), pues son aquellas mismas normas que hablan confusa e indistintamente de suspensión o interrupción, o incluso solo de interrupción de los plazos, las que a continuación, tras un punto y seguido, añaden (aclaran, probablemente de modo inconsciente, pero revelando rectamente cuál es la verdadera intención del legislador, y de la propia ley): “El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo”. Dice, como se ve, que los plazos “se reanudarán”, lo que, sin duda, hace pensar en la sola suspensión de tales plazos, y en que el legislador, al hablar en esa y entras ocasiones de suspensión e interrupción, o solo de interrupción, no ha cometido un error iuris, sino tan solo un lapsus linguae (7).

(1) Hasta en el mismo hecho “formal” de su publicación, realizada a últimas horas del sábado de aquel mismo día 14 de marzo en un número suplementario dentro del BOE, a fin de que la norma entrara en vigor ese mismo día, según dispone su Disposición Final Tercera, antes de que fuese domingo, un día de la semana en que -si no yerro- jamás ha sido publicada norma alguna en el BOE (tradición que, sin embargo, se ha visto excepcionada por el posterior confinamiento más estricto impuesto en el Real Decreto-ley 10/2020, de 29 de marzo, por el que se regula un permiso retribuido recuperable para las personas trabajadoras por cuenta ajena que no presten servicios esenciales, con el fin de reducir la movilidad de la población en el contexto de la lucha contra el COVID-19, publicado en el BOE casi a medianoche ese misma día de domingo).
(2) ue dice: “La solicitud de inicio de la mediación conforme al artículo 16 suspenderá la prescripción o la caducidad de acciones desde la fecha en la que conste la recepción de dicha solicitud por el mediador, o el depósito ante la institución de mediación en su caso. Si en el plazo de quince días naturales a contar desde la recepción de la solicitud de inicio de la mediación no se firmara el acta de la sesión constitutiva prevista en el artículo 19, se reanudará el cómputo de los plazos. La suspensión se prolongará hasta la fecha de la firma del acuerdo de mediación o, en su defecto, la firma del acta final, o cuando se produzca la terminación de la mediación por alguna de las causas previstas en esta Ley”.
(3) Sobre tales fundamentos de la prescripción y de la caducidad, permítaseme remitirme, in extenso, a mi trabajo: “Entre la seguridad y la justicia: el juego de la interpretación, y de la analogía, en materia de prescripción y caducidad”, en la obra colectiva La prescripción extintiva. XVII Jornadas de la APDC, ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, 2014, páginas 415 a 442.
(4) Como la Orden INT/262/2020, de 20 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, tanto en su Preámbulo como en su art. 10, que solo habla de interrupción, la Resolución de 20 de marzo de 2020, de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, sobre la suspensión de plazos administrativos prevista en el Real Decreto 463/2020, relativo al estado de alarma, o la Resolución de 23 de marzo de 2020, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de marzo de 2020, por el que se adoptan medidas urgentes y excepcionales en el ámbito del control de la gestión económico-financiera efectuado por la Intervención General de la Administración del Estado como consecuencia del COVID-19, así como en alguna norma autonómica, a.e., el Decreto 9/2020, de 23 de marzo, por el que se suspenden los términos y se interrumpen los plazos en los procedimientos tributarios gestionados por el Principado de Asturias durante el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOPA 24/03/2020), en las Islas Baleares la INSTRUCCIÓN del director general de Energía y Cambio Climático sobre la interpretación de la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, relativa a la suspensión de los plazos administrativos (BOIB 24/03/2020)…
(5) En cuyo primer apartado dice: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas”.
(6) Cuando dice: “En los casos de guerra, epidemia oficialmente declarada o revolución, el Gobierno podrá, acordándolo en Consejo de Ministros y dando cuenta a las Cortes, suspender la acción de los plazos señalados por este Código para los efectos de las operaciones mercantiles, determinando los puntos o plazas donde estime conveniente la suspensión, cuando ésta no haya de ser general en todo el Reino”.
(7) Espero con tal idea haber resuelto la duda, que, confieso, no advertí en mi primera lectura del RD 463/2020, sino que me fue advertida por mi hermano, Alfonso, economista de profesión, a quien, como muestra de gratitud, cariñosamente le dedico estas páginas.

Palabras clave: Covid19, Plazos administrativos, Estado de alarma.

Keywords: COVID-19, Administrative deadlines, State of alert.

Resumen

Ante la confusión causada por el Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma ocasionada por el COVID-19, donde indistintamente se habla de la suspensión y de la interrupción de los términos y plazos administrativos y procesales, una correcta interpretación de la norma debe hacer pensar -solo- en su suspensión, mas no en su interrupción; con todo lo que ello implica…

Abstract

Given the confusion arising from Decree 463/2020 of 14 March declaring the state of alert caused by COVID-19, which makes no distinction between the suspension and cancellation of administrative and procedural periods and deadlines, a correct interpretation of the decree would -only- suggest their suspension, rather than their cancellation; with everything that this entails.

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