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Revista90

ENSXXI Nº 90
MARZO - ABRIL 2020

Por: ENEKO RUFINO BENGOECHEA
Abogado


REFORMA FISCAL Y LABORAL

Con el fin de contextualizar la cuestión es importante señalar que la imposición sobre el trabajo es la principal fuente de ingresos tributarios de la economía europea. En el caso de España, también lo es: este tipo de imposición aporta una recaudación cercana al 16% en términos de PIB, lo que representa alrededor de un 48% de la recaudación total, teniendo en cuenta cotizaciones sociales y la imposición sobre la renta personal.

En términos implícitos de impuestos sobre el trabajo, estos se situaban en una media del 36,3% de media ponderada en la UE-28 en 2017. Este promedio esconde grandes diferencias entre los distintos países. España, por su parte se mantiene varios puntos por debajo de la media de la UE-28, con un tipo del 32%.
Y si nos referimos exclusivamente de la imposición sobre la renta personal, la media ponderada del cociente recaudación/PIB entre los países UE-28 se encuentra en el 7,8%, frente al 7,3% de España.
Existe consenso, sin embargo, en que a un tributo de esta naturaleza se le debe exigir que cumpla con los criterios de equidad y eficiencia, es decir, que posibilite la transferencia de riqueza de los grandes contribuyentes hacia aquellos con menos recursos, pero de forma que no se produzcan efectos negativos sobre los incentivos al trabajo de aquellos beneficiarios de renta.
¿Pero, de qué forma se puede optimizar el diseño de un tributo en aras de alcanzar los principios deseados de eficiencia, simpleza y de no distorsión, cumpliendo siempre con el criterio de redistribución que debe inspirar la configuración de nuestro sistema impositivo?
Por una parte, conviene subrayar la dificultad que reviste aislar el análisis de la tributación de las rentas laborales por cuanto no disponemos en España de un impuesto único sobre las rentas del trabajo. Asimismo, hemos de tener presente que el legislador nacional, a través de la Ley 35/2006, adoptó el conocido como sistema dual que se caracteriza por combinar un gravamen progresivo por las rentas procedentes del trabajo personal con el gravamen proporcional de las rentas procedentes del ahorro, gravándose a tipos sustancialmente inferiores estas que las primeras.

“¿Pero, de qué forma se puede optimizar el diseño de un tributo en aras de alcanzar los principios deseados de eficiencia, simpleza y de no distorsión, cumpliendo siempre con el criterio de redistribución que debe inspirar la configuración de nuestro sistema impositivo?”

Esta configuración ha sido objeto de crítica en numerosos foros, al apreciarse una inequidad grave en el tratamiento de las distintas fuentes de rentas, ya que puede apreciarse cierta penalización a través de tipos impositivos elevados de las rentas que se generan gracias al esfuerzo personal (las rentas del trabajo, fundamentalmente) mientras que el capital obtiene un mejor tratamiento fiscal. Lo que podría suponer un tratamiento disuasorio de actitudes proactivas o comportamientos socialmente productivos.
Pero lo cierto es que el capital viene a ser “trabajo acumulado” que sirve de nuevo medio de producción y, si se quiere preservar y fomentar el ahorro, no debe ser gravado a tipos marginales tan elevados. Y hay que tener presente que, en un contexto de economía globalizada, el factor de la competencia fiscal internacional es altamente determinante, por lo que una fiscalidad moderada del ahorro debería atraer la inversión extranjera y favorecer la retención del ahorro interno.
Es por todo ello por lo que el sistema dual es el más extendido en el mundo desarrollado. El mismo tuvo su origen en Dinamarca, para verse extendido después a países como Suecia, Noruega, Finlandia, Bélgica, Austria, Holanda o Alemania que basaron sus reformas fiscales en el mismo. La publicación en 2010 del The Mirrlees Review, volvió a situar esta opción en el centro del debate sobre la reforma del impuesto sobre la renta personal.
Por otra parte, resulta interesante una aproximación a los tipos de gravamen del impuesto desde un enfoque comparativo.
En este sentido, y echando la mirada atrás, se observa una tendencia a la simplificación de la tarifa del impuesto, materializada en una reducción generaliza del número de tramos desde la década de los ochenta, pasando en promedio de la OCDE de 14 a 5 tramos en 2017. En España, la tendencia ha sido más acentuada, si cabe, al reducir los 28 tramos de la primera configuración del IRPF hasta los actuales 5.
Esta tendencia ha ido acompañada de una disminución de los tipos de gravamen máximos a nivel europeo, salvo en los años de recesión en los que las economías con mayores déficits estructurales como Portugal, España, Grecia o, incluso, Francia tuvieron subidas de entre 14 y 5 puntos porcentuales. El incremento del tipo marginal máximo supuso a España situarse entre los países UE-28 con los tipos más elevados (hasta el 52%), si bien la reforma de 2014 redujo los tipos hasta el 45% (22,5% en el tramo estatal). Es sabido que, en nuestro país, las CCAA tienen ciertas competencias legislativas en materia de IRPF y, en particular, en lo que al tramo autonómico se refiere. Circunstancia esta que produce que en función de la autonomía los contribuyentes de máximo nivel de renta estén sujetos a tipos marginales de entre 43,5 y 48 puntos porcentuales.

“En este contexto, es noticia que el nuevo Gobierno de coalición tiene entre sus propósitos revisar la tributación de las rentas del trabajo, bajo el paradigma del aumento de la progresividad del sistema fiscal, con una revisión al alza de los tipos marginales de la base general: en concreto, el programa de Gobierno expone la voluntad de incrementar dos puntos el tipo impositivo para los contribuyentes que tengan rentas superiores a 130.000 euros y cuatro puntos para la parte que exceda de 300.000 euros”

En la otra cara de la moneda, algunos países bálticos y de centro Europa están apostando por tipos fijos de gravamen (sistemas de flat tax), abandonando la progresividad, en aras de facilitar la gestión del impuesto. En esta misma línea existen propuestas en España realizadas por partidos políticos con representación en el Congreso.
Adicionalmente, en el contexto europeo Holanda presentaría un tipo marginal del 52% y solo lo superarían ligeramente Portugal y Bélgica, y más acentuadamente Grecia, Dinamarca y Suecia. Las grandes economías de la zona euro aplican tarifas máximas ligeramente inferiores: Francia rozaría el 50% y Alemania y Reino Unido el 45%. Y las más bajas se encuentran en países del este de la UE.
No obstante, el dato del tipo máximo no aporta demasiado por sí solo, ya que los fines recaudatorios y redistributivos que ha de perseguir el tributo dependen del nivel del salario a partir del cual aplica el tipo máximo, medido, por ejemplo, sobre el salario medio de la economía. Atendiendo al estudio Taxing Wages, en los países OCDE el tipo máximo resulta aplicable sobre rentas laborales que superan en torno a 5 veces el salario medio, cuatro veces en los países UE pertenecientes a la OCDE y, tan solo, 2,5 veces en España.
Sirven de ejemplo los casos de los países de nuestro entorno, como Francia que aplica el tipo marginal máximo sobre rentas superiores a 150 mil euros, o Alemania que lo hace a partir de bases sensiblemente superiores. En nuestro propio país, la normativa foral de los Territorios Históricos vascos establece hasta tres escalas más en la tarifa progresiva, incrementando el tipo de forma progresiva hasta alcanzar el marginal del 49% para rentas mayores a un umbral aproximado de 185 mil euros.
En este contexto, es noticia que el nuevo Gobierno de coalición tiene entre sus propósitos revisar la tributación de las rentas del trabajo, bajo el paradigma del aumento de la progresividad del sistema fiscal, con una revisión al alza de los tipos marginales de la base general: en concreto, el programa de Gobierno expone la voluntad de incrementar dos puntos el tipo impositivo para los contribuyentes que tengan rentas superiores a 130.000 euros y cuatro puntos para la parte que exceda de 300.000 euros.
Sin embargo, fuentes del propio Gobierno admiten que esta subida no tendrá gran efecto recaudatorio, pues afecta a apenas el 0,5% de los contribuyentes, algo más de 90.000 personas según los datos publicados por la AEAT.

“Son, precisamente, los contribuyentes asalariados de clase media quienes, estando sujetos a tipos marginales propios de los grandes contribuyentes de los países de nuestro entorno, sostienen el grueso de la recaudación del IRPF español”

Dicho lo que antecede, conviene preguntarse si, ciñéndonos exclusivamente a una aproximación técnica, esta medida respondería a las necesidades que la economía española alberga.
Y efectivamente, es un hecho que, en contexto comunitario, la subida del marginal del IRPF situaría a España entre los países con un gravamen más severo. Y por ello, es necesario ponderar si las necesidades de recaudación que el país tiene, por sufrir un déficit muy elevado y una deuda pública que necesariamente ha de reducirse, pueden ser compatibles con la posición que España adquiriría en el plano internacional. Y en este sentido, desde una primera aproximación, la propuesta podría parecer contraproducente, si bien conviene relativizar la propuesta de propuesta y evitar el análisis aislado de la medida, cuando se presentan medidas tan conexas a la que es objeto de análisis como el incremento de los tipos para las rentas del capital.
Y en lo referido a la persecución de los fines redistributivos y de progresividad del tributo, es una realidad fácilmente contrastable que la propuesta nos llevaría a tener un tipo máximo de gravamen aplicable a una escala salarial más elevada que la actual, superando la relación entre el salario medio y la base a la que le resulta aplicable el marginal máximo a la que antes hemos hecho referencia por su gran diferencia con la media OCDE. Pero este dato es merecedor de una importancia relativa, ya que lo realmente relevante es lo siguiente: son, precisamente, los contribuyentes asalariados de clase media quienes, estando sujetos a tipos marginales propios de los grandes contribuyentes de los países de nuestro entorno, sostienen el grueso de la recaudación del IRPF español.
Parece, por lo tanto, que satisfacer todas las necesidades presentes en la cuestión es una realidad de gran complejidad. Por ello, España necesita una fiscalidad realista, materializada a través de reformas fiscales alcanzadas a través de políticas tributarias consensuadas y desarrolladas en un contexto de certeza y estabilidad tributaria.

Palabras clave: Fiscalidad, Impuestos, Reformas, Rentas del trabajo, IRPF, Equidad, Redistribución, Recaudación, Ingresos públicos, Trabajo, OCDE.

Keywords: Taxation, Taxes, Reforms, Income from labour, Income tax, Equity, Redistribution, Collection, Public revenue, Work, OECD.

Resumen

Es noticia que el nuevo Gobierno tiene entre sus objetivos programáticos la reforma de la tributación de las rentas del trabajo a través de una revisión al alza de los tipos marginales de gravamen de la base general del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Esta propuesta obliga a plantear un análisis comparativo poniendo el foco en los países de nuestro entorno, al objeto de determinar si cabe esperar que la reforma planteada permitirá alcanzar los criterios de equidad y eficiencia que el diseño del tributo debe perseguir. Sin embargo, conviene huir de valoraciones de medidas tributarias planteadas de forma aislada. En mayor medida, si cabe, en una materia de gran trascendencia recaudatoria como es la imposición sobre las rentas del trabajo.

Abstract

The objectives in the new Spanish Government's programme include a reform of taxation of income from labour, by means of an upward revision of the marginal rates of taxation on the general base of Personal Income Tax. This proposal obliges us to perform a comparative analysis focusing on Spain's neighbouring countries, in order to determine whether we can expect the proposed reform to enable us to achieve the criteria of equity and efficiency that is the aim of the design of the tax. However, isolated assessments of tax measures should be avoided. This applies particularly to a matter as vitally important to tax collection as taxation on income from labour.

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