COVID-19

El impacto socioeconómico de la crisis sanitaria provocada por la pandemia del coronavirus COVID-19 lleva aparejado un aumento de la litigiosidad. No es aventurado asegurar que tal situación unida a la suspensión de todas las actuaciones judiciales y de los plazos procesales que supuso la declaración del estado de alarma mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, puede provocar un colapso de la Administración de Justicia, siendo la jurisdicción civil, ya de por sí muy sobrecargada, una de la más afectadas. Pensemos, por ejemplo, en impagos, desahucios o procedimientos de familia, con la consiguiente demora en la resolución de asuntos que, a su vez, incidirá negativamente en la necesaria recuperación económica.

En previsión de tal circunstancia, la disposición adicional decimonovena del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 establece que “Una vez que se haya dejado sin efecto la declaración del estado de alarma y de las prórrogas del mismo que, en su caso, se hayan acordado el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Justicia, aprobará a la mayor brevedad posible y en todo caso en el plazo máximo de 15 días, un Plan de Actuación para agilizar la actividad judicial en los órdenes jurisdiccionales social y contencioso-administrativo así como en el ámbito de los Juzgados de lo mercantil con la finalidad de contribuir al objetivo de una rápida recuperación económica tras la superación de la crisis”.
A tal efecto, a principios del mes de abril, el Ministro de Justicia, don Juan Carlos Campo Moreno, nos solicitó a los notarios nuestra colaboración en la puesta en marcha del “Plan de reactivación de la Justicia”, en concreto que abordásemos diversos escenarios para la vuelta paulatina a la normalidad desarrollando vías alternativas a la judicial para la resolución de conflictos.

“Expedientes de jurisdicción voluntaria introducidos por la Ley 15/2015, de 2 de julio, de la Jurisdicción Voluntaria en la Ley del Notariado con finalidad desjudicializadora, colaborarían en la evitación del colapso judicial subsiguiente a la suspensión de todas las actuaciones judiciales tras la declaración del estado de alarma”

Atendiendo a tal solicitud, el Consejo General del Notariado el día 11 de abril presentó al Ministerio de Justicia una serie de propuestas que tienen como finalidad evitar o paliar los efectos negativos de la crisis económica que estamos sufriendo como consecuencia de la crisis sanitaria, y que van más allá de medidas referentes a los sistemas alternativos de resolución de conflictos o métodos alternativos de solución de conflictos.
No vamos a tratar aquí de la intervención notarial en arbitraje, conciliación, mediación y negociación. En este artículo nos vamos a centrar en expedientes de jurisdicción voluntaria introducidos por la Ley 15/2015, de 2 de julio, de la Jurisdicción Voluntaria en la Ley del Notariado con finalidad desjudicializadora, una de cuyas consecuencias es la descarga de trabajo de los tribunales, y que, por tanto, colaborarían en la evitación del colapso judicial subsiguiente a la suspensión de todas las actuaciones judiciales tras la declaración del estado de alarma.
Entre esos expedientes se encuentra la subasta notarial que regulan los artículos 72 a 77 LN. Tal actuación notarial no supuso novedad alguna introducida por la Ley 15/2015 que tan solo introdujo novedades en su regulación.

“Sin embargo, según resulta de los datos estadísticos del Consejo General del Notariado es muy reducido el número de estos expedientes que se ha tramitado”

Con la finalidad de procurar una salida ágil a la acumulación de los procedimientos suspendidos por la declaración del estado de alarma, y en previsión del aumento de litigiosidad originado como consecuencia de las medidas extraordinarias que se han adoptado y de la propia coyuntura económica derivada de la crisis sanitaria, el Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia, introduce, entre otras medidas, en su artículo 15, la enajenación extrajudicial de bienes y derechos de la masa activa del concurso, si bien que limitada a los concursos de acreedores que se declaren dentro del año siguiente a la declaración del estado de alarma y en los que se encuentren en tramitación a dicha fecha, incluso aunque el plan de liquidación estableciera otra cosa. Asimismo, se exceptúa en cualquier estado del concurso la enajenación, del conjunto de la empresa o de una o varias unidades productivas, que podrá realizarse bien mediante subasta, judicial o extrajudicial, bien mediante cualquier otro modo de realización autorizado por el juez entre los previstos en la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal (1).
Además de la subasta notarial que, tal como propuso el CGN, podía haberse establecido como sustitutiva de las judiciales cuando el juez lo considerase oportuno mediante un turno en el Colegio Notarial respectivo, el ofrecimiento de pago y la consignación y la reclamación de deudas dinerarias no contradichas, pueden colaborar a evitar el colapso de los Tribunales.
Sin embargo, según resulta de los datos estadísticos del Consejo General del Notariado (2) es muy reducido el número de estos expedientes que se ha tramitado (3).
Del ofrecimiento de pago y consignación se han tramitado 46 en el año 2015, 86 en el año 2016, 75 en el año 2017, 91 en el año 2018, y 91 también en el año 2019.
Reclamación de deudas dinerarias no contradichas: 84 en el año 2015, 305 en el año 2016, 214 en el año 2017, 247 en el año 2018, y 252 en el año 2019.

“En la consignación notarial, a diferencia de la judicial regulada en los artículos 98 y 99 LJV, tan solo si el acreedor acepta la consignación se considera bien hecha y libera al deudor de su obligación”

Vemos, por tanto, que tales expedientes están infrautilizados en la práctica a pesar de las ventajas que la desjudicialición supone tanto para los ciudadanos como para la Administración de Justicia, de las que ya hemos tratado en otras ocasiones.
El principal motivo de tan escasa aplicación práctica son ciertas lagunas e imprecisiones de su regulación (4) que pueden ser objeto de mejora a efectos de lograr una mayor eficiencia y eficacia de dichos expedientes, y que pasamos a examinar.

Ofrecimiento de pago y consignación
Su regulación, contenida en el artículo 69 LN, requiere, a nuestro juicio, de las siguientes modificaciones:
a) Establecimiento de una norma de competencia territorial.
En este procedimiento no se establece norma alguna de competencia territorial por lo que la elección de notario corresponde al deudor.
En la mayoría de los expedientes notariales de jurisdicción voluntaria la LN establece normas de competencia territorial con la finalidad de fijar una conexión razonable con los elementos personales o reales del expediente.

“Ni tan siquiera el CGPJ, tan crítico en otros expedientes, se opuso a que el notario pudiera apreciar bien hecha la consignación, y es que la declaración del juez en tal sentido es perfectamente sustituible por el juicio del notario en la correspondiente acta”

El Preámbulo [Apartado VI, párrafo 6] de la LJV justifica dichas normas de competencia en que “la reforma contempla, con un criterio de prudencia dada la procedencia de estos expedientes del ámbito judicial, ciertos límites al principio de libre elección del Notario por el requirente”, y añade que “se avanza hacia una mayor flexibilización de las reglas competenciales respecto de las vigentes actualmente en el ámbito judicial”.
En atención a tal finalidad y a la regulación sustantiva del ofrecimiento de pago y la consignación, debería establecerse, tal como señala el artículo 98.3 LJV para el expediente judicial, que es notario competente el del lugar donde deba cumplirse la obligación, y si pudiera cumplirse en distintos lugares cualquiera de ellos a elección del solicitante. En su defecto, el que corresponda al domicilio del deudor.
b) La segunda modificación hace referencia a los efectos de este expediente, o mejor dicho, a la falta de efectos liberatorios en caso de silencio o negativa del acreedor a recibir la prestación, que es el principal motivo de su inaplicación práctica.
En la consignación notarial, a diferencia de la judicial regulada en los artículos 98 y 99 LJV, tan solo si el acreedor acepta la consignación se considera bien hecha y libera al deudor de su obligación.
Solo está previsto que sirva para ofrecer al acreedor la posibilidad de aceptar el pago, ya que si éste no procediera a retirar la cosa consignada, no realizara ninguna alegación o se negara a recibirla, el notario procederá a la devolución de lo consignado sin más trámites y se archivará el expediente ex artículo 69.4 III LN.
Como se señaló en el Informe al Anteproyecto de la Ley de Jurisdicción Voluntaria aprobado por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial en su sesión de 27 de febrero de 2014 (5), el expediente notarial “carece, sin embargo, de una segunda fase, descrita en el artículo 103.4 del Anteproyecto [actualmente art. 99.4 LJV], la cual se desata a raíz de que el deudor insista en el mantenimiento de la consignación pese a la negativa del acreedor a retirar la cosa consignada.

“Transcurridos cinco años desde la entrada en vigor de la Ley 15/2015, los datos estadísticos lamentablemente vienen a darnos la razón a los que pronosticamos que el monitorio notarial, que tanta polémica y oposición generó desde sectores ajenos al Notariado, no iba a tener aplicación práctica”

Sin esa segunda fase, que es realmente la que permite que la consignación se erija en un auténtico mecanismo subrogado del pago, capaz de producir la liberación del deudor, el expediente notarial resulta -creemos- de escasa utilidad, y se convierte en algo muy poco por encima de un ofrecimiento de pago encauzado por vía notarial. (…) Es dudoso que a ningún deudor convenga acudir a esta fórmula de consignación, y lo es aún más que un acreedor pueda llegar a aceptar el pago en unas condiciones en las que su negativa a aceptarlo no tiene mayores consecuencias, ya que al Notario no se le atribuyen facultades para, apreciando que la consignación está bien hecha, declarar la extinción de la obligación y ordenar cancelarla”. Concluye que “por todo ello, se recomienda repensar la configuración del expediente notarial al que venimos refiriéndonos, optando por aproximarlo a su homólogo judicial, en cuanto a los efectos civiles de la consignación cuando ésta se aprecie como bien hecha”.
Ni tan siquiera el CGPJ, tan crítico en otros expedientes como lo fue en el que examinaremos a continuación, se opuso a que el notario pudiera apreciar bien hecha la consignación, y es que la declaración del juez en tal sentido es perfectamente sustituible por el juicio del notario en la correspondiente acta, ya que no estamos ante una apreciación de carácter jurisdiccional sino ante una consideración meramente fáctica.
Además, en nuestra opinión, debería introducirse en el artículo 69.4 LN una regla similar a la del artículo 99.4 LJV, de manera que no aceptada la consignación y antes de devolver la cosa al deudor se vuelve a dar traslado al acreedor, por si autoriza a retirar la consignación, ya que, en tal caso, el acreedor pierde toda preferencia sobre la cosa y los codeudores y fiadores quedan libres (ex art. 1181 CC), porque se está privando al deudor de esta posibilidad cuando el expediente es notarial.

Reclamación de deudas dinerarias no contradichas
Transcurridos cinco años desde la entrada en vigor de la Ley 15/2015, los datos estadísticos lamentablemente vienen a darnos la razón a los que pronosticamos que este expediente, que tanta polémica y oposición generó desde sectores ajenos al Notariado quizá por tratarse el monitorio del “procedimiento estrella del ordenamiento jurídico español actual”, no iba a tener aplicación práctica, y que, por tanto, no iba a cumplir la finalidad perseguida por su regulación que tal como declara el Preámbulo de la LJV [Apartado XI, párrafo 7] era “contribuir de forma notable a una importante disminución del volumen de asuntos que ingresan anualmente en los Juzgados, al constituirse como una alternativa a la reclamación de deudas en vía judicial”.
Es la regulación del ámbito objetivo de este expediente establecido en los artículos 70 y 71 LN que establece sin clara justificación una serie de exclusiones (6), lo que provoca su escasa aplicación práctica, a pesar de su finalidad y las ventajas que supone.
Ventajas para la protección del crédito, ya que es un medio ágil y rápido de obtención de un título de ejecución sin merma de las garantías del deudor. Es un procedimiento más rápido que el proceso judicial ya que su tramitación no excede de un mes, al tener el deudor-requerido el plazo máximo de veinte días hábiles para contestar al requerimiento ex artículo 70.3 LN.
Del mismo modo, supone ventajas para la descarga de trabajo de los tribunales si tenemos en cuenta el número de procesos monitorios que se tramitan en vía jurisdiccional.
Según los últimos datos estadísticos publicados por el Consejo General del Poder Judicial (7), el número de procesos monitorios que se iniciaron en 2018 fue de 576.846, lo que supone un incremento del 14 por ciento respecto al año 2017, siendo 554.671 el número de los resueltos y 281.868 los pendientes. A tenor de estos datos es evidente que el proceso monitorio contribuye a la sobrecarga de la jurisdicción civil, siendo el número de asuntos ingresados en ese orden jurisdiccional civil durante el año 2018 de 2.227.531 (8).

“Es la regulación del ámbito objetivo de este expediente que establece sin clara justificación una serie de exclusiones, lo que provoca su escasa aplicación práctica, a pesar de su finalidad y las ventajas que supone”

A diferencia de la Propuesta de Anteproyecto y del Anteproyecto de Ley de Jurisdicción Voluntaria que no contenían exclusión alguna, el artículo 70.1 II LN establece una serie de exclusiones sin razón que las justifique, excepto la contenida en la letra d) “Las reclamaciones en la que esté concernida una Administración Pública”.
Quizá, tales exclusiones se hayan establecido por un criterio de prudencia mal entendido, de igual modo que sucedió en la regulación originaria del proceso monitorio en la que la LEC estableció limitaciones por razón de la cuantía que progresivamente fueron eliminadas (9). No sería, por tanto, extraño a nuestro ordenamiento jurídico que las limitaciones que afectan a este procedimiento, y que no tienen una clara explicación, se eliminaran una vez entrada en vigor la LJV, con la finalidad de lograr su mayor aplicación práctica.
Como hemos señalado, carecen de justificación las exclusiones recogidas en las letras a), b) y c) del artículo 70.1 II LN, que pasamos a examinar.
Tal como está regulada no tiene justificación la siguiente exclusión: “a) Las deudas que se funden en un contrato entre un empresario o profesional y un consumidor o usuario”.
Parece que tal exclusión viene establecida en la inteligencia de que el contrato del que resulte la deuda contenga cláusulas abusivas para el consumidor y la imposibilidad del notario de pronunciarse sobre ellas, por lo que se excluye la posibilidad de acudir a esta vía de reclamación extrajudicial en el momento en que existe un consumidor o usuario, aunque el contrato no contenga cláusulas abusivas, o, es más, aunque ni tan siquiera exista contrato escrito como sucede habitualmente en la práctica por el tipo de deudas que se reclaman a través del monitorio. Como declara la Exposición de Motivos de la LEC [Apartado XIX, párrafo 6] por los cauces del proceso monitorio se persigue la protección del crédito “de profesionales y empresarios medianos y pequeños”.
Lo que sucede es que tal razonamiento es absolutamente erróneo.
El notario puede controlar la existencia de cláusulas abusivas en los contratos, y de hecho tal control forma parte de su función. Así resulta del control notarial de cláusulas abusivas, regulado tras la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección de los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, en el artículo 129.2 f) de la Ley Hipotecaria para la venta extrajudicial.
Posteriormente a la publicación de la LJV, la Ley 5/2019, de 15 de marzo, reguladora de los contratos de crédito inmobiliario, ha reforzado en beneficio no solo de los consumidores, a diferencia de la Directiva 2014/17/ UE que traspone, sino también de los prestatarios personas físicas, sean o no consumidores, tal control notarial extendiéndolo al ámbito precontractual, y supone la comprobación por los notarios del cumplimiento de los principios de transparencia formal y material del contrato a través del acta notarial de transparencia material.

“La supresión en la regulación de este expediente de tales exclusiones provocaría, sin duda, la reducción de la llamativa diferencia entre los procesos monitorios, 576.846, y los procedimientos notariales, 247, en el año 2018 respectivamente, ya que serán muchos más los acreedores que acudirían a la vía notarial para la obtención de un título de ejecución del que carecen, entre ellos pequeños y medianos empresarios que con la actual regulación se ven privados de tal posibilidad”

La Ley 5/2019 establece con carácter imperativo tal comprobación notarial para proteger a la parte prestataria y equilibrar su relación contractual con la parte prestamista, y deja patente la incoherencia de la regulación del denominado monitorio notarial al excluir, sin más, la función notarial en el momento en que existe un consumidor o usuario.
No vemos impedimento alguno en suprimir tal exclusión que ni tan siquiera afectaría al control judicial que siempre existirá. Antes de despachar ejecución el deudor-consumidor de conformidad con el artículo 557.1. 7ª LEC puede oponerse alegando que el título contiene cláusulas abusivas, y aunque no lo hiciera de conformidad con el artículo 552.1 II LEC, el juez, de oficio, antes de despachar ejecución debe analizar si existen cláusulas abusivas en el contrato.
Para la protección del deudor-consumidor o usuario en este expediente sería suficiente con que el artículo 70 LN señalara que el notario denegará la autorización del acta de reclamación de deudas dinerarias no contradichas si, a su juicio, el contrato entre empresario o profesional y consumidor o usuario del que resulte la deuda contiene cláusulas abusivas que constituyan el fundamento de la petición o que hubiesen determinado la cantidad exigible al modo que establece el artículo 815.4 I LEC tras la reforma introducida por la Ley 42/2015, de 5 de octubre, o, aun mejor, si se establecieran medidas de colaboración y coordinación entre el Consejo General del Notariado y el Consejo General del Poder Judicial, tan necesarias en materias de jurisdicción voluntaria, que el propio notario pudiera comunicar tal situación al juzgado competente, que lo sería el del domicilio del deudor.
Tampoco tiene justificación la exclusión de la letra b) ”Las basadas en el artículo 21 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, de Propiedad Horizontal”, pues si bien es cierto que el monitorio en esos supuestos tiene especialidades, no se entiende por qué se priva a una comunidad de propietarios de la posibilidad de optar y acudir al procedimiento notarial, si así lo estima conveniente para la mejor defensa de sus derechos a la hora de reclamar a un propietario moroso las cuotas impagadas.
Y carece de justificación alguna la exclusión contenida en la letra c) del artículo 70.1 II LN, esto es, “Las deudas de alimentos en las que estén interesados menores o personas con la capacidad modificada judicialmente, ni las que recaigan sobre materias indisponibles u operaciones sujetas a autorización judicial”, pues aunque se trata de materias indisponibles o que afectan al interés público que requieren autorización judicial, en el procedimiento notarial los notarios no vamos a hacer pronunciamiento alguno sobre ellas ya que el expediente se dirige a la reclamación de lo debido.
La supresión en la regulación de este expediente de tales exclusiones provocaría, sin duda, la reducción de la llamativa diferencia entre los procesos monitorios, 576.846, y los procedimientos notariales, 247, en el año 2018 respectivamente, ya que serán muchos más los acreedores que acudirían a la vía notarial para la obtención de un título de ejecución del que carecen, entre ellos pequeños y medianos empresarios que con la actual regulación se ven privados de tal posibilidad.
Se ha señalado, como critica a este expediente, que uno de los motivos de su escasa aplicación es la innecesariedad por parte del deudor de justificar los motivos por lo que se oponga a la reclamación del acreedor.
En nuestra opinión tal crítica carece de justificación. Si el deudor hubiera de probar los motivos de su oposición el expediente se apartaría de la técnica del proceso monitorio regulado en los artículos 812 a 818 LEC, en el que se inspira, y en el que tampoco es necesario que el deudor pruebe los motivos de su oposición, aunque tras la reforma introducida por la Ley 42/2015 debe dar algún motivo para ella, asemejándose más a un proceso contradictorio que excedería de la competencia notarial.

(1) El 1 de septiembre de este año entrará en vigor el Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Concursal.
(2) CONSEJO GENERAL DEL NOTARIADO, Centro de Información Estadística del Notariado. http://www.notariado.org/liferay/web/cien/estadisticas-al-completo.
(3) No incluimos en la estadística las subastas ante notario porque, como hemos señalado, no fue una nueva competencia que nos atribuyera la LJV.
(4) De confusa e insuficiente se ha calificado la regulación del art. 69 LN, Vid., LORA-TAMAYO VILLACIEROS, M., “Ofrecimiento de pago y consignación”, conferencia impartida en la Academia Matritense del Notariado, Anales, Tomo LVI, curso 2015-2016, págs. 515 a 558.
(5) CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL, Informe al Anteproyecto de la Ley de Jurisdicción Voluntaria, aprobado por el Pleno en su sesión de 27 de febrero de 2014, págs. 264 a 266.
(6) Tales exclusiones han sido objeto de crítica por la doctrina procesalista. Vid. BANACLOCHE PALAO, J., Los nuevos expedientes y procedimientos de jurisdicción voluntaria. Análisis de la Ley 15/2015, de 2 de julio, La Ley, Madrid, 2015, págs. 259, 262 y 263. También ha recogido las críticas de la doctrina DAMIÁN MORENO, J., “Comentario a los artículos 70 y 71 de la Ley de 28 de mayo de 1862, del Notariado”, en Comentarios a la Ley 15/2015, de la Jurisdicción Voluntaria, Director, FERNÁNDEZ DE BUJÁN, A., Coordinador, SERRANO DE NICOLÁS, A., Thomson Reuters Civitas, Navarra, 2016, pág.1636. 
(7) CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL, La Justicia Dato a Dato. Estadística Judicial. Año 2018, pág. 65.
(8) Ibídem, pág. 37.
(9) Inicialmente la LEC, con base en un criterio de prudencia, limitó la cuantía máxima del proceso monitorio a 30.000 euros pues según la Exposición de Motivos [Apartado XIX, párrafo 10] se consideró “más prudente, al introducir este instrumento de tutela jurisdiccional en nuestro sistema procesal civil, limitar la cuantía a una cifra razonable, que permite la tramitación de reclamaciones dinerarias no excesivamente elevadas, aunque superiores al límite cuantitativo establecido para el juicio verbal”. Dicha cantidad se fue elevando y pasó a 250.000 euros con la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial; y, posteriormente, la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, suprime el límite cuantitativo, equiparándolo al proceso monitorio europeo, con el fin, según su Preámbulo [Apartado III, párrafo 17], de evitar limitaciones de acceso a este procedimiento, que se ha convertido con mucho en la forma más frecuente de iniciar las reclamaciones judiciales de cantidad.

Palabras clave: Crisis sanitaria, Colapso judicial, Desjudicialización, Expedientes notariales.

Keywords: Health crisis, Judicial gridlock, Privatisation of auctions, Notarial proceedings.