DERECHO COMUNITARIO

Las más civilizadas de las discusiones recientes sobre el sistema de designación de jueces en España incluyen a menudo alguna referencia, más o menos explícita, a la compatibilidad de nuestro modelo de nombramientos con el Derecho de la Unión Europea. La reiteración de este debate en los términos referidos es lo que ha suscitado la redacción de los párrafos siguientes (1).

Vaya por delante -por si acaso ello hiciera automáticamente decaer el interés del lector- que en esta pequeña aportación no se hará ninguna valoración sobre la situación política actual. Tampoco se abogará a favor de alguno de los distintos modelos de designación de los miembros del poder judicial. Únicamente se quiere responder de manera muy sucinta a una pregunta: ¿cómo y con qué alcance se determina la compatibilidad de nuestro sistema de nombramiento de jueces con el Derecho de la Unión?
La respuesta debe encontrarse, principalmente, en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. El Tribunal de Justicia viene resolviendo en estos últimos tiempos una gran cantidad de asuntos relativos a la defensa del Estado de Derecho en la Unión, a consecuencia de la denominada deriva autoritaria de una parte del poder público en ciertos Estados miembros.

“El Tribunal de Justicia viene resolviendo una gran cantidad de asuntos relativos a la defensa del Estado de Derecho en la Unión, a consecuencia de la denominada deriva autoritaria por parte del poder público en ciertos Estados miembros. Aunque estos casos no son directamente extrapolables a la situación española, sí podemos extraer algunas enseñanzas de gran utilidad a la hora de aprehender los límites que establece el ordenamiento de la Unión en materia de nombramientos judiciales”

La observación de la jurisprudencia resultante de este fenómeno, que hace referencia mayoritariamente a las garantías de independencia judicial, permite constatar, por un lado, que la base jurídica del escrutinio por parte del Tribunal de Justicia del respeto del Estado de Derecho por los Estados miembros es variada: se encuentra en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (en adelante TUE), que establece que la Unión se fundamenta, entre otros, en el valor de Estado de Derecho. También en el apartado tercero del artículo 4 del TUE, que consagra el principio de cooperación leal en el cumplimiento de las misiones establecidas en los Tratados; y en el apartado primero del artículo 19 TUE que, en su párrafo segundo, establece que “los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión”. Por último, el artículo 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea establece respecto del derecho a la tutela judicial efectiva que “toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa y públicamente y dentro de un plazo razonable por un juez independiente e imparcial, establecido previamente por la ley”.
Asimismo, de esta jurisprudencia resulta que la aplicación de estas normas a los tribunales de los Estados miembros se justifica, en esencia, en la consideración de los jueces nacionales como jueces de la Unión. Así, desde la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Associação Sindical dos Juízes Portugueses (2), la Comisión Europea -mediante el recurso por incumplimiento- y los jueces nacionales -a través del planteamiento de una cuestión prejudicial- cuentan con remedios mediante los que someter a enjuiciamiento por el Tribunal de Justicia todas aquellas medidas nacionales susceptibles de afectar a la tutela judicial efectiva de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión. Ello se justifica, como se ha adelantado, en que tales derechos son aplicados e interpretados por los jueces de los Estados miembros que, a su vez, integran en el mecanismo de remisión prejudicial previsto en el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Estos remedios de corte jurisdiccional se añaden al instrumento de naturaleza política previsto en el artículo 7 del TUE, de alcance un tanto limitado hasta la fecha.

“El mero hecho de que otros poderes intervengan en el nombramiento de los jueces no determina necesariamente la dependencia estructural del poder judicial respecto de los demás. Es decir, el ordenamiento jurídico de la Unión Europea no exige a los Estados miembros que sean los jueces quienes elijan, a su vez, a los miembros de la judicatura, como requisito de compatibilidad de su modelo con el Derecho de la Unión”

El carácter flagrante de la transgresión de las garantías fundamentales de separación de poderes en otros Estados miembros, donde se han producido graves desequilibrios en la separación de poderes, no permite extraer de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia una amplia variedad criterios materiales extrapolables de cara a anticipar la compatibilidad de nuestro sistema con el Derecho de la Unión. Conviene recordar, por poner algún ejemplo, que en Polonia se han introducido mecanismos para la “jubilación selectiva” de jueces a criterio del poder ejecutivo (3) y que se somete a procedimientos disciplinarios a aquellos que, en ejercicio de su independencia, deciden plantear cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (4). No obstante, sí podemos extraer algunas enseñanzas de gran utilidad a la hora de aprehender los límites que establece ordenamiento de la Unión en materia de nombramientos judiciales.
Por un lado, que, aunque parezca ir de suyo, los Estados miembros no están obligados a acogerse a un determinado sistema de designación de jueces. En línea con la jurisprudencia tradicional del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante TEDH) a este respecto (5), el Tribunal de Justicia viene reiterando que las garantías de independencia e imparcialidad dependen de la existencia de reglas relativas a la composición, el nombramiento, duración del mandato, causas de inhibición, recusación y cese de los miembros del poder judicial, que permitan excluir dudas sobre su neutralidad y impermeabilidad frente a elementos externos (6). No, por tanto, de la existencia de un sistema concreto de entre los disponibles.
Por otro, que, si bien la independencia e imparcialidad deben garantizarse en especial respecto de los demás poderes del Estado, el mero hecho de que otros poderes intervengan en el nombramiento de los jueces no determina necesariamente la dependencia estructural del poder judicial respecto de los demás. Es decir, el ordenamiento jurídico de la Unión Europea no exige a los Estados miembros que sean los jueces quienes elijan, a su vez, a los miembros de la judicatura, como requisito de compatibilidad de su modelo con el Derecho de la Unión.

“Según establece el ‘principio de no regresión’ un Estado miembro ‘no puede modificar su legislación de modo que de lugar a una reducción de la protección del valor del Estado de Derecho’”

Quizá el caso que aporte un parámetro más claro a nuestros efectos sea un caso maltés, en el que se alumbra el llamado “principio de no regresión”. Este principio se enuncia como sigue: un Estado miembro “no puede modificar su legislación de modo que de lugar a una reducción de la protección del valor del Estado de Derecho”, de forma que debe “evitar, en relación con este valor, cualquier regresión de su legislación en materia de organización de la Administración de Justicia, absteniéndose de adoptar medidas que puedan menoscabar la independencia judicial” (7).
El principio de no regresión comporta que los Estados miembros, una vez se tiene por acreditado el cumplimiento de los llamados criterios Copenhague y acceden a la Unión Europea, han de mantener el compromiso de respetar los valores establecidos en los Tratados, de un modo tal que no resulta admisible un retroceso en las garantías existentes en el momento de la adhesión. El estándar de independencia judicial que sirve de referencia respecto de cada Estado miembro es, por lo tanto, aquel con que contase en el momento de adherirse a la Unión. Debe, en consecuencia, analizarse si las reformas que se han llevado a cabo desde la adhesión a la Unión Europea comportan una regresión, o no, en la protección del Estado de Derecho y la independencia judicial.
Aplicar este estándar a España requiere analizar, por lo tanto, si, desde 1986, se han realizado reformas en relación con el sistema de nombramiento de jueces que impliquen un tal retroceso. En principio, si semejantes reformas no han tenido lugar, el estándar de no regresión determinaría la compatibilidad del sistema con el Derecho de la Unión. El sistema español ha de compararse, en definitiva, consigo mismo. No obstante, cabe apuntar que no existen precedentes respecto del alcance de la obligación del poder legislativo y el poder ejecutivo de garantizar el adecuado funcionamiento de un sistema de designación de los miembros del poder judicial heterónomo como el nuestro, ni respecto de las consecuencias jurídicas, si las hubiere, del retraso en su cumplimiento.

“España es quinta por la cola de entre todos los Estados de la Unión en percepción de la independencia judicial por parte de los ciudadanos. Aunque la existencia constatada de dudas en una parte no desdeñable de la ciudadanía sobre la neutralidad del poder judicial y su aislamiento frente a presiones externas no permita emitir un juicio sobre la compatibilidad de un sistema con el ordenamiento jurídico de la Unión, la percepción de la ciudadanía sigue siendo uno de los elementos centrales de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de independencia judicial”

Seguramente, lo que haya generado cierta confusión respecto de las exigencias de la Unión Europea en este ámbito sea el tratamiento por la prensa no especializada de la interlocución con la Comisión en el contexto del llamado “Marco del Estado de Derecho” (Rule of law Framework), en cuyo seno se monitoriza exhaustivamente la actuación de los Estados miembros, con vistas a optimizar el funcionamiento del sistema de garantías del Estado de Derecho en la Unión. El resultado de ese trabajo, así como las cuestiones que suscitan la inquietud (concern) de la Comisión se consignan en el Informe anual sobre Estado de Derecho.
En el borrador más reciente del capítulo sobre España de dicho informe se alude, entre otras cuestiones, a la insistencia de la Comisión Europea en la modificación del sistema de designación de los miembros del Consejo General del Poder Judicial para equipararlo a los “estándares europeos” de modo que, al menos, la mitad de los vocales sean elegidos por miembros de la judicatura (8). No obstante, por las razones aducidas, ello por sí solo no permite determinar la incompatibilidad del sistema español de nombramientos con el Derecho de la Unión Europea. Tal determinación corresponde en exclusiva al Tribunal de Justicia, cuyos estándares vienen de sintetizarse.
Como reflexión final, lo cierto es que los datos publicados por la Comisión (9) no permiten echar las campanas al vuelo en cuanto a la independencia judicial en nuestro país: España es quinta por la cola de entre todos los Estados de la Unión en percepción de la independencia judicial por parte de los ciudadanos. Aproximadamente un 40% de los españoles tiene una opinión “mala” o “muy mala” de la independencia de sus jueces. Entre las razones a las que se alude para justificar la falta de independencia, gana la “presión gubernamental o política”. Aunque la existencia constatada de dudas en una parte no desdeñable de la ciudadanía sobre la neutralidad del poder judicial y su aislamiento frente a presiones externas no permita emitir un juicio sobre la compatibilidad de un sistema con el ordenamiento jurídico de la Unión, la percepción de la ciudadanía sigue siendo uno de los elementos centrales de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de independencia judicial (10). Lo paradójico de la aplicación del principio de no regresión es que, dado su carácter estático -se refiere a una situación de hecho y de derecho en un momento determinado-, resulta impermeable al deterioro, de facto, de la percepción de la independencia judicial por parte de los ciudadanos. No obstante, suscita ciertas dudas que un sistema de nombramiento que haya perdido toda credibilidad por la vía de los hechos no sea antijurídico, amén que perfectamente indeseable.

(1) La presente publicación contiene únicamente opiniones personales del autor, que no actúa en representación de la institución en la que desempeña sus funciones.
(2) Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, (C 64/16, EU:C:2018:117).
(3) V. la Sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de noviembre de 2019 en el asunto C-585/18, A. K. e.a. (Indépendance de la chambre disciplinaire de la Cour suprême) (EU:C:2019:982).
(4) V. la Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 2020 en el asunto C-558/18, Miasto Łowicz (Régime disciplinaire concernant les magistrats), (EU:C:2020:234).
(5) V., por todas, la Sentencia del TEDH de 28 de junio de 1984, Campbell and Fell c. Reino Unido.
(6) V. la Sentencia de 19 de septiembre de 2006 el asunto C 506/04 Wilson (EU:C:2006:587), apartado 53;de 25 de julio de 2018 en el asunto C 216/18 PPU Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial) EU:C:2018:586, apartado 66, y de 2 de marzo de 2021, C 824/18 A.B. y otros (Nombramiento de jueces al Tribunal Supremo-Recursos), EU:C:2021:153, apartado 117.
(7) Sentencia de 20 de abril de 2021, asunto Repubblika (C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311), apartado 63.
(8) Commission Staff Working Document. 2022 Rule of Law Report. Country Chapter on the rule of law situation in Spain (23_1_194017_coun_chap_spain_en.pdf (europa.eu).
(9) EU Justice Scoreboard 2022.
(10) V.g. el apartado 53 Sentencia de 20 de abril de 2021, asunto Repubblika C-896/19, (EU:C:2021:311).

Palabras clave: Jueces, Sistema de designación, Nombramiento, Separación de poderes, Estado de Derecho, Derecho de la Unión Europea, Tutela judicial efectiva.
Keywords: Judges, Designation system, Appointment, Separation of powers, Rule of law, European Union law, Eeffective judicial protection.