HACIENDA Y ESTADO DE DERECHO

A propósito de la STJUE de 15 de octubre de 2024, KUBERA

Líneas maestras del recurso de casación contencioso-administrativo
La disposición final tercera de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, dio nueva redacción a los artículos 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), con el fin de implantar en dicho orden jurisdiccional un nuevo modelo de recurso de casación. El principal designio de la reforma fue abrir el abanico de asuntos que pueden acceder al Tribunal Supremo y, por lo tanto, de las materias susceptibles de la labor uniformadora del Alto Tribunal en la interpretación de las normas que integran los ordenamientos jurídicos estatal y de la Unión Europea.
Para alcanzar tal objetivo, la reforma operó sobre dos claves de bóveda. De un lado, suprimió la cuantía del litigio en el que haya sido dictada la resolución que se pretende recurrir en casación como principal criterio para abrir las puertas de la sede casacional, de modo que, en principio, son recurribles todas las sentencias, cualquiera que sea el órgano que las haya pronunciado y el grado en que lo haya sido, siempre que el recurso se funde en la infracción de normas del Derecho estatal o de la Unión Europea que sean relevantes y determinantes del fallo que se impugna (art. 86 LJCA). También cabe recurrir algunos autos (art. 87 LJCA), con los mismos condicionantes.

“El Tribunal Supremo queda obligado a examinar la cuestión en fase de admisión del recurso”

La segunda piedra angular del nuevo diseño casacional consiste en fijar una sola razón para acceder al Tribunal Supremo en casación: el recurso únicamente es admisible cuando la cuestión que suscite presente “interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia”. No basta con que el asunto presente “interés casacional objetivo”, sino que ese interés ha de serlo “para la formación de la jurisprudencia”. Se trata de dos conceptos jurídicos indeterminados cuyo halo de incertidumbre es bien diferente. El primero (“interés casacional objetivo”) ha sido delimitado, con mayor o menor precisión, por el legislador en los apartados 2 y 3 del artículo 88 LJCA. El segundo (“para la formación de la jurisprudencia”), sólo enunciado. Consecuentemente, la posición del Tribunal Supremo frente a uno y otro es distinta.
El artículo 88.2 LJCA dice que el Tribunal Supremo podrá apreciar la existencia de interés casacional objetivo suministrando, a través de una lista abierta (“entre otras circunstancias”, dice el precepto), nueve criterios delimitadores del concepto jurídico indeterminado. Por su parte, en virtud del artículo 88.3 LJCA el Tribunal Supremo queda obligado a presumir que existe interés casacional objetivo en los cinco supuestos que enumera -se trata de una lista cerrada-, los cuales se erigen en otros tantos criterios prefiguradores del concepto jurídico indeterminado.
En la precisión del “interés casacional objetivo” la tarea del Tribunal Supremo se acerca mucho a un juicio de subsunción: ha de comprobar si la cuestión que se suscita es encuadrable en alguna de las nueve letras del artículo 88.2 LJCA (o en otro supuesto no expresamente previsto: numerus apertus) o en alguna de las cinco del artículo 88.3 LJCA. Una vez realizada tal operación, puede considerar o debe presumir que la cuestión suscitada tiene interés casacional objetivo. Pero tal constatación no determina automáticamente la admisión del recurso de casación. Resulta menester que el Tribunal Supremo repute necesario formar jurisprudencia sobre tal cuestión. Aquí la tarea del Alto Tribunal no es de subsunción, sino de elección. Su margen de maniobra es de gran amplitud.

“Si, por las razones que fueren, el Tribunal Supremo no puede realizar el examen en esa fase para comprobar la relevancia de la cuestión en la decisión del litigio y si concurren o no las excepciones contempladas en la doctrina CILFIT, debe admitir el recurso y realizar dicho examen al decidirlo sobre el fondo tras la fase de interposición”

El Tribunal Supremo dispone pues de un amplio espacio de discrecionalidad a la hora de decidir la admisión de un recurso de casación, aunque es distinto en los supuestos del artículo 88.2 LJCA que en los del artículo 88.3 LJCA. En estos segundos, si bien la presunción legal no alcanza a la necesidad de formar jurisprudencia (se limita a la presencia del interés casacional objetivo), comunica a esa necesidad mayor intensidad, lo que obliga a una justificación explícita por parte del Tribunal Supremo. Por ello, en estos casos la inadmisión se debe acordar en auto motivado [vid. art. 90.3.b) LJCA].
Así pues, como en los sistemas procesales de otros Estados, algunos de ellos miembros de la Unión Europea, el Tribunal Supremo, como órgano jurisdiccional nacional de última instancia, dispone de un cierto margen de apreciación en la selección de los asuntos que examina y juzga.

La protección del Derecho de la Unión Europea como razón para apreciar el “interés casacional objetivo”
Una de las razones por las que el artículo 88.2 LJCA permite al Tribunal Supremo apreciar interés casacional objetivo en la cuestión suscitada es la contemplada en su letra f): cuando la resolución que se impugna “interprete y aplique el Derecho de la Unión Europea en contradicción aparente con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia o en supuestos en que aun pueda ser exigible la intervención de éste a título prejudicial”.
Esta razón para apreciar el interés casacional objetivo refuerza la posición del Tribunal Supremo, como vértice de la organización jurisdiccional contencioso-administrativa en nuestro sistema procesal, en lo que se refiere a la aplicación e interpretación del ordenamiento jurídico de la Unión Europea y de los componentes del ordenamiento jurídico interno que son su transposición o que, simplemente, inciden en su ámbito material.

“La decisión denegatoria que el Tribunal Supremo adopte debe estar específicamente motivada, con indicación de las razones por las que no estima procedente el reenvío prejudicial”

Esta razón de interés casacional objetivo habilita al Tribunal Supremo para controlar la aplicación del Derecho de la Unión por los órganos jurisdiccionales de instancia, operando como cortafuegos ante eventuales situaciones de incumplimiento de dicho ordenamiento y, consecuentemente, para enervar las consecuencias anudadas al mismo. El artículo 88.2.f) LJCA permite al Tribunal Supremo intervenir en aquellos casos en los que el órgano de instancia haya resuelto un litigio en el que está en juego una norma del ordenamiento jurídico de la Unión Europea sin dirigirse a título prejudicial al Tribunal de Justicia, por defecto (haciendo caso omiso de su existencia) o por exceso (interpretándola por su propia autoridad, en ausencia de las condiciones de la doctrina CILFIT) (1). En este sentido, el actual recurso de casación contencioso-administrativo altera la posición de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa en cuanto al planteamiento de cuestiones prejudiciales se refiere. Salvo en los contados casos en los que la resolución no sea susceptible de casación, en los demás -la inmensa mayoría- el Tribunal Supremo se convierte en el órgano jurisdiccional que resuelve en última instancia, quedando obligado, en los términos del artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), a plantear la cuestión prejudicial, con excepción de los supuestos en los que se den las condiciones CILFIT. Los demás órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, ante la necesidad de interpretación de una norma del Derecho de la Unión para resolver el litigio, sólo están facultados para formular el reenvío prejudicial, nunca obligados.
En definitiva, el diseño actual del recurso de casación refuerza en nuestro sistema contencioso-administrativo la posición del Tribunal Supremo en la interpretación y aplicación del Derecho de la Unión Europea, sin perjuicio de la potestad soberana de los jueces de la instancia de, si lo estiman pertinente, plantear cuestión prejudicial. Supone un plus de responsabilidad que facilita un diálogo más flexible entre los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa española y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

“En particular, debe indicar la impertinencia para la resolución del litigio de la cuestión de Derecho de la Unión Europea suscitada, la existencia de jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el particular (acto aclarado) o, a falta de tal jurisprudencia, la evidencia de la interpretación que la norma debe recibir (acto claro)”

Ahora bien, ese plus de responsabilidad comporta, paralelamente, una mayor exigencia en el análisis en trámite de admisión de las cuestiones que se suscitan al amparo del artículo 88.2.f) LJCA y una correlativa mayor intensidad en la motivación de las decisiones de inadmisión cuando se invoque esa razón para apreciar el interés casacional objetivo. Así lo acaba de afirmar la Gran Sala del Tribunal de Justicia en la sentencia de 15 de octubre de 2024, KUBERA (C-144/23, EU:C:2024:881).

La sentencia KUBERA y sus efectos en el recurso de casación contencioso-administrativo
La sentencia KUBERA se dicta con el telón de fondo del sistema procesal contencioso-administrativo esloveno, en el que su Tribunal Supremo para autorizar la interposición de un recurso de casación debe comprobar, con arreglo a los criterios señalados por el legislador (que sobre la cuestión no exista jurisprudencia del Tribunal Supremo, que la sentencia recurrida se aparte de la existente o que la jurisprudencia del propio Tribunal Supremo no sea uniforme), si el recurso plantea una cuestión jurídica importante para garantizar la seguridad jurídica, la aplicación uniforme del Derecho o el desarrollo de la ley a través de la jurisprudencia.
Como se puede apreciar, la estructura procesal del recurso de casación contencioso-administrativo esloveno es muy similar a la de nuestro recurso de casación contencioso-administrativo (la fase eslovena de autorización es equivalente a la nuestra de preparación). El Tribunal Supremo de ese Estado miembro de la Unión Europea, como el nuestro, goza de un amplio margen de apreciación para seleccionar los asuntos que va a decidir. Por otra parte, la resolución denegatoria de la solicitud de autorización puede adoptarse sin más motivación que la de indicar que no se cumplen los requisitos de inexistencia de jurisprudencia del Tribunal Supremo, de su falta de uniformidad o de apartamiento de ella por parte de la sentencia que se pretende recurrir, al igual que en nuestro sistema, en el que el Tribunal Supremo puede inadmitir un recurso mediante providencia con una sucinta motivación limitada a indicar la razón de la inadmisión [art. 90 LJCA, apartados 3.a) y 4].
Pues bien, a la vista de tal disciplina procesal e interpretando los artículos 267 TFUE y 47, párrafo segundo, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (la Carta), la Gran Sala del Tribunal de Justicia ha interpretado (i) que el artículo 267 TFUE se opone a que un órgano jurisdiccional nacional que decide en el orden interno en última instancia deniegue la autorización para recurrir en casación (inadmita un recurso de casación preparado, en los términos de nuestro sistema) sin examinar si estaba obligado a plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial sobre la interpretación o la validez de una disposición del Derecho de la Unión invocada en apoyo de dicha solicitud y (ii) que, en tal tesitura, dicho precepto y el artículo 47 de la Carta imponen a ese órgano jurisdiccional el deber de exponer en la resolución que deniegue la autorización para interponer un recurso de casación (en los términos del sistema español, que inadmita una recurso de casación preparado) los motivos por los que ha decidido no iniciar el procedimiento prejudicial.

“No bastan providencias estereotipadas, de carácter genérico, sobre la falta de justificación por el recurrente del interés casacional objetivo”

La motivación de la sentencia KUBERA es, como nos tiene acostumbrado el Tribunal de Justicia, clara, directa y precisa. Se basa en las siguientes premisas:
1ª) Corresponde a los Estados miembros determinar cómo organizan su Administración de Justicia, pero han de hacerlo cumpliendo las obligaciones que les impone el Derecho de la Unión (apartado 31).
2ª) Por ello, aunque el Derecho de la Unión no se opone, en principio, a que los Estados miembros establezcan procedimientos de autorización para interponer recursos de casación u otros sistemas de selección o de filtrado de los recursos interpuestos ante los órganos jurisdiccionales supremos nacionales, la aplicación de tales procedimientos o sistemas debe respetar las exigencias que se derivan de ese Derecho, en particular del artículo 267 TFUE (apartado 32).
3ª) El procedimiento de remisión prejudicial disciplinado en este último precepto es pieza angular del sistema jurisdiccional instituido por los Tratados, estableciendo un diálogo de juez a juez cuya finalidad es garantizar la coherencia, la plena eficacia y la autonomía del ordenamiento jurídico de la Unión Europea, de modo que, en la disciplina del artículo 267 TFUE, los órganos jurisdiccionales nacionales frente a cuyas resoluciones no quepa recurso jurisdiccional de Derecho interno quedan obligados a dirigirse a título prejudicial al Tribunal de Justicia, obligación que se inscribe en el marco de esa colaboración entre este último y los órganos jurisdiccionales nacionales para garantizar la aplicación correcta y la interpretación uniforme del Derecho de la Unión, con el fin de impedir que se consolide en un Estado miembro una jurisprudencia que no se atenga a las normas de ese Derecho (apartados 33 a 35).
4ª) Esa obligación de planteamiento de cuestión prejudicial para los órganos nacionales que resuelven en última instancia sólo cede cuando se den las condiciones CILFIT, esto es cuando constaten que: (i) la cuestión suscitada no es pertinente para resolver el litigio, (ii) la disposición del Derecho de la Unión controvertida ya ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia (excepción del acto aclarado) o (iii) la interpretación del Derecho de la Unión es tan evidente que no deja lugar a ninguna duda razonable (excepción del acto claro) [apartado 36].
5ª) El órgano jurisdiccional que resuelve en última instancia debe apreciar, bajo su propia responsabilidad y de manera independiente, con toda la atención requerida, si está obligado a plantear al Tribunal de Justicia la cuestión de Derecho de la Unión que se haya suscitado ante él o si, por el contrario, se encuentra en alguna de las situaciones en la que queda dispensado de tal obligación (apartado 37).
6ª) Fuera de esos casos de excepción, si, planteada ante el Tribunal nacional que decide en última instancia una cuestión atinente a la interpretación o la validez de una norma del Derecho de la Unión, no autoriza (no admite, en los términos del sistema español) el recurso de casación, la interpretación del Derecho de la Unión adoptada por el órgano jurisdiccional nacional inferior podría imponerse en el ordenamiento jurídico nacional, aun cuando la cuestión suscitada en apoyo del recurso de casación habría justificado el planteamiento de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia. De esta manera, se daría lugar a una situación en la que una cuestión relativa a la interpretación o la validez de una disposición del Derecho de la Unión no se somete al Tribunal de Justicia, incumpliéndose la obligación que el artículo 267 TFUE impone y comprometiéndose la eficacia del sistema de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, que dicho precepto establece (apartados 44 a 46).
7ª) De acuerdo con el principio de interpretación conforme del Derecho nacional con el Derecho de la Unión, que no tiene más límite que la prohibición de interpretaciones contra legem del Derecho nacional, los órganos jurisdiccionales que resuelven en última instancia deben interpretar de conformidad con las exigencias del artículo 267 TFUE las normas nacionales procesales que les conceden facultades de selección de los asuntos que han de juzgar en casación (apartados 51 a 53). Por lo tanto, han de entender dichas normas internas en el sentido de que quedan obligados a comprobar la pertinencia de la cuestión de Derecho de la Unión planteada para la resolución del litigio y a verificar, en su caso, la necesidad de obtener del Tribunal de Justicia la interpretación de la disposición del Derecho de la Unión a la que se refiere dicha cuestión (apartados 56 y 57), decidiendo en qué fase del procedimiento nacional procede plantearla (ya en la de autorización o de admisión, ya en una posterior, con o sin debate contradictorio previo) [apartados 58 y 59].

“Resulta ineluctable la adopción de una resolución que exponga las razones de la decisión atendiendo a las circunstancias del caso concreto y respondiendo a los argumentos vertidos en el escrito de preparación del recurso de casación para razonar la presencia de aquel interés”

Establecida esa carga del Tribunal Supremo de examinar si está obligado a plantear cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia para resolver el recurso de casación, la Gran Sala de este último interpreta en la sentencia KUBERA que la decisión denegatoria que adopte al respecto ha de estar debidamente motivada, indicando expresamente por qué concurre alguna de las tres situaciones (impertinencia de la cuestión, acto aclarado o acto claro) que le eximen de plantear un reenvío prejudicial (apartados 62 a 65).
Los efectos de esta relevante sentencia en nuestro recurso de casación contencioso-administrativo parecen evidentes. En un análisis preliminar y de urgencia, son, en mi opinión, los tres siguientes:
1º) Suscitada de forma razonada por el recurrente, con invocación del artículo 88.2.f) LJCA, una cuestión que afecta a la interpretación o a la validez de una norma del Derecho de la Unión Europea relevante y determinante del fallo recurrido, el Tribunal Supremo queda obligado a examinar la cuestión en fase de admisión del recurso y si, por las razones que fueren, no puede realizar el examen en esa fase para comprobar la relevancia de la cuestión en la decisión del litigio y si concurren o no las excepciones contempladas en la doctrina CILFIT, debe admitir el recurso y realizar dicho examen al decidirlo sobre el fondo tras la fase de interposición.
2º) Si, realizado ese examen, la conclusión es que no resulta pertinente el reenvío prejudicial, decayendo, por ello, la razón para apreciar el interés casacional objetivo previsto en el artículo 88.2.f) LJCA, procediendo inadmitir el recurso, la decisión que el Tribunal Supremo adopte debe estar específicamente motivada, con indicación de las razones por las que no estima procedente el reenvío prejudicial y, en particular, la impertinencia para la resolución del litigio de la cuestión de Derecho de la Unión Europea suscitada, la existencia de jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el particular (acto aclarado) o, a falta de tal jurisprudencia, la evidencia de la interpretación que la norma debe recibir (acto claro).
3º) En consecuencia, para cumplir con las exigencias establecidas por la Gran Sala del Tribunal de Justicia no bastan providencias estereotipadas, de carácter genérico, sobre la falta de justificación por el recurrente del interés casacional objetivo, sino que resulta ineluctable la adopción de una resolución que exponga las razones de la decisión atendiendo a las circunstancias del caso concreto y respondiendo a los argumentos vertidos en el escrito de preparación del recurso de casación para razonar la presencia de aquel interés.

(1) La doctrina CILFIT nace de la sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de octubre de 1982, CILFT (C-282/81, EU:C:1082:335), que analiza el deber de los jueces nacionales que resuelven en última instancia de plantear cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia si, para resolver un litigio, han de aplicar una norma del Derecho de la Unión cuya interpretación se discute o cuya validez es puesta en cuestión. Esta sentencia les exime de aquel deber, en el caso de las cuestiones prejudiciales de interpretación (nunca si se trata de cuestiones prejudiciales de validez), cuando el significado o el alcance de la norma resulta inequívoco (acto claro) o cuando esta última ya haya sido objeto de exégesis por el Tribunal de Justicia (acto aclarado).

Palabras clave: Recurso de casación contencioso-administrativo, Derecho de la Unión Europea, Interés casacional objetivo.
Keywords: Judicial review appeal to the Supreme Court, European Union Law, Objective interest of appeal.