Menú móvil

El Notario - Cerrar Movil
Por: JUAN HERNÁNDEZ BRAVO DE LAGUNA
Catedrático de Ciencia Política de la Universidad de La Laguna


FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO Y REFORMAS PENDIENTES

En el número de mayo/junio 2016, EL NOTARIO DEL SIGLO XXI tuvo la gentileza de publicar mi propuesta de reforma del artículo 99 de la Constitución, una reforma orientada a impedir -o paliar- las graves disfuncionalidades producidas por el tenor actual del precepto, adaptado a un escenario político bipartidista, pero no a uno que se ha convertido en multipartidista. La irrupción en el sistema de partidos español de dos formaciones políticas emergentes, con representación parlamentaria relevante, contrapuestas medidas programáticas y contradictorias exigencias pactistas, ha modificado sustantivamente el proceso habitual de la investidura. Y la aplicación del artículo 99 constitucional actual condujo a diez meses de interinidad y de Gobierno en funciones.
Escribíamos entonces que, en aras de la claridad y de la celeridad del proceso, el párrafo 1 del artículo 99 de la Constitución debería contemplar expresamente la opción de que el Rey constatara la imposibilidad de proponer a ningún candidato, y así lo comunicara a la Presidencia del Congreso. Y, en segundo lugar, defendíamos que, tanto para la propuesta como para la comunicación de la imposibilidad de la misma, el párrafo debería incorporar un plazo, por ejemplo un mes desde la celebración de las elecciones. Es un tiempo más que suficiente para que el Monarca, consultados los representantes políticos, llegue a alguna conclusión.
Añadíamos que la celeridad del proceso exige también una reforma del párrafo 5 del artículo 99 constitucional, en el sentido de que la comunicación de su imposibilidad de proponer un candidato le permitiera al Rey disolver inmediatamente las Cámaras y convocar nuevas elecciones. El plazo de dos meses es un plazo ficticio, porque entre la convocatoria y la celebración material de las elecciones transcurren casi otros dos meses, que nos llevan a un total de cuatro, por lo que estaría justificada también una reforma en el sentido de acortar el plazo a un solo mes a contar, no desde la primera votación de investidura, sino desde la propuesta del Rey de un candidato. El excesivo plazo actual fomenta la falta de diligencia de los grupos políticos en negociar y concluir posibles acuerdos.
Después de la reforma constitucional expuesta, el Rey tendría un mes desde las elecciones generales para proponer un candidato o para comunicar a la Presidencia del Congreso su imposibilidad de hacerlo, y, después de su eventual propuesta, se abriría otro plazo de un mes para sustanciar el resto del procedimiento y tener ya investido un Presidente del Gobierno, o para disolver y convocar nuevas elecciones. La investidura fallida de Pedro Sánchez desbloqueó la situación, pero, de no haber aceptado la propuesta del Rey, con el tenor actual del artículo 99 de la Constitución hubiésemos entrado en una situación aberrante de paralización institucional sine die y de Gobierno en funciones indefinido, porque, al no existir una primera votación de investidura, no existiría tampoco ningún plazo que cumplir, es decir, no estaría transcurriendo ningún plazo.

"La aplicación del artículo 99 constitucional actual condujo a diez meses de interinidad y de Gobierno en funciones"

Hasta aquí nuestra propuesta de una reforma del artículo 99 de la Constitución española, una reforma que creemos razonable y necesaria. Después de diez meses de Gobierno en funciones, no se nos ocurre ninguna razón en contra ni creo que nadie pueda defender el procedimiento actual de investidura del Presidente del Gobierno, a la vista de sus consecuencias y sus rendimientos; y, por consiguiente, discuta la necesidad de modificarlo. Como decíamos antes, se trata de un procedimiento diseñado para un escenario político radicalmente diferente del presente, un escenario de formato bipartidista. El multipartidismo que se ha impuesto entre nosotros requiere una ordenación adecuada mediante un cambio constitucional, y la reforma que proponemos nos parece el mínimo cambio imprescindible, que no excluye transformaciones más profundas que puedan ser consensuadas por las fuerzas políticas significativas. De seguir invariable el precepto constitucional en el futuro, no será la primera vez, por desgracia, que los ciudadanos españoles experimentemos lo que significa tener un Gobierno en funciones durante un dilatado periodo de tiempo.
La reforma que proponemos tiene la ventaja, además, de no requerir el procedimiento agravado del artículo 168 constitucional, y poder ser completada según el procedimiento del artículo 167. En otros términos, a partir de la voluntad política y del consenso de las fuerzas y los actores políticos implicados, la reforma puede ser sustanciada en pocos días con sendas votaciones en ambas Cámaras de las Cortes Generales que produzcan las mayorías cualificadas requeridas. La voluntad política y el consenso evitarían la necesidad de ratificar la reforma mediante referéndum, porque no lo solicitarían, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Así ocurrió en las dos reformas constitucionales anteriores: la reforma del artículo 13.2, de 27 de agosto de 1992, y la reforma del artículo 135, de 27 de septiembre de 2011. Y no existe ninguna razón para que no ocurra así también en esta tercera reforma. Se trataría, entonces, de una reforma simple y no conflictiva, que no estaría en el origen de los problemas y los disensos que producen otras reformas constitucionales de mayor calado que se proponen y se debaten actualmente en la escena política española.

"El multipartidismo que se ha impuesto entre nosotros requiere una ordenación adecuada mediante un cambio constitucional"

A la hora de analizar la reforma del artículo 99 constitucional que proponemos, es obligado referirse a algunas críticas, observaciones y comentarios suscitados por el precepto y que nosotros no abordamos -no consideramos necesario abordar- en nuestra propuesta. Y la primera observación se refiere al propio Jefe del Estado, al Rey, y al papel protagonista destacado que el precepto le confiere. Algunos analistas han señalado que quizás no sea conveniente para la deseable neutralidad e independencia políticas de la Corona que el Monarca asuma una intervención tan destacada y directa en la escena política; que el Monarca se involucre en dicha escena consultando con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria y proponiendo un candidato a la investidura (o no proponiendo ninguno, añadiríamos nosotros, de acuerdo con nuestra propuesta de reforma). La observación no deja de tener un cierto fundamento. En una monarquía democrática el titular de la Corona tiene que estar lo más alejado posible de la política y debe ceñirse estrictamente a su papel representativo, institucional e, incluso, simbólico. El problema es que, tal como están configurados los órganos constitucionales en nuestro sistema político, no hay alternativas viables, es decir, cualquier otra alternativa incorpora disfuncionalidades y reparos de mayor cuantía. En otras palabras, cualquier otra alternativa politiza hasta límites exorbitantes el proceso.
En efecto. Como decimos, el protagonismo en la investidura de cualquier otra alternativa institucional a la Corona sería menos deseable, dado que esas instituciones podrían comportar peligrosas consecuencias de politización. Se ha señalado por algunos la posibilidad de encargar las consultas con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y la posterior eventual propuesta de candidatos, a la Presidencia del Congreso de los Diputados, que lo es también de las Cortes Generales, al modo establecido, por ejemplo, en la Constitución sueca. E, incluso, a la Presidencia del Senado, por ser una Cámara que permanece ajena al proceso de investidura. Pues bien, ambas alternativas, y también la segunda, podrían introducir en el proceso elementos de intensa politización, elementos que debemos evitar con especial cuidado. Hemos de tener en cuenta que ambas Presidencias están desempeñadas por diputados o senadores pertenecientes a fuerzas políticas concretas con representación parlamentaria, y que, además, a diferencia del Speaker de la Cámara de los Comunes británica, por ejemplo, que llega a renunciar a su afiliación política al tomar posesión de su cargo, esas Presidencias votan con sus respectivas fuerzas políticas y están sujetas a su disciplina de voto. En toda la reciente democracia española solo se ha producido una excepción, con el Presidente socialista del Congreso Gregorio Peces-Barba. Y la circunstancia de que el Senado permanezca al margen del proceso de investidura no significa que su Presidencia no sea política. En cuanto a sustituir el papel del Rey en la investidura por alguna instancia judicial, tales como la Presidencia del Consejo General del Poder Judicial y del Tribunal Supremo o la Presidencia del Tribunal Constitucional, es aún menos procedente porque, precisamente, se trata de órganos constitucionales que, en nuestro actual empeño de regeneración democrática, estamos decididos a despolitizar.

"La reforma que proponemos tiene la ventaja, además, de no requerir el procedimiento agravado del artículo 168 constitucional"

Hoy por hoy, a la vista de los graves inconvenientes señalados, el papel del Rey en la investidura no debe ser modificado en una reforma del artículo 99 de la Constitución, porque en la turbulenta escena política española actual constituye una garantía de neutralidad y objetividad. En realidad, es la única garantía de una neutralidad y objetividad sin las cuales el proceso estaría en grave peligro de perder su fundamentación democrática. Es cierto que la Constitución española confiere al Monarca un poder de arbitraje institucional y un poder moderador, junto con un elenco de competencias y funciones, que van más allá de las meramente simbólicas y representativas de otros Reyes de monarquías parlamentarias o con división flexible de poderes. La Reina británica se limita a recibir sin solución de continuidad al Primer Ministro dimisionario y a su sucesor. Según la Constitución impuesta al Japón después de la Segunda Guerra Mundial, su Emperador permanece absolutamente al margen y aislado de cualquier contacto o relación con la política activa; y ni siquiera la posibilidad de su abdicación está prevista en la Ley de la Casa Imperial. El Monarca sueco no interviene en absoluto en el proceso de nombramiento del Primer Ministro (Ministro del Estado), que es designado por la Presidencia del Parlamento (Riksdag) después de celebrar consultas con los dirigentes de los partidos presentes en la Cámara. El designado se somete a la aprobación del Riksdag, que confirma o no su designación. En cuanto al Rey de los belgas, tiene alguna mayor incidencia a través de un conjunto de asesores porque la formación de un nuevo Gobierno en ese país siempre es el resultado de complicadas negociaciones parlamentarias. Debido a la complejidad de la vida política de Bélgica y a la necesidad de mantener un equilibrio constante entre sus dos grandes comunidades lingüísticas, la monarquía belga juega un papel superior al papel casi exclusivamente simbólico de otras monarquías, como las monarquías de los países nórdicos. Al respecto, la doctrina suele referirse a una magistratura de influencia, una magistratura que ha tenido ocasión de ejercer esa influencia relevante en el paso progresivo de Bélgica de una estructura política unitaria a una forma federal. Y así podríamos seguir sucesivamente con otros ejemplos de otras monarquías democráticas. En resumen y en términos generales, con la excepción del Monarca belga en los asuntos internos, es impensable que cualquiera de estos Reyes tenga un protagonismo político interno y una presencia activa y protagonista en los foros internacionales tales como el Monarca español, cuyo papel institucional, incluso, es de mayor calado que el de Presidentes de República como el alemán o el italiano. Pero ese papel real nuestro corresponde a nuestra cultura política y a nuestras circunstancias, y es plenamente funcional para nuestra democracia. Por consiguiente, debe permanecer invariable y reforzado.
Otra cuestión que se debate sobre la aplicación y posible reforma del artículo 99 constitucional es la calificación de la propuesta real de un candidato a la investidura como un encargo o un mandato. Es cierto que el tenor literal del párrafo 2 del precepto y su redacción imperativa: “El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara”, podría admitir una interpretación de mandato. Pero nos parece que debe primar el principio fundamental de que nadie puede ser obligado a ser candidato y a arrostrar una investidura en contra de su voluntad. Se trata, en nuestra opinión, de un principio incuestionable, por lo que no cabe otra calificación de la propuesta real que la de un encargo, y así lo hemos interpretado a lo largo de nuestro proyecto de reforma. No se alcanza a entender cómo un candidato que no desea serlo puede defender un Programa de Gobierno en el que no cree, y recabar una confianza que sabe no va a obtener, ante una Cámara que sabe se trata de un candidato ficticio. Lo menos que supone es una falta de respeto a la Cámara y al propio candidato.

"El papel del Rey en la investidura no debe ser modificado en una reforma del artículo 99 de la Constitución"

Hemos de asumir entonces que el candidato propuesto por el Rey se presentará ante el Congreso de los Diputados y solicitará su confianza si acepta la propuesta. De modo que, en una eventual reforma, podría ser conveniente hacer explícito ese principio añadiendo al párrafo 2 del artículo 99 constitucional una frase inicial: “Si aceptara el encargo”. Incluso, cabe la posibilidad de que la inicial aceptación del candidato propuesto se transformara en una renuncia, ante la constatación de que algunos apoyos previstos se han frustrado o, finalmente, no se han confirmado.

"Nadie puede ser obligado a ser candidato y a arrostrar una investidura en contra de su voluntad"

De hecho, después de las elecciones de diciembre de 2015 Mariano Rajoy declinó el encargo real, una negativa que fue cuestionada por algunos, pero tácitamente aceptada, tanto por el Rey como por el Congreso de los Diputados. Por cierto, que no se han destacado -o no se han querido destacar- suficientemente las evidentes tensiones que se produjeron entre La Zarzuela y La Moncloa con motivo de esta renuncia de Rajoy. Cuando hizo su propuesta, el Rey acababa de despachar con el Presidente del Gobierno en funciones en la última de sus consultas con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y, por lo tanto, sabía con absoluta certeza que su designación no iba a ser aceptada. A pesar de ello, la hizo, seguramente porque él mismo y sus asesores consideraron que no era aceptable proponer a otro candidato diferente al que había ganado las elecciones, o no proponer a ninguno, después de su primera ronda de consultas, lo que, además, podría incorporar un embarazoso problema de interpretación constitucional.
Nuestra propuesta de reforma del artículo 99 de la Constitución en el sentido de incluir expresamente la posibilidad de que el Rey comunique a la Presidencia del Congreso de los Diputados que no se encuentra en condiciones de proponer a ningún candidato puede ser criticada. Y puede serlo con el argumento del peligro de una precipitación o inadvertencia real, que vulnere las intenciones -y los derechos- de algún posible candidato que esté en proceso de recabar los apoyos necesarios. Porque no es preciso ser diputado o senador para ser propuesto por el Rey, y puede serlo cualquier ciudadano español mayor de edad y en el pleno disfrute de sus derechos civiles y políticos. Sin embargo, el argumento es muy débil. El Monarca tiene que celebrar consultas con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria en cumplimiento de un mandato de la Constitución que le obliga a hacerlo. Pero, por supuesto, estas consultas no son sus únicas fuentes de información y ni siquiera son las más importantes para fundamentar su opinión. El Rey no vive aislado de la sociedad, de los medios de comunicación y las redes sociales, y de todos ellos recibe constantemente información. Además, la Corona cuenta con asesores altamente cualificados y el propio Monarca puede buscar discretamente asesoramiento en aquellas personalidades de la vida española que estime oportuno. De modo que las posibilidades de que frustre las expectativas de algún posible candidato en ciernes son nulas. Siendo esto así, nos reiteramos en la importancia de incluir en el artículo 99 de la Constitución, de forma expresa, la posibilidad de que el Rey comunique a la Presidencia del Congreso de los Diputados que no se encuentra en condiciones de proponer a ningún candidato.
Cuestión distinta es el grado de reserva -y la veracidad- de los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria a la hora de referirse a lo tratado o despachado con el Rey en su consulta privada y sin testigos, cuestión que queda a la discreción -y la educación- de cada uno, y que resulta obvio se presta a malinterpretaciones o tergiversaciones de la realidad. En ese terreno, el Rey se encuentra en inferioridad frente a sus interlocutores, porque no puede rebatirlos o discrepar de sus versiones públicamente. Finalmente, a la hora de adecuar nuestro proceso de investidura a las nuevas realidades políticas españolas, creemos que hay que seguir analizando en profundidad el procedimiento vasco de investidura y su exclusión del voto negativo en el caso de varios candidatos.

"No es preciso ser diputado o senador para ser propuesto por el Rey"

El nuevo escenario político español requiere un nuevo escenario constitucional mediante la reforma que proponemos. Una reforma que somos conscientes debería ser completada por una reforma de nuestro sistema electoral. Propugnamos una reforma que, lo hemos expresado antes, no tiene por qué ser conflictiva, y, por el contrario, es sencilla y puede ser completada con rapidez mediante un amplio consenso entre las fuerzas políticas significativas, según ocurrió con las dos reformas constitucionales anteriores. En definitiva, o reformamos el precepto constitucional o el precepto constitucional reforma muy sustantivamente nuestras legítimas aspiraciones -y, por qué no decirlo, nuestro derecho- a ser gobernados desde una razonable estabilidad por un Gobierno pleno y suficientemente estable. O reformamos el artículo 99 constitucional o el artículo 99 constitucional nos reforma a nosotros.

Palabras clave: Reforma constitucional, Investidura Presidente del Gobierno, Papel del Rey.
Keywords: Constitutional reform, Prime Minister investiture, The role of the King.

Resumen

El artículo 99 de la Constitución regula el proceso de nombramiento de un Presidente del Gobierno después de la celebración de unas elecciones generales. Después de las elecciones de diciembre y de junio el proceso derivó en un escenario de interinidad política, con un Gobierno en funciones durante meses. El problema es que el único plazo fijado por esta norma constitucional es el de dos meses desde la primera votación de investidura, pero no se contiene ninguna previsión temporal que resuelva una situación como la que ha estado a punto de plantearse en la escena política española. Tal previsión temporal debe ser incluida en el artículo 99. El papel del Rey en el proceso tiene que ser preservado, aunque es necesario prever la posibilidad de que no pueda proponer ningún candidato y esté facultado para disolver el Parlamento sin más demora.

Abstract

The Article 99 of the Spanish Constitution regulates the process of appointing a Prime Minister after the holding of general elections. After the December and June elections the process resulted in an interim policy scenario, with a caretaker Government for months. The problem is that the only limit set by this constitutional norm is two months from the first investiture vote, but no temporary provision to resolve a situation that has been about to arise in the Spanish political scene is contained. Such temporary provision should be included in Article 99. The role of the King in the process must be preserved, although it is necessary to provide for the possibility that he may not propose any candidate and he is empowered to dissolve Parliament without further delay.

El buen funcionamiento de esta página web depende de la instalación de cookies propias y de terceros con fines técnicos y de análisis de las visitas de la web.
En la web http://www.elnotario.es utilizamos solo las cookies indispensables y evaluamos los datos recabados de forma global para no invadir la privacidad de ningún usuario.
Para saber más puede acceder a toda la información ampliada en nuestra Política de Cookies.
POLÍTICA DE COOKIES Rechazar De acuerdo