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Por: ÁLVARO RENEDO ZALBA
Diplomático de carrera
Fue Director del Departamento de Asuntos Europeos y G20 en el Gabinete de la Presidencia del Gobierno (2016-2018) y Fellow en Harvard University (2019-2020)


VARIA

Benjamin Franklin advirtió: “Sé lento y tómate tu tiempo en escoger un amigo; pero sé más lento aún en cambiarlo” (FRANKLIN, 1900). Las palabras de Franklin constituyen un atemporal llamamiento a la prudencia a la hora de hacer y deshacer relaciones de amistad. Cobran especial vigencia a la luz del Brexit, que ha puesto de manifiesto las grandes dificultades que entraña la disolución de relaciones políticas existentes -sobre todo cuando dichas relaciones se incardinan en la Unión Europea, el proyecto de integración supranacional más sofisticado de la historia-.

El Brexit es un fenómeno con aristas de orden político, económico, jurídico, sociológico e incluso filosófico -al cuestionar la lógica misma de integración-. Las breves consideraciones que se exponen a continuación parten de sendas premisas jurídica y diplomática: 1. La Unión Europea (UE) es una “comunidad de Derecho”, en palabras del primer Presidente de la Comisión Europea, Walter Hallstein (HALLSTEIN, 1962), y ello implica que sus instituciones, políticas y actos -incluida naturalmente la retirada de un Estado miembro- se fundamentan en Derecho. 2. Los intereses de España se ven irremediablemente afectados por la retirada de Reino Unido (RU) de la UE, que se ha llevado a cabo conforme a procedimientos previstos en Derecho, instrumento dirigido, al igual que la diplomacia, a la utilidad de los individuos -quod ad utilitatem singurolum spectact, según la vieja máxima civilista (ULPIANO, Digesto, 1.1.1. p. 2)-. Parece difícil, en efecto, evitar sentir “dolor de España” (UNAMUNO, 1923), al considerar que la UE, armazón de influencia para España en una sociedad internacional caracterizada por la competencia entre grandes potencias, ha sufrido la amputación de uno de sus miembros de mayor peso. RU tiene la segunda economía en Europa, el primer ejército en términos de gasto militar, y una gran civilización que hace que su cultura, sus instituciones y sus universidades sean conocidas y admiradas en todo el mundo. Es evidente que el Brexit es una mala noticia no solo para RU, sino también para Europa y el mundo en su conjunto, asestando un golpe al multilateralismo y al proceso de integración supranacional posteriores a la Segunda Guerra Mundial, y demostrando fehacientemente que la integración no es irreversible y que el multilateralismo no puede ni debe darse por sentado. La peligrosa alianza entre corrientes populistas y “soberanistas” -que reivindican la devolución de competencias políticas a autoridades gubernamentales domésticas (FABBRINI, 2019)- no debe ser minusvalorada, y es fundamental que la UE comunique de manera eficaz su razón de ser, así como sus ingentes logros y beneficios.

“Es evidente que el Brexit es una mala noticia no solo para RU, sino también para Europa y el mundo en su conjunto, asestando un golpe al multilateralismo y al proceso de integración supranacional posteriores a la Segunda Guerra Mundial, y demostrando fehacientemente que la integración no es irreversible y que el multilateralismo no puede ni debe darse por sentado”

Al referéndum británico de 23 de junio de 2016 le siguió, como es sabido, un tortuoso proceso de negociación, de tensa dialéctica entre el RU y la UE. Son numerosos los hitos que han marcado dicho proceso: desde la primera vez en la historia que se reunió el Consejo Europeo sin ser convocado un Estado miembro, para consensuar el 29 de junio de 2016 los principios básicos de la respuesta de la UE al resultado del referéndum; la carta de 29 de marzo de 2017 de la Primera Ministra del RU, Theresa May, notificando la voluntad británica de retirarse de la UE, activando formalmente el artículo 50 del Tratado de la UE -cuyo autor intelectual fue el jurista y diplomático escocés, Sir John Kerr-; y la entrada en vigor del Acuerdo de retirada o de “divorcio” el 31 de enero de 2020, fecha en la que RU dejó de ser miembro de la UE. Desde entonces y hasta el 31 de diciembre de 2020, en virtud del periodo de transición establecido en el Acuerdo de retirada, continúan aplicándose los Tratados de la UE al RU, salvo las disposiciones institucionales, por lo que no se sienten aún grandes cambios. Dicho periodo de transición finaliza el próximo 31 de diciembre, fecha tras la cual caben tres escenarios: 1. Una salida del RU del periodo de transición con un acuerdo que rija sus relaciones con la UE. 2. La adopción de un “periodo de gracia” o mecanismo similar para la implementación gradual del acuerdo de relaciones futuras -en principio, el pasado 1 de julio expiró la fecha límite para solicitar una prórroga del periodo de transición; aunque, si hubiese voluntad política, no sería la primera vez que los servicios jurídicos de las instituciones de la UE encuentran soluciones creativas y flexibles-. 3. Una salida sin acuerdo o “Brexit duro”, que precipitaría lo que ha venido denominándose un “cliff-edge scenario” o “salto al vacío” -que, en rigor, no sería tal, pues entraría en vigor la normativa general de la Organización Mundial del Comercio, si bien con costes muy significativos para las economías europeas (1)-.

“En todo caso, el Brexit ha demostrado la fuerza, el dinamismo y versatilidad del Derecho de la UE, que ha ordenado de manera efectiva el inédito proceso de retirada de uno de los principales Estados miembros, y determinado su previsible marco de relaciones futuras con la UE”

A fecha de redacción de este artículo, la salida del periodo de transición con acuerdo parece posible, aunque una de las enseñanzas principales del Brexit ha sido la dificultad de realizar pronósticos precisos en una realidad cada vez más “líquida” (BAUMAN, 2013). Persisten fundamentalmente tres obstáculos de elevada complejidad jurídico-política: el acceso por la UE a zonas pesqueras británicas; level playing field o garantía de mantenimiento de estándares similares en sectores legales clave como el medioambiental o el laboral; y las ayudas de Estado en RU. Los resultados de las elecciones en Estados Unidos (EEUU) podrían inclinar la balanza a favor del acuerdo: el Presidente electo Biden, de origen irlandés, ya ha advertido que los Acuerdos de Viernes Santo, que establecen una “frontera blanda” o invisible entre Irlanda del Norte y la República de Irlanda, no pueden ser víctima del Brexit, y que un acuerdo comercial entre EEUU y RU dependería del mantenimiento de dichos Acuerdos -que podrían ser dinamitados en un “cliff-edge scenario”, al reestablecerse una “frontera dura”-. En todo caso, el Brexit ha demostrado la fuerza, el dinamismo y versatilidad del Derecho de la UE, que ha ordenado de manera efectiva el inédito proceso de retirada de uno de los principales Estados miembros, y determinado su previsible marco de relaciones futuras con la UE -los acuerdos que se adopten sobre las relaciones del RU con la UE deberán celebrarse según lo establecido en los artículos 216 y siguientes del Tratado de Funcionamiento de la UE, sobre celebración de acuerdos internacionales y de asociación de la UE con terceros países-.

“El Brexit incentivó un proceso de reflexión sobre el futuro de la UE, a nivel de los Jefes de Estado o de Gobierno, para promover la definición de los contornos políticos de la UE y profundizar en la integración europea”

El Brexit incentivó un proceso de reflexión sobre el futuro de la UE, a nivel de los Jefes de Estado o de Gobierno, para promover la definición de los contornos políticos de la UE y profundizar en la integración europea. Tras la Declaración de Roma de 25 de mayo de 2017, que conmemoró el 60º aniversario de la firma de los Tratados de Roma y apuntaló, al máximo nivel político, el compromiso de la Europa de los 27 con el proyecto de integración europea, la profundización del proyecto sigue hoy su curso y ha sido jalonada por la adopción del Programa Europeo de Recuperación Económica para hacer frente a las consecuencias del COVID-19. Cabe recalcar el papel clave ejercido en este proceso por el Consejo Europeo, cúspide de la arquitectura política y decisoria de la UE (PIRIS, 2010). Dicha Institución es de composición eminentemente intergubernamental pero de naturaleza política híbrida (MANGAS y LIÑÁN, 2017), con un tinte supranacional que se desprende de una interpretación teleológica de los Tratados y de la fuerza de los hechos. Ha ejercido el cometido consagrado en el artículo 15 del Tratado de la UE, a tenor del cual el Consejo Europeo “dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales”, de conformidad con el principio de equilibrio institucional y colaboración leal con el Parlamento Europeo, la Comisión, el Consejo, el Tribunal de Justicia y el Banco Central. A lo largo de las crisis afrontadas por la UE en los últimos tiempos -crisis económicas y financieras, crisis migratoria y de refugiados, invasión rusa de Georgia y anexión de Crimea, Brexit, ataques terroristas, COVID-19- el Consejo Europeo se ha erigido como directorio y centro neurálgico de poder, marcando el rumbo del proceso de integración y tomando decisiones difíciles en momentos de zozobra e incertidumbre, frecuentemente tras sesiones negociadoras maratonianas. Esta institución ha protagonizado episodios de significativo interés para la ciencia jurídica, actuando en diversas ocasiones de cámara comunicante entre el Derecho de la UE y el Derecho internacional público (2); reforzando empíricamente la consideración del primero como subsistema del segundo (MANGAS, 2000); y al tiempo ahondando la autonomía del Derecho de la UE consagrada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE (3).

“Cabe recalcar el papel clave ejercido en este proceso por el Consejo Europeo, cúspide de la arquitectura política y decisoria de la UE”

Es bien sabido que las relaciones entre actores conllevan, en ocasiones, procesos de metamorfosis ontológica, algunos de cuyos efectos persisten tras la disolución de la relación. Grandes paradojas marcarán previsiblemente la Europa post-Brexit. El inglés continuará siendo lengua vehicular o koiné en la Europa posmoderna, al ser el principal idioma extranjero enseñado y hablado en la UE, y lengua cooficial en dos Estados miembros (Irlanda y Malta). El Reino Unido también dejará huella en el sistema jurídico de la UE, que presenta caracteres propios de los sistemas no solo continentales sino también de common law: la fuerza del precedente judicial; la importancia clave de asuntos de procedimiento en la jurisprudencia del Tribunal del Justicia de la UE y la consolidación de principios históricamente anglosajones como procedural fairness; y el pragmatismo en la aplicación del Derecho, entre otros. Asimismo, en Bruselas pesará el legado de la diplomacia británica, que ha sido dirigida en la UE por una triada gubernamental formada por: el Foreign and Commonwealth Office o ministerio de asuntos exteriores, el Chancellor of the Exchequer o ministerio del tesoro, y 10 Downing St., la oficina del Primer Ministro. Siendo innegable que durante décadas el RU ha sido un freno al proceso de integración, no es menos cierto que sus aportaciones a la acción exterior y el mercado interior de la UE han sido muy relevantes, en particular en la política exterior y de seguridad común y la interlocución con terceros países (HILL et. al, 2017); la política comercial común, la política de competencia (MONTI, 2017) y la política de ayuda al desarrollo; así como en la política de seguridad y defensa de la UE -la Declaración franco-británica de Saint-Malo de 1998, adoptada a raíz de profundas divisiones transatlánticas sobre la intervención de la OTAN en Kosovo, es un hito germinal en el desarrollo de las capacidades militares de la UE (HOWORTH, 2016)-. En suma, la UE post-Brexit seguirá hablando inglés y seguirá teniendo marcada impronta jurídica, económica y diplomática anglosajona.

“La UE post-Brexit seguirá hablando inglés y seguirá teniendo marcada impronta jurídica, económica y diplomática anglosajona”

Se da por hecho, por razones justificadas, que el Brexit introducirá distorsiones en la interlocución política entre la UE y los EEUU, dado que el RU ha sido históricamente uno de los principales vínculos estratégicos de Europa con EEUU. Siendo esto un hecho difícilmente contestable, no deja de ser asimismo cierto que, por lo general, el RU no facilitó el diálogo entre las instituciones de la UE y la administración estadounidense. Londres se reservó tradicionalmente este cometido para sí mismo, prevaleciéndose de su “relación especial” con Washington para justificar su preeminencia en el diálogo transatlántico. Durante años, este enfoque impregnó los trabajos sobre política exterior del Consejo de la UE y fue conocido en jerga diplomática bruselense como la “hands-off philosophy in transatlantic dialogue” (filosofía abstencionista en el diálogo transatlántico). En la Europa post-Brexit, la UE debe hacer de la necesidad virtud, aspirar a una mayoría de edad diplomática, y tomar las riendas de su diálogo con EEUU, en la medida de lo posible en coordinación con RU. Se trata de una oportunidad para el desarrollo de las instituciones de la UE y sus capacidades diplomáticas. Para ello, será fundamental la superación de la histórica tendencia estructural en la UE de nombrar altos cargos de perfil bajo para presidir sus instituciones -tendencia basada en una lógica de realpolitik según la cual dichos perfiles, más fácilmente controlables, no eclipsan las diplomacias nacionales. Es un hecho jurídica y políticamente incontestable que, en Europa, la política exterior sigue fundamentalmente en manos de los Estados miembros como consecuencia del sistema de distribución competencial previsto en los Tratados. Las instituciones de la UE tienen poderes limitados en materia de política exterior, y estas limitaciones definen los parámetros de ejercicio de dichos poderes por parte de sus titulares (HILL et al., 2016); pero también es cierto, a la inversa, siguiendo una vieja máxima jesuítica, que las personas pueden definir los cargos, elevándolos, y trascender sus limitaciones inherentes (GRACIAN, 1954). La última Cumbre UE-EEUU tuvo lugar en 2014, y la próxima Presidencia Biden abre una oportunidad de restaurar el diálogo al máximo nivel político. Es fundamental que los interlocutores europeos estén a la altura de las circunstancias.

“En la Europa post-Brexit, la UE debe hacer de la necesidad virtud, aspirar a una mayoría de edad diplomática, y tomar las riendas de su diálogo con EEUU, en la medida de lo posible en coordinación con RU. Se trata de una oportunidad para el desarrollo de las instituciones de la UE y sus capacidades diplomáticas”

En definitiva, el Brexit abre grandes retos e incógnitas para la UE y sus Estados miembros. Si bien se trata de una crisis en el sentido más etimológico del término -la originaria voz griega krino (κρίνω) significa separar, juzgar, decidir-, también es cierto, como escribió Jean Monnet (MONNET, 1976), que la UE se ha forjado a través de sucesivas crisis, reforzando sus instituciones, políticas y Derecho. Al haberse retirado de la UE una gran nación pero también un histórico lastre al proceso de integración, cabe albergar la esperanza de que el Brexit no constituirá una excepción a la dinámica histórica de reforzamiento post-crisis. La esperanza no es una estrategia; pero, sin ella, Europa -tal y como se conoce hoy- no existiría.

ILUSTRACION ALVARO RENEDO

BIBLIOGRAFÍA
Banco de España (2019). Brexit: balance de situación y perspectivas. Documentos Ocasionales, N.º 1905. Juan Luis Vega (coord.). Banco de España – Eurosistema.
Bauman, Z. (2013). Liquid modernity. Oxford: WILEY.Franklin, Benjamin (1900). Poor Richard’s Almanac. New York: Caldwell.
Gracián y Morales, Baltasar (1954). Oráculo manual y arte de prudencia. Revista de filología
española; Anejo 62. Madrid.
Hallstein, Walter (1962). Discurso en la Universidad de Padua, 12 de marzo de 1962. Die EWG—Eine Rechtsgemeinschaft. Rede anlässlich der Ehrenpromotion (Universität Padua, 12. März 1962), en EUROPÄISCHE REDEN 341, 343–44 (1979). Un fragmento de dicho discurso también puede encontrarse en: Von Danwitz, Thomas. The Rule of Law in the Recent Jurisprudence of the ECJ. Fordham International Law Journal (37, 5: 7), 2014.
Howorth, Jolyon. Security and Defence Policy in the European Union (2014). Second edition. The European Union Series. Houndmills, Basingstoke, Hampshire: Palgrave Macmillan, 2014.
Mangas Martín, Araceli, y Diego J. Liñán Nogueras (2017). Instituciones y Derecho De La Unión Europea. 9ª Ed. Madrid, Tecnos.
Mangas Martín, Araceli (2000). European Union Law: A Special Subsystem of International Law. En C.A Armas Barea et. al. (ed.). Liber Amicorum « In Memoriam » of Judge José María Ruda, 585-593. Kluwer Law International (Netherlands).
Monnet, J. (1976) Mémoires (Paris: Fayard).
Monti, Giorgio (2017). The United Kingdom’s Contribution to European Union Competition Law. Fordham International Law Journal Volume 40, Issue 5 2017 Article 5.
Piris, Jean-Claude (2010). The Lisbon Treaty: a legal and political analysis. Cambridge University Press, 2010
Ulpiano, Digesto, 1.1.1. p. 2
Unamuno, Miguel (1932). Carta publicada en Nosotros, año XVII, número 175, diciembre 1923, página 520 y ss. Buenos Aires.

(1) El Banco de España calculó, antes del estallido de la crisis del COVID-19, que el coste del Brexit duro para España estaría en torno a 10.000 millones de euros durante los próximos cinco años, aproximadamente un 0,8 por ciento del PIB, con una caída similar en el porcentaje de empleo (BANCO DE ESPAÑA, 2019).
(2) Vid. reunión informal de los miembros del Consejo Europeo de 18 y 19 de febrero de 2016, que adoptó la Decisión de los Jefes de Estado o de Gobierno sobre el nuevo régimen del RU en la UE. Si bien dicha Decisión nunca llegó a entrar en vigor por el resultado negativo del posterior referéndum británico, hubo significativo debate sobre su calificación y naturaleza jurídicas. Finalmente se dictaminó que se trataba de un instrumento convencional de naturaleza intergubernamental, fuera de la arquitectura normativa de la UE y regido por Derecho internacional público -i.e., un Tratado internacional celebrado en forma simplificada, según el Convenio de Viena de 23 de mayo de 1969 sobre Derecho de Tratados-. Un ejemplo de distinta naturaleza de la actividad normativa convencional del Consejo Europeo fue en marzo de 2016 cuando adoptó la Declaración UE-Turquía, acuerdo internacional de la UE de carácter mixto, al afectar a competencias de la UE y de los Estados miembros.
(3) Vid. “asunto Kadi” (asuntos acumulados C-402/05 P y C-415/05 P, Yassin Abdullah Kadi y Al Barakaat International Foundation contra Consejo de la Unión Europea y Comisión de las Comunidades Europeas, STJ (Gran Sala) 3 septiembre 2008 [ECLI:EU:C:2008:461].

Palabras clave: Brexit, Derecho de la Unión Europea, Consejo Europeo, Reino Unido, Relaciones transatlánticas.
Keywords: Brexit, EU Law, European Council, United Kingdom, Transatlantic relations.

Resumen

El Brexit ha demostrado el dinamismo y la versatilidad del Derecho de la UE, ordenando el proceso de retirada de uno de sus principales Estados miembros, y determinando su marco de relaciones futuras con la UE. A pesar de constituir un golpe al multilateralismo y al proceso de integración europea, el Brexit ha promovido una profundización de dicho proceso en la que el Consejo Europeo ha ejercido un papel clave, actuando de cámara comunicante entre el Derecho de la UE y el Derecho internacional público. Si bien Reino Unido ha sido históricamente un freno al proceso de integración, sus aportaciones han sido numerosas y dejará a la UE un significativo legado jurídico, económico y diplomático. El Brexit conllevará previsiblemente distorsiones en la interlocución política entre la UE y los Estados Unidos, pero supone al tiempo una oportunidad para el desarrollo de las instituciones y capacidades diplomáticas de la UE.

Abstract

Brexit has demonstrated the dynamism and versatility of EU law, which has arranged the withdrawal process of one of the main member states, and laid out the procedure for defining its framework of future relations with the EU. Despite constituting a blow to multilateralism and the European integration process, Brexit has promoted a deepening of this process in which the European Council has played a key role, acting as a communication chamber between EU law and public international law. While the United Kingdom has historically been a restraining force for the integration process, its contributions have been numerous and it will leave within the EU a significant legal, economic, and diplomatic legacy. Brexit is expected to generate distortions in EU-US political dialogue, but it also opens a window of opportunity for the development of EU diplomatic institutions and capabilities.

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