José Ignacio Torreblanca Payá es profesor titular de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) y Doctor Miembro del Instituto Juan March de Estudios e Investigaciones. Desde 2008 es director de la oficina en Madrid del European Council on Foreign Relations (ECFR). Es un colaborador habitual de medios de comunicación nacionales y extranjeros. Entre sus publicaciones destacan: The Power Atlas: Seven Battlegrounds of a networked world (co-autor, ECFR 2021), La soberanía digital de Europa (co-editor con Carla Hobbs, Catarata, 2000), Asaltar los cielos: la política después de la crisis (Debate, 2015), ¿Quién Gobierna en Europa? (Catarata, 2014) y La fragmentación del poder europeo (Icaria 2011).

El punto de partida: la Unión Europea a la búsqueda de la autonomía estratégica
Para entender el impacto de la guerra de Ucrania sobre la Unión Europea es necesario retroceder al punto de partida anterior al 24 de febrero de 2022. Antes de la invasión, la Unión Europea llevaba años concentrada en la búsqueda de la autonomía estratégica. Con esto, la Unión se refería a la capacidad de tomar decisiones en una serie de ámbitos estratégicos sin necesidad de contar con la aprobación o la dependencia de terceros, ya fueran Estados Unidos, Rusia o China.

“En el punto de partida anterior a la guerra de Ucrania la dependencia energética de Rusia y otras partes del mundo seguía siendo elevadísima y la transición energética avanzaba mucho más lenta de lo deseado”

En el ámbito de la energía y el cambio climático, la Unión Europea perseguía llevar a cabo su agenda de transición energética de manera que pudiera librarse de las vulnerabilidades y riesgos geopolíticos asociados a la dependencia en combustibles fósiles. Por tanto, para la Unión, la descarbonización no solo pretendía contribuir a la lucha contra el calentamiento global, sino concebir un horizonte con menos dependencias energéticas de terceros actores. Sin embargo, en la práctica, lo que ocurría era que la dependencia energética de Rusia y otras partes del mundo seguía siendo elevadísima, y la transición energética avanzaba mucho más lento de lo deseado. A la vez, la Unión Europea no estaba siendo capaz de liderar las tecnologías verdes sobre las que asentar la transición energética y su emancipación geopolítica. La fabricación de paneles solares, pero también las tecnologías de aerogeneración y de producción de baterías, en lugar de asentarse en Europa, se estaba desplazando a China en razón de sus bajos costes. En consecuencia, existían grandes dudas sobre hasta qué punto iba a ser capaz la Unión Europea de completar esa transición energética y poder sustituir la dependencia de combustibles fósiles de Rusia y Oriente Próximo por la dependencia de tecnologías verdes de origen chino. Además, había importantes Estados en Europa (Alemania y Polonia), que todavía sostenían muy importantes producciones de carbón sin que estuviera muy claro cómo se iba a realizar esa transición.

“Toda la transformación digital de la Unión Europea estaba orientada hacia la economía y la sociedad, pero muy alejada del ámbito geopolítico”

En cuanto a la transformación digital, la Unión Europea también había planteado un horizonte de transición para lograr la digitalización de su economía, pero a la vez era muy consciente de que carecía de la fuerza industrial para poder llevar a cabo dicho progreso de forma autónoma. De hecho, aquí también tenía que depender de terceros actores, teniendo que confiar en industrias fundamentalmente estadounidenses, que además eran dominantes en el mercado y que entraban en colisión con las normas de competencia europeas. La Unión había invertido mucho tiempo y capital político en regular esas industrias globales que eran líderes en Europa, no obstante, sin ser capaz de crear ese tipo de industrias o de fomentar su aparición. La Unión Europea sufría la contradicción de ser capaz de regular la innovación de los demás, pero con incertidumbre sobre su propia capacidad de innovación. Además, toda su transformación digital estaba orientada hacia la economía y la sociedad, pero muy alejada del ámbito geopolítico donde se estaban dilucidando las rivalidades digitales, especialmente entre Estados Unidos y China. Estos países, a diferencia de Europa, contemplaban el desarrollo tecnológico como un vector de poder geopolítico, contaban con un complejo militar-industrial y enormes recursos financieros para impulsar desarrollos tecnológicos críticos.

“Las divisiones entre los socios europeos de la OTAN no permitían llegar a un acuerdo acerca de cuánto se quería impulsar una defensa europea autónoma”

En el ámbito de las cadenas de suministro, como puso de manifiesto la pandemia, también la Unión era excesivamente dependiente de una globalización abierta y basada en reglas, en la cual todos los productos se podían fabricar, distribuir y consumir casi de forma instantánea, sin preocuparse por los stocks ni los cuellos de botella. La pandemia evidenció que, en una economía global como la actual donde las reglas cada vez son más débiles y los Estados más fuertes y portadores de crecientes rivalidades geopolíticas entre sí, el acceso a materias primas críticas o productos finales no se puede dar por hecho. Como no se puede dar por hecho que esas vulnerabilidades derivadas de las cadenas de suministro no sean utilizadas por terceros como armas de coacción y presión para la consecución de objetivos relacionados con la seguridad y la defensa. En cualquier caso, aunque la pandemia había facilitado la toma de conciencia sobre los riesgos asociados a la desglobalización y comenzado a impulsar procesos de relocalización y desacoplamiento entre países, la discusión era todavía muy incipiente.

“La Unión Europea ha acelerado los objetivos de descarbonización gracias a Rusia”

En materia de seguridad y defensa, aunque la Unión era consciente de que su papel como actor de seguridad no solo era limitado en su alcance, sino también fragmentado y descoordinado, había comenzado a tomar algunas medidas para armonizar sus estrategias de seguridad y defensa. Sin embargo, las divisiones entre los socios europeos de la OTAN no permitían llegar a un acuerdo acerca de cuánto se quería impulsar una defensa europea autónoma ni de qué manera se quería materializar. Por un lado, los países más atlantistas de la Unión, generalmente en el extremo báltico-oriental, consideraban que el logro de la autonomía estratégica europea en materia de defensa debilitaría a la OTAN y la relación transatlántica con Estados Unidos. Por otro, los países más europeístas querían construir una capacidad europea de defensa, no solo para poder ocuparse de las misiones que eventualmente no interesaran a Estados Unidos o que la Unión Europea pudiera llevar a cabo por sí sola, sino que también les llevaba a pensar que una capacidad defensiva mayor evitaría los chantajes y presiones provenientes de un Estados Unidos hostil con la Unión Europea y la OTAN tras la senda nacionalista y aislacionista emprendida por Trump. Así, en caso de que la OTAN fuera debilitada o fracasara como organización ante una retirada o debilitamiento unilateral por parte de Estados Unidos, Europa podría tener unas mínimas capacidades. Al fin y al cabo, como había señalado el presidente Macron justo antes de la guerra, la OTAN estaba en “muerte cerebral”.

“Aunque la Unión Europea no vaya a abandonar su aproximación humanista a la tecnología y su regulación, las cuestiones de seguridad, acceso y rivalidades estratégicas ahora son omnipresentes”

 

La invasión rusa como acelerador y catalizador
La guerra de Ucrania ha acelerado y catalizado todas estas tendencias y le ha proporcionado a la Unión Europea el impulso del que carecía.
En el caso de la transición energética, la guerra ha hecho intolerable una dependencia europea del gas, petróleo y materias primas rusas que ya era considerada como excesiva. El necesario embargo de las exportaciones de petróleo y gas rusos ha forzado a la Unión Europea a acelerar su transición energética y revertir errores cometidos después de la primera invasión de Ucrania en 2014, como es el caso de la decisión alemana de continuar y completar el gasoducto Nord Stream 2. Así, aunque la Unión Europea haya tenido que aumentar temporalmente su consumo de combustibles fósiles, incluido el carbón y la energía nuclear, además de recurrir a nuevas importaciones de gas, la Unión Europea ha acelerado los objetivos de descarbonización gracias a Rusia. Por lo tanto, está mucho más cerca de conseguir su autonomía estratégica en materia energética de lo que estaba al comienzo de la guerra.

“La industria de la defensa europea ha experimentado un empujón importante para poder dotarse de las capacidades militares necesarias”

En el ámbito tecnológico, la Unión Europea también ha entrado de lleno en la regulación de las exportaciones de tecnología al entender su carácter de capacidades críticas para sostener el esfuerzo de la guerra en Ucrania. La constatación de que detrás de la potencia militar rusa y de sus exportaciones globales de armas había un importante componente de importación de tecnología europea ha llevado a la conclusión de que es necesario vigilar mucho más de cerca la producción y exportación de tecnologías de doble uso civil-militar. También en el ámbito de los semiconductores, las presiones chinas sobre Taiwán han puesto de manifiesto la necesidad de que Europa adquiera sus propias capacidades de fabricación de este tipo de bienes esenciales para la transición digital, aunque también para la industria de defensa. En Estados Unidos, el desarrollo de la inteligencia artificial se estaba situando bajo el prisma de la seguridad y la defensa, y la competición geopolítica. Mientras, en Europa se prohibía por razones éticas avanzar por el camino de las aplicaciones militares de la inteligencia artificial. Aunque la Unión Europea no vaya a abandonar su aproximación humanista a la tecnología y su regulación, las cuestiones de seguridad, acceso y rivalidades estratégicas ahora son omnipresentes.

“Estados Unidos pide a las empresas europeas que se sumen a este esfuerzo estadounidense de ralentizar el crecimiento chino en aquellos sectores estratégicos de tecnología”

En el ámbito de la seguridad y la defensa, la invasión rusa de Ucrania ha tenido la virtualidad de poner fin al inagotable debate sobre quién debía ser responsable de la defensa europea: la OTAN o la Unión Europea. La adhesión de Suecia y Finlandia a la OTAN ha demostrado que esta organización de seguridad se va a seguir encargando de la defensa territorial del continente, pero esto no es incompatible sino, al revés, complementario con disponer de una Europa con capacidades militares disuasorias que sea capaz de ocuparse de su vecindad oriental y mediterránea sin el concurso de Estados Unidos. Además, Estados Unidos, que en el pasado pudo recelar de la emergencia de una Europa autónoma en materia defensiva, demanda ahora a los europeos que alivien su carga europea para poder concentrarse en una rivalidad con China que contemplan con suma preocupación, y que bien podría desembocar en un conflicto en torno a Taiwán. Por lo tanto, aquí también, Rusia ha tenido el efecto de acelerar procesos que estaban estancados o que avanzaban muy lentamente. Algo que se muestra como especialmente cierto es el caso de la industria de la defensa europea, que de nuevo ha experimentado un empujón importante para poder dotarse de las capacidades militares necesarias para sostener la defensa de Europa.

Cuestiones pendientes y próximos pasos
El camino geopolítico recorrido por la Unión en un año es notable. Pero no todas las cuestiones han sido resueltas y, a la vez, han emergido algunos nuevos desafíos. Uno de ellos es la cuestión de la reindustrialización. Estados Unidos, mediante su ley de reducción de la inflación y gracias a los reducidos precios de energía de los que disfruta en función de su autonomía energética, se está convirtiendo en un rival industrial de primer orden para la Unión Europea. Los fondos aprobados por el gobierno y el Congreso para subsidiar industrias tecnológicas y medioambientales están suponiendo una competición muy dura para las empresas europeas, hasta tal punto que algunas de estas se están deslocalizando a Estados Unidos. Esto está llevando a la Unión Europea a plantearse que necesita también una aproximación estratégica a la reindustrialización y la generación de instrumentos de financiación masivos para poder hacer frente a estas presiones.

“Europa no está siendo capaz de impulsar proyectos estratégicos de armamento a la velocidad suficiente para asegurar su defensa y capacidad disuasoria frente a Rusia”

 

En el ámbito de la tecnología, tampoco está tan claro que Europa vaya a poder sustraerse de la competición entre Estados Unidos y China, que prácticamente ya tienen declarada una guerra fría tecnológica mediante la imposición de embargos y sanciones a empresas punteras chinas y a capacidades de investigación susceptibles de aplicación militar. Estados Unidos pide a las empresas europeas que se sumen a este esfuerzo estadounidense de ralentizar el crecimiento chino en aquellos sectores estratégicos de tecnología que pueden ser cruciales ante un eventual conflicto entre Estados Unidos y China. Esto deja a la Unión en una difícil situación. Por un lado, es consciente de que, sin el apoyo de Washington, Rusia se impondría en Ucrania, convirtiéndose en una amenaza de primer orden para la Unión Europea. Por otro, para aquellos estados europeos que están muy presentes y expuestos al mercado chino, una estrategia de guerra fría y de sanciones comerciales, especialmente en el ámbito tecnológico, impondría altos costes.
Por su parte, en el ámbito de la industria de defensa, Europa corre el riesgo de que sus intenciones no se materialicen en hechos. Como se ha visto con el proyecto de colaboración en la producción de submarinos nucleares entre Estados Unidos, Australia y el Reino Unido (AUKUS), hay países que están alcanzando de forma mucho más rápida y eficiente acuerdos de fabricación conjunta para hacer frente a los actuales y futuros desafíos de seguridad. Europa, por su parte, no está siendo capaz de impulsar proyectos estratégicos de armamento a la velocidad suficiente para asegurar su defensa y capacidad disuasoria frente a una Rusia expansionista y con ambiciones imperialistas sobre el espacio postsoviético.

“La Unión Europea tendría que acrecentar su capacidad de proyectar estabilidad y seguridad en el continente y en su vecindad”

Otro frente pendiente para la Unión Europea es su capacidad de proyectar estabilidad en la vecindad oriental y en el espacio postsoviético. Como hemos visto en Ucrania, pero también en las manifestaciones en Georgia, millones de personas en el este de Europa rechazan formar parte de la esfera de influencia rusa, y ven en la Unión Europea una fuente de valores y de horizontes vitales de progreso social y económico, a la vez que de derechos y libertades, en un marco democrático. Sin embargo, la Unión Europea no ha sido capaz todavía ni siquiera de resolver las ampliaciones a los Balcanes, teniendo una lista de espera de seis países candidatos que aún no ha sido capaz de acomodar. Por eso, en estas circunstancias, invitar a abrir negociaciones de adhesión destinadas a recibir en su seno a países como Ucrania y Moldavia no puede ser visto más que como una declaración de buenas intenciones, pero con pocas posibilidades de materialización. La Unión Europea tendría que acrecentar su capacidad de proyectar estabilidad y seguridad en la región oriental, sin por ello debilitar la fortaleza de sus instituciones. La Unión Europea no podrá decir indefinidamente “no” a Ucrania ni a otros países, pero no parece que haya encontrado o vaya a encontrar fácil y rápidamente la manera de hacerlo. Por tanto, el reto para la Unión Europea es encontrar en las presiones geopolíticas del entorno y en la necesidad de proyectar estabilidad en su vecindad el elemento de federalización que le permitan superar esta crisis y proyectarse hacia el futuro.

“Putin ha conseguido unir a los europeos detrás del programa de libertades y derechos que representa la Unión Europea”

Conclusión
El nacimiento de la Europa geopolítica es ya una realidad, pero como todo nacimiento, es frágil, precario y requiere de un programa estructurado y respaldado por un consenso que le permita impulsarse hacia el futuro. En el momento actual, a pesar de los grandes avances alcanzados, son muchas las incertidumbres que permanecen sobre la capacidad europea y la voluntad de sus Estados miembros de convertirse en un verdadero actor geopolítico. No obstante, si algo hay que destacar es, como demuestran las encuestas del Eurobarómetro, que la guerra en Ucrania ha cohesionado a los europeos en torno a sus valores fundacionales de paz y seguridad, libertad y democracia. Por lo tanto, lejos de los intentos de Rusia de desestabilizar las democracias europeas aprovechando elementos populistas y deslegitimadores para socavar el apoyo a Ucrania y la repulsa de la invasión, Putin ha conseguido unir a los europeos detrás del programa de libertades y derechos que representa la Unión Europea. Incluso los partidos de derecha radical europeos, que en su momento simpatizaron con Putin en razón de sus posiciones nacionalistas, antieuropeas y de valores relacionados con la moralidad y la autoridad, han acabado retornando en gran parte al consenso europeo, contribuyendo a cerrar la brecha de apoyo que en la Unión Europea se abriera a raíz de la crisis de 2008.