A propósito de la Sentencia 120/2023, de 2 de febrero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que anula la exclusión de la tauromaquia del bono cultural joven

El control judicial de la actividad administrativa es una pieza básica para el funcionamiento del Estado de Derecho. Sin embargo, la determinación de quiénes están legitimados para instar este control y el alcance de los efectos del mismo (en particular, si la resolución judicial debe tener un alcance exclusivamente revisor o puede alcanzar un efecto directo) son cuestiones a menudo vidriosas, pero de cuya respuesta depende hasta qué punto puede hablarse de un sistema efectivo que limite la arbitrariedad del poder político.

Estos temas se han puesto de manifiesto recientemente en la Sentencia 120/2023, de 2 de febrero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que anula la exclusión de la tauromaquia del bono cultural joven en el marco de un procedimiento judicial iniciado por la Fundación del Toro de Lidia (1).

Antecedentes
La disposición adicional centésima vigésima segunda de Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos General del Estado para el año 2022, crea el “bono cultural joven, destinado a facilitar el acceso del público joven a la cultura”.
La Ley de Presupuestos señala que serán beneficiarios del bono aquellos jóvenes que cumplan 18 años durante el año 2022, que tendrá un importe máximo de 400 euros por beneficiario y que se destinará a las actividades y productos culturales, tanto públicos como privados, que se determinen reglamentariamente, habilitándose al Gobierno para dictar las disposiciones y adoptar las medidas que sean necesarias para su implementación.
Con fecha 4 de febrero de 2022 el Ministerio de Cultura publicó el Proyecto de Real Decreto por el que se establecían las normas reguladoras del bono cultural joven abriendo el trámite de Audiencia e Información Pública. En dicho proyecto se preveía la cuantía de 400 euros por joven, de los cuales podían destinarse 200 euros por beneficiario a “artes en vivo, patrimonio cultural y artes audiovisuales” (artes escénicas, música en directo, cine, museos, bibliotecas, exposiciones y festivales escénicos, literarios, musicales o audiovisuales), 100 euros a “productos culturales en soporte físico” (libros, revistas, prensa u otras publicaciones periódicas, videojuegos, partituras musicales, discos, CD, DVD o Blu-ray) y otros 100 euros a “Consumo digital o en línea” (suscripciones y alquileres a plataformas musicales, de lectura o audiolectura, o audiovisuales, audiolibros, compra de libros digitales, suscripción para descarga de archivos multimedia, videojuegos, suscripciones digitales a prensa, revistas u otras publicaciones periódicas). En el mismo artículo se excluía expresamente a los espectáculos taurinos de la aplicación del bono cultural, junto con otra serie de elementos tan heterogéneos (y ajenos, esos sí, al objeto de este bono) como la adquisición de productos de papelería, libros de texto curriculares, equipos, software, hardware y consumibles de informática y electrónica, material artístico, instrumentos musicales, espectáculos deportivos, moda y gastronomía.

“Concurre el interés legítimo en quienes como consecuencia de la estimación de su recurso obtienen una ventaja o provecho, que no tiene que ser material”

La Fundación del Toro de Lidia presentó alegaciones contra este proyecto por entender que esta exclusión era ilegal al contravenir la obligación legal y constitucional de la Administración de proteger y fomentar la tauromaquia y por tratarse de una exclusión que no era discrecional sino arbitraria y discriminatoria, sin justificación ni motivación de ningún tipo.
El texto del Real Decreto que regulaba el bono cultural definitivamente aprobado por el Gobierno y publicado en el BOE no atendió estas alegaciones, incluyendo, eso sí, dos párrafos en su parte expositiva para insistir en la facultad discrecional de la Administración para determinar qué expresiones o manifestaciones culturales fomenta y a través de qué instrumentos lo hace.
La Fundación del Toro de Lidia recurrió el Real Decreto ante el Tribunal Supremo solicitando que se anulara esta exclusión de la tauromaquia. El procedimiento planteó, fundamentalmente, dos cuestiones: por un lado, si la Fundación del Toro de Lidia tenía legitimación activa para impugnar el Reglamento y, por otro, si la exclusión de los espectáculos taurinos del bono cultural era una decisión discrecionalmente admisible del Gobierno o una exclusión arbitraria y, por tanto, nula.

La legitimación activa de la Fundación del Toro de Lidia
En relación con la legitimación activa, el Abogado del Estado sostuvo que las fundaciones, con carácter general, no tienen legitimación para defender intereses colectivos en cuanto constituyen patrimonios separados que se aplican a un fin que es de interés general, pero sin que exista un interés colectivo que puedan o deban defender. Por otro lado, señaló que el hecho de que una fundación incluya determinadas expresiones entre sus fines fundacionales sólo constituye una autoatribución que no otorgar legitimación en un procedimiento de este tipo. La legitimación en defensa de intereses colectivos supone que el que ejercite la acción se encuentre en posición de vinculación o afectación a sus derechos o a la situación jurídica de su esfera particular, y eso no sucedería en este caso porque la Fundación del Toro de Lidia no es destinataria del bono cultural, cuyos beneficiarios son los jóvenes. Por último, destacó que aceptar la legitimación de la Fundación del Toro de Lidia sería aceptar una legitimación para la defensa en abstracto de la legalidad, papel que no está asignado a ésta ni legal ni estatutariamente.
Frente a estas consideraciones, la Fundación del Toro de Lidia expuso cómo nada impide que las fundaciones defiendan intereses que les son propios o vinculados con sus objetivos y finalidades estatutarias y que hay que atender al caso concreto para ver si hay intereses reconocidos en los estatutos vulnerados por la disposición o el acto recurrido. La Fundación del Toro de Lidia tiene entre sus fines la defensa, promoción y divulgación de la tauromaquia; además, ha coorganizado circuitos de corridas de toros y novilladas con diversas Administraciones, lo que le hace tener un interés legítimo directo. Diversas Administraciones han suscrito convenios con la Fundación del Toro de Lidia para fomentar la tauromaquia reconociéndole expresamente esta finalidad. Y por último, el propio Ministerio de Cultura otorgó el Premio Nacional de Tauromaquia en el año 2020 a la Fundación del Toro de Lidia por su labor de defensa y promoción de la tauromaquia.

“La Ley 18/2013 tiene un contenido normativo que obliga a actuaciones positivas de fomento de la tauromaquia por parte de todas las administraciones”

En relación con esta cuestión, el Tribunal Supremo, en su sentencia, reitera su jurisprudencia tradicional en el sentido de que no basta la mera atribución estatutaria de una determinada finalidad para ostentar legitimación activa en un procedimiento contencioso, debiendo valorarse la existencia o no de legitimación en cada caso, con una perspectiva en general favorable en cuanto constituye una manifestación básica del derecho a la tutela judicial efectiva.
Apunta el Tribunal Supremo que concurre el interés legítimo en quienes como consecuencia de la estimación de su recurso obtienen una ventaja o provecho, que no tiene que ser material, o evitan una desventaja o perjuicio, y todo ello con un criterio interpretativo amplio.
En este sentido, es cierto que la Fundación del Toro de Lidia no es beneficiario del bono cultural, pero la exclusión de la tauromaquia del mismo perjudica la promoción de ésta, porque impide que los jóvenes se sirvan del bono para acceder a espectáculos taurinos. Y ello dificulta a la Fundación del Toro de Lidia conseguir su propósito principal, siquiera sea porque no puede aplicarse el bono a los festejos que organiza o contribuye a organizar.
Existe, por tanto, una relación clara y directa entre los fines que persigue la Fundación y el resultado que alcanzaría con la estimación del recurso, que va más allá de una autoatribución estatutaria de objetivos.
Por todo ello, la Fundación del Toro de Lidia tiene legitimación para interponer el recurso contra la exclusión de la tauromaquia del bono cultural.

Discrecionalidad, obligación de fomento y ausencia de justificación de la exclusión
En cuanto al fondo del asunto, y por exponerlo de manera muy sintética, el Abogado del Estado insistió en que el Ministerio de Cultura tenía discrecionalidad en el ejercicio de la potestad reglamentaria y, en particular, en la potestad reglamentaria para el establecimiento y regulación de un programa de subvenciones; que no existía arbitrariedad en la actuación administrativa, porque la exclusión de la tauromaquia del bono cultural suponía su reconocimiento expreso como manifestación cultural y que el propio Ministerio financiaba la tauromaquia desde otros ámbitos (2); que no existía tampoco vulneración del principio de igualdad, porque la decisión de excluir el bono cultural se encuentra dentro del ámbito de la discrecionalidad administrativa; y que con esta exclusión tampoco se incumplía el deber de promoción el acceso a la cultura (y en particular a la tauromaquia) previstos en la Constitución y en la Ley 18/2013, de 12 de noviembre, para la regulación de la Tauromaquia como patrimonio cultural.
La Fundación del Toro de Lidia reiteró los argumentos planteados en las alegaciones al proyecto de Real Decreto: la exclusión de los festejos taurinos del bono cultural contravenía la obligación legal y constitucional de la Administración de proteger y fomentar la tauromaquia y era una exclusión arbitraria, sin justificación ni motivación de ningún tipo.
La Sentencia del Tribunal Supremo da la razón a la Fundación y anula la exclusión de los festejos taurinos del bono cultural.
Recuerda, en primer lugar, que conforme a la Ley 18/2013 todas las Administraciones Públicas (y, por tanto, desde los Ayuntamientos hasta el Gobierno central) están obligadas a desarrollar medidas de impulso y fomento de la tauromaquia, que incluye los conocimientos y actividades artísticas, creativas y productivas que confluyen en las corridas de toros y el arte de lidiar. En este sentido, explicita cómo esta Ley 18/2013 supone una concreción de los artículos 44 y 46 de la Constitución Española que obliga a los poderes públicos a promover y tutelar el acceso a la cultura (“a la que todos tienen derecho”) y a garantizar la conservación y promover el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran.

“La Sentencia reconoce que incluso en dos de los ámbitos en los que la discrecionalidad administrativa es más amplia, la potestad reglamentaria y las políticas positivas de fomento de la cultura, esta discrecionalidad tiene límites”

El Tribunal Supremo, por otro lado, reconoce que cada Administración tiene una importante autonomía para determinar los medios a través de los cuales cumple mejor las obligaciones que le corresponden en materia de fomento de la cultura (y dentro de ella, de fomento de la tauromaquia). Sin embargo, señala también que cuando la Ley obliga específicamente a actuar positivamente en un determinado ámbito, como sucede con la obligación legal de favorecer la tauromaquia, si se la quiere excluir de una actuación que pretende favorecer el conjunto de la cultura no puede hacerse sin una “justificación singular de entidad bastante”.
De este modo, el Tribunal Supremo reconoce que la Ley 18/2013 no tiene sólo un valor programático, sino un contenido normativo que obliga a actuaciones positivas de fomento de la tauromaquia por parte de todas las administraciones. Por tanto, excluir a la tauromaquia de una actuación de fomento general de la cultura es exactamente lo contrario de aquello a lo que obliga la Ley. Y por eso es ilegal salvo que haya una poderosa razón que lo justifique.
Por último, la sentencia destaca la importancia de la labor de fomento de la tauromaquia entre los más jóvenes. Y cómo, al estar dirigido el bono cultural precisamente a los jóvenes, la exclusión de la tauromaquia es más grave. “El Bono Cultural Joven tiene una proyección de carácter general y, además, puede considerarse cualificada en tanto se dirige a una nueva generación, o sea, mira al futuro representado por los jóvenes (…) perspectiva que es fundamental cuando de la conservación y promoción del patrimonio cultural se trata”.

Conclusiones
La Sentencia 120/2023 es sumamente relevante para la tauromaquia. Junto con las Sentencias del Tribunal Constitucional que anularon la prohibición de la tauromaquia en Cataluña y la desnaturalización de la tauromaquia que pretendió el parlamento balear es una pieza sustancial en su protección jurídica.
Pero su alcance se extiende a muchos más sectores. En primer lugar, porque en lo relativo a la legitimación activa para recurrir actos administrativos y normas reglamentarias reconoce expresamente la posibilidad de que las fundaciones interpongan estos recursos e insiste en la necesidad de un análisis caso a caso para determinar si existe legitimación, con una interpretación generosa. Y ello sucederá siempre que de la estimación de su recurso el recurrente obtenga una ventaja o provecho, que no tiene que ser material, o evite una desventaja o perjuicio.
En cuanto al fondo del asunto, la Sentencia reconoce que incluso en dos de los ámbitos en los que la discrecionalidad administrativa es más amplia, la potestad reglamentaria y las políticas positivas de fomento de la cultura, esta discrecionalidad tiene límites. Y uno de ellos es la obligación legal de fomento de determinadas actividades. Cuando una ley obliga a realizar actuaciones de fomento de determinadas manifestaciones culturales, no cabe excluir a éstas de las políticas generales de fomento del ámbito del que estas formen parte sin una “justificación singular de entidad bastante”. Porque hacerlo constituiría una actuación arbitraria.

(1) La Fundación del Toro de Lidia es una fundación constituida en el año 2015 destinada a la promoción y la defensa jurídica de todas las tauromaquias que tiene como finalidad fomentar, conservar, mejorar, defender, promover y divulgar el toro de lidia y la tauromaquia, como cultura y disciplina artística, en todos los ámbitos, facilitando y velando por el derecho de todos a su conocimiento, acceso y libre ejercicio en todas sus manifestaciones.
(2) La tauromaquia recibió del Ministerio de Cultura en el año 2022, 65.000 euros (30.000 para el Premio Nacional de Tauromaquia y 35.000 en una subvención nominativa a la propia Fundación del Toro de Lidia vinculada a proyectos digitales). Por poner un elemento de comparación, el cine, que sí estaba incluido en el bono cultural, había recibido sólo a través del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales (ICAA) en 2020 (último año con las cuentas disponibles públicamente), subvenciones por unos 71 millones de euros, más gastos de personal de este Instituto de casi 6 millones de euros; sin tener en cuenta otras ayudas específicas, beneficios fiscales para la cinematografía, promoción en TVE y financiación recibida de televisiones privadas obligadas legalmente a ello, en mecanismos de ayudas legales con los que no cuenta la industria taurina.

Palabras clave: Tauromaquia, Legitimación, Discrecionalidad.
Keywords: Bullfighting, Legal grounds, Discretion.