Manuel Villoria Mendieta es Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. Doctor en Ciencia Política y de la Administración por la Universidad Complutense de Madrid, Licenciado en Derecho y Licenciado en Filología, fue becario Fulbright en Estados Unidos, donde realizó cursos de Master y Doctorado en Public Affairs por la Indiana University. Fue Director del Departamento de Gobierno y Administración Pública del Instituto Universitario Ortega y Gasset, donde dirige el Programa de Alta Dirección Pública y el Curso Superior de Dirección y Gestión de la Seguridad Pública. Es autor de más de doscientas publicaciones (libros y artículos) sobre Administración pública y ética administrativa. Ha ocupado diferentes puestos en la Administración pública española, como el de Secretario General Técnico de Educación y Cultura de la Comunidad de Madrid. Ha sido miembro de diversas Comisiones de Modernización y Reforma de la Administración del Estado y miembro del Consejo Rector de la Agencia Estatal de Evaluación de la Calidad de los Servicios y de las Políticas Públicas. También es miembro del Comité de Políticas Públicas y Administración de la Asociación Mundial de Ciencia Política y Presidente del Comité de Ética del Comité Olímpico Español, así como miembro del Comité de ética del Ayuntamiento de Bilbao y de la Agencia Antifraude de la Comunidad Valenciana. Profesor visitante en diferentes universidades nacionales y extranjeras (Indiana University, Deutsche Hoghschule für Verwaltungwissenschaften -Speyer-, Universitat Pompeu i Fabra, Universidad Autónoma de Madrid…) y en Institutos nacionales y extranjeros de formación de funcionarios. Ha sido consultor de la OCDE, del BID y de la Comisión Europea.

Los primeros retos de la Administración moderna fueron los de asumir los valores de imparcialidad y legalidad, además del de neutralidad política. La visión “weberiana” de la Administración se centra en asegurarnos un conjunto de organizaciones que trabajan por el bien común desde el compromiso con la legalidad y la imparcialidad en la aplicación de la norma, sin que criterios particularistas, como la amistad, la familia o la ideología desvíen al funcionario de su toma de decisión objetiva y sistemática. Para lograr estos fines, fue necesaria la creación de una función pública profesional, con servidores públicos seleccionados por mérito y con estabilidad en el empleo, a efectos de evitar el uso partidista de la Administración y de garantizar la continuidad de los servicios.

“La Administración digital puede permitir grandes avances en la eficacia gubernamental. Pero, al tiempo, si no se controlan las cargas administrativas innecesarias (fango digital), sus efectos de inequidad pueden suponer un atentado contra la dignidad de muchos seres humanos”

No obstante, esta visión de la Administración convivió con ineficiencia, excesiva regulación y procedimientos innecesarios y con un trabajo de espaldas al ciudadano al que servir; por ello, tras las reformas de la Nueva Gestión Pública (NGP), las organizaciones públicas trataron de modernizarse con llamadas de atención a mejorar su eficacia (planificar estratégicamente, separar dirección de operación), su eficiencia (reformas presupuestarias, desregulación y simplificación, privatizaciones y subcontrataciones) y su calidad (introducción de la gestión de calidad y la preocupación por el ciudadano-cliente). Los excesos ideológicos de la NGP, sobre todo su conexión con el neoliberalismo, llevaron a encendidos debates y rechazos académicos, no obstante, la inmensa mayoría de los gobiernos de los países de la OCDE introdujeron medidas de este tipo y buscaron dar respuestas a la crisis fiscal. Hoy en día, despojados de sus elementos más ideológicos, de este paradigma han quedado algunos instrumentos y procedimientos que han contribuido a mejorar la gestión pública, introduciendo más eficiencia, eficacia y calidad en el servicio.
Los efectos antiestatales de este modelo, sobre todo en países en vías de desarrollo, llevaron, como respuesta, al intento de recuperar la naturaleza pública de la Administración; esto conllevó reformas que trataron de recobrar ciertos controles sobre la actuación pública que, preteridos, habían facilitado actuaciones corruptas o arbitrarias por parte de los poderes públicos. Y, sobre todo, generaron nuevas formas de rendición de cuentas que fueran más allá de los análisis coste-beneficio y los controles financieros. Es el momento, sobre todo a partir de mediados de los 1990, del reconocimiento de que, sin instituciones estatales fuertes y coordinadas el desarrollo es imposible. Pero también es el momento de reconocer la incapacidad del Estado y del mercado, por sí solos, para hacer frente a los complejos problemas del mundo de la postmodernidad. Así nace el concepto de gobernanza, con la idea rectora de que solo de la interacción de Estado, mercado y sociedad civil pueden surgir políticas públicas que mantengan o generen sociedades de bienestar equilibradas. De este conjunto de reformas brotan nuevas leyes de transparencia y derecho de acceso a la información pública, nuevas formas de rendición de cuentas, como las delivery units y los sistemas de coordinación interdepartamental (joining-up government), o el fortalecimiento de los órganos de control y de evaluación de la actividad pública, además de novedosas vías de participación ciudadana.

La disrupción
Todo este proceso, teóricamente, pudo interpretarse como un camino histórico de perfeccionamiento, en el que la legitimidad (el respeto a las normas y valores del sistema) va incorporando también efectividad y conocimiento, permitiendo mejorar la capacidad del Estado en su respuesta a las necesidades humanas. En suma, que, hasta hace poco, podíamos creer que estábamos construyendo, poco a poco, con errores y retrocesos, pero con un camino claro de avance, una Administración al servicio del ser humano. No obstante, los avances en el conocimiento y la investigación tecnológica, sobre todo a partir de la llegada de la denominada Cuarta Revolución Industrial, suponen una disrupción en los procesos evolutivos de cambio en las Administraciones, generando un espacio en el que la priorización de valores se disloca y las tecnologías (y no las personas) pueden convertirse en el centro de atención esencial de la burocracia. Como dice Klaus Schwab (2016), esta revolución “no consiste solo en sistemas inteligentes y conectados. Su alcance es más amplio… lo que hace que la Cuarta Revolución Industrial sea diferente a las anteriores". A estos movimientos telúricos se añade el avance en el conocimiento de la mente humana, el descubrimiento progresivo de nuestros sesgos, la importancia de los marcos interpretativos y sus efectos sobre nuestra conducta. Todo este desarrollo tecnológico y cognitivo puede aportar avances indudables para la Administración, desde servicios que se adelantan a las necesidades de la gente a técnicas de nudging que nos ayudan a ser más sensatos.

“Poner la técnica por encima de las personas implica que los más débiles quedan desprotegidos y sin acceso a derechos legalmente reconocidos”

Pero, si analizamos el creciente número de quejas de muchos ciudadanos, los retos de integración humanista del conocimiento y la alineación de todas estas técnicas con un servicio equitativo parece que no avanzan al ritmo sincopado que desearíamos. Tenemos la impresión de que no está bajo control la inmensa maquinaria, de sofisticación tecnológica extraordinaria, que hemos creado. La Administración electrónica puede ser un buen ejemplo. Es cierto que la Administración ha generado siempre un exceso de reglamentos y procedimientos y que esta carga administrativa ha dañado profundamente a la ciudadanía, sobre todo a la más débil e indefensa. Si a ello se añaden canales estrechos de acceso al funcionariado los efectos son aún más demoledores. Millones de horas perdidas en colas interminables para entregar documentos que recogen lo que la Administración ya sabe de ti; opacidad y normas de interpretación confusas que favorecen el cobro de sobornos; leyes que incentivan el comportamiento estratégico por parte de los más preparados y que generan impactos de inequidad inesperados; procedimientos que desincentivan la solicitud de subvenciones a quienes más las necesitan, o que impiden que participen en la contratación pública las empresas más innovadoras. Todo ello ha existido desde siempre, y aunque recientes intentos de simplificación procedimental y de mejora regulatoria han podido reducir su impacto, la realidad es que prácticamente toda la ciudadanía puede contar ejemplos de estos efectos perversos del “fango institucional”. Como nos explica Sunstein (2022) en su reciente libro Sludge, este “fango” nos ha hecho la vida peor a todos.
Tras todos los proyectos modernizadores de la Administración y con la llegada de tecnología más sofisticada a las organizaciones públicas muchos pensábamos que la reducción del “fango” sería clara e imparable. La verdad es que, en gran parte, nos hemos equivocado. Probablemente, para personas con altas competencias digitales, o que pueden descargar en ese tipo de profesionales la solución a sus interacciones con la Administración, la digitalización supone un progreso. Pero, para personas sin competencias digitales o con competencias básicas, una gran parte de los procesos de digitalización han supuesto una barrera insuperable para el acceso a servicios o ayudas públicas a los que tenían derecho. La Administración digital se ha convertido para ellos en un nuevo castillo kafkiano al que es imposible acceder para resolver sus problemas. La red proporciona más recursos y oportunidades, pero sobre todo a los más dotados (Innerarity, 2022). En suma, que a las tradicionales cargas administrativas se suma la digitalización, para hacer más difícil la vida, especialmente a aquellos que más problemas tienen ya de por sí, los más pobres, los enfermos, los mayores.
Como indican recientes investigaciones en ciencias del comportamiento, los seres humanos usamos dos tipos de procesos cognitivos, los del sistema 1, que son rápidos y automáticos, y los del sistema 2, que son lentos y reflexivos (Kahneman, 2011). La mayor parte de las actuaciones humanas se sitúan dentro del sistema 1, lo que nos hace muy propensos a una serie de sesgos que reducen nuestra racionalidad y dañan nuestros intereses. Un sesgo típico es el de la inercia, al que se une nuestra tendencia a “procrastrinar”. Tendemos a repetir nuestros actos y a dejar para el final lo que rompe nuestras inercias. A ello se une el problema de la escasez, no es fácil saber cómo distribuir adecuadamente nuestros recursos de tiempo y dinero cuando hay muchas demandas presentes en conflicto. Las cargas administrativas tienen múltiples costes, costes de adquisición de información, de tiempo y psicológicos (nos generan frustración, enfado y humillación). Si tenemos que solicitar una ayuda y vemos las enormes cargas que nos genera probablemente lo dejamos para otro momento en que estemos menos estresados o con más tiempo. El problema para la gente más pobre es que normalmente tienen muchos problemas que resolver en su vida diaria y no tienen quien les ayude con este tipo de procedimientos para acceder a ayudas. Los problemas cognitivos (por ejemplo, entender una norma) añaden estrés al habitual y reducen su capacidad intelectual y de autocontrol. El resultado es que desisten de las solicitudes o, incluso, se ponen enfermos como consecuencia de estas pruebas a que se les somete. Si a ello se añade que muchas personas que necesitan ayuda tienen problemas de salud mental, o reducciones cognitivas severas, por la edad, por ejemplo, el resultado es demoledor. La inequidad de género se muestra aquí, además, en toda su crudeza.

“Un ejemplo del uso abusivo de la digitalización es la cita previa, una práctica sin base legal suficiente y dominada por la opacidad que añade cargas injustificadas a la ya prolija gestión digital de numerosos procedimientos”

Pondré algunos ejemplos. Si usted es madre de dos niños en hogar monoparental y sufre pobreza, probablemente tendrá derecho al Ingreso Mínimo Vital. Para estar segura debe entrar en la página web del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (ya el nombre asusta). Si no tiene internet, esto es difícil. Cuando entre, entre otras cosas, le requerirán “Encontrarse en situación de vulnerabilidad económica, lo que se acredita teniendo en consideración su patrimonio y su nivel de ingresos y rentas” y más tarde, “Además de estos requisitos generales deberá reunir una serie de condiciones referidas a sus circunstancias personales y/o a las de su unidad de convivencia”. Todo ello puede culminar con esta frase: El tamaño máximo total de la documentación que puede adjuntar es de 15Mb. Por favor, reduzca el tamaño y resoluciones. Tras ello, decide ir a enterarse presencialmente, pero no le dejarán entrar, pues no ha solicitado cita previa. Va a solicitarla y se encuentra con esta advertencia: Por la salud y seguridad de todos le rogamos evite riesgos y solicite cita para ser atendido presencialmente solo si es imprescindible. Podría seguir con ejemplos de cómo solicitar una pensión de viudedad, o cómo solicitar el reconocimiento de situación de dependencia.

Conclusiones
Una parte de las cargas administrativas que todos sufrimos están justificadas. En general, hay que asegurar que quienes reciben una ayuda tienen derecho a ello, hay que controlar que la finalidad del programa se respeta, es necesario proteger datos personales, es preciso proteger la seguridad de las plataformas gubernamentales, en ocasiones es necesario recoger datos para poder monitorear y evaluar los programas. Sin duda. Pero muy a menudo las cargas administrativas no son ni necesarias, ni superan un mínimo análisis de coste-beneficio. Probablemente, en España estamos hablando de más de 1500 millones de horas anuales usadas por la ciudadanía en actividades burocráticas, a 10 euros la hora suponen unos 15.000 millones de euros de costes. ¿Cuánto de este coste es preciso? En el caso del Ingreso Mínimo Vital, si vemos cómo se administran programas similares en otros países podemos entender el despilfarro existente. En el Earned Income Tax Credit estadounidense, el IRS (su Agencia Tributaria) envía a todas las personas que tienen derecho al programa un mensaje privado informándoles que tienen derecho a ello, después basta con enviar la confirmación de que se quiere recibir la ayuda para obtenerlo. Nuestra AEAT o la Seguridad Social tiene información más que suficiente de todos nosotros como para ayudar en este y otros programas, pre-cualificando y pre-rellenando datos, como se hace para presentar el IRPF.
Probablemente, los responsables de los diferentes ministerios y consejerías tendrán explicaciones para defender sus abstrusos procedimientos, pero les rogaría que hicieran análisis coste-beneficio y, sobre todo, que estudiaran los impactos en equidad de todos sus requerimientos. Máxime cuando existe una presión ciudadana por mayores derechos y, con ello, por más regulación y nuevos procesos (Freiberg et al. 2022). Lo que será muy difícil que puedan justificar con argumentos mínimamente sólidos es la práctica de la cita previa. “Razones de seguridad y de salud” ya no funcionan. Esta práctica no tiene ninguna base legal y, además, se hace desde la opacidad más absoluta. ¿Quién decide los horarios y los intervalos? ¿Cuántas horas de trabajo se pierden con funcionarios/as esperando a gente que no se presenta? ¿Cómo sabemos si se están cumpliendo objetivos de rendimiento básicos en oficinas que se sostienen con nuestros impuestos? Si a ello se añade el teletrabajo en puestos que deberían estar atendiendo al público, o en puestos que no tienen un sistema de objetivos, ni un monitoreo de los rendimientos, podemos presumir que la productividad de ciertas áreas del sector público se ha reducido considerablemente desde la pandemia. En suma, el giro digital y tecnológico de nuestras administraciones ha permitido construir un “castillo” al que, en múltiples servicios, no es posible acceder si no se tienen capacidades o conexiones especiales. Y esto atenta, en muchos casos, contra la dignidad humana y nuestros derechos fundamentales.

Bibliografía
Freiberg, Arie, Monica Pfeffer and Jeroen van der Heijden (2022). “The ‘forever war’ on red tape and the struggle to improve regulation”, Australian Journal of Public Administration, January 2022.
Innerarity, Daniel (2022). La sociedad del desconocimiento. Barcelona: Galaxia Gutemberg.
Kahneman, D. (2011). Thinking, Fast and Slow. Nueva York: Farrar, Strauss and Giroux.
Sunstein, Cass R. (2022). Sludge. Cambridge, MAS: The MIT Press.
Schwab, Klaus (2016). La cuarta revolución industrial. Barcelona: Debate.

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