HACIENDA Y ESTADO DE DERECHO

Por fortuna o por desgracia, hay quienes hemos vivido desde el minuto cero la implantación y desarrollo de nuestro actual sistema tributario. Quienes hayan disfrutado de la vivencia, recordarán que uno de los problemas que en 1977 existía, era la absoluta falta de información que la Administración tenía de los contribuyentes. Sin ella, la reforma que se pretendía aplicar y el necesario control tributario y lucha contra el fraude era imposible. La ambiciosa reforma tributaria, exigía disponer de información. Por tal motivo, y a muy grandes rasgos, dos fueron las principales medidas que se adoptaron.

La primera, la obligación de que el contribuyente autoliquidara sus impuestos sobre la renta y su posterior y paulatina generalización a casi todos los tributos.
La Administración carecía de los recursos necesarios para liquidar de forma eficiente y eficaz el ingente número de declaraciones a presentar y cuya cumplimentación exigía de información de la que no se disponía. El rol de la Administración dejaba de ser liquidar, para centrase en controlar y en su caso regularizar.
Hay que recordar que hasta 1977/1978, el contribuyente se limitaba tan solo a presentar una declaración tributaria y la Administración era quien posteriormente practicaba la liquidación correspondiente.
Piénsese que, hasta entonces, toda la normativa tributaria de nuestro país se recogía en un solo manual, conocido como Texto Refundido de los Impuestos, de no muchas páginas. Las redes sociales y la informática eran ciencia ficción.
Por su parte, la denominada evaluación global, una especie de acuerdo entre la Administración y los contribuyentes, solucionaba gran parte de la conflictividad con las empresas.
No existían tampoco declaraciones informativas y la Administración Tributaria disponía de una estructura muy reducida.
La inspección afectaba básicamente a las grandes empresas, y su principal preocupación eran los denominados Impuesto General sobre el Tráfico de las Empresas (IGTE), Impuesto sobre el Lujo, y los impuestos aduaneros. Los problemas en aquel entonces se solucionaban con presencialidad y mucho diálogo. La AEAT, por cierto, no existía.

“Del diálogo, hemos transitado a la confrontación. Hacienda ya no somos todos. El único tesoro que el contribuyente tenía, ya no lo tiene: la información. Y sin tesoro, el contribuyente ha perdido su valor en oro. Ahora lo único importante, es recaudar”

Pero volvamos a las autoliquidaciones. En los inicios de la recién recuperada democracia, la Administración era quien tenía la iniciativa y la obligación de liquidar. Sin embargo, a partir de la reforma tributaria de 1977 el sistema de autoliquidación trasladó al contribuyente la iniciativa de declarar y de liquidar. La diferencia era relevante, porque la carga que al ciudadano se le imponía era la de calificar jurídicamente los hechos y aplicar la norma.
De esta forma, el hoy llamado obligado tributario asumía la compleja tarea de la interpretación.
La razón de ese cambio no era otra que la puesta en marcha de un proceso de paulatina reforma tributaria cuya normativa ya no se limitaba a un solo manual de llevar por casa, sino a un importante despliegue normativo cuya finalidad era modernizar la Hacienda española.
Para conseguir tan loable objetivo, era imprescindible tener una información que la Administración no disponía.
Al importante reto que se asumía, hay que añadir la falta de recursos públicos tanto personales como materiales.
La Administración carecía, pues, de recursos suficientes para liquidar el ingente número de declaraciones que la reforma exigía presentar. De ahí la necesidad de que el contribuyente fuera quien autoliquidara.
El éxito de la reforma tributaria que en 1977 se inició requería, pues, de una especie de colaboración ciudadana, uno de cuyos pilares era la obligación de autoliquidar.
La segunda de las medidas fue obligar a los contribuyentes a proporcionar información sobre ellos mismos y sobre terceros, obligación que, año tras año, se ha ido ampliando y modificando hasta el actual Suministro Inmediato de Información (SII).
Pero en aquel olvidado entonces, fallaba todavía una pieza clave. El censo de los contribuyentes.
En aquel entonces, no existía ninguna información precisa de los mismos ni ninguna segmentación de aquellos.
Para ello, todos los esfuerzos se centraron inicialmente en una modesta pero revolucionaria propuesta de identificación a través de etiquetas identificativas autoadhesivas, propuesta que se ha ido ampliando y desarrollando hasta la actual y compleja declaración censal.
Un paso más fue la inversión pública en recursos humanos e informáticos que ha permitido, poco a poco, un eficaz sistema de control y tratamiento automatizado de los datos que los contribuyentes proporcionan a la Administración.
El control cruzado es hoy una pieza clave en la lucha contra el fraude.
Dicho control permite el tratamiento automatizado de la ingente información que a la Administración se le proporciona, gracias, una vez más, a la obligada colaboración ciudadana. Modelo, por cierto, que hoy es referencia en todo el mundo.

“Cooperar. Esa palabra mágica que significa informar al contribuyente de su nivel de riesgo. De la información que la Administración tiene de él y de sus consecuencias. De su derecho a la certeza. De la necesidad de contar con él en los procesos de reforma, y un largo etcétera”

Como pueden suponer, el esfuerzo que todo ello exigió a todos los nos dedicábamos al apasionante mundo de los tributos, fue ingente.
Quiero recordar que, sin el esfuerzo obligado de los contribuyentes y el entusiasmo colectivo y voluntario en construir una Hacienda moderna, la reforma tributaria hubiera fracasado.
Ello exigía un esfuerzo colectivo en divulgar las bondades de la reforma y una verdadera voluntad colaborativa entre la Administración y los contribuyentes.
¿Se acuerdan del conocido eslogan Hacienda somos todos? Pues era una verdad como un templo. Pero sigamos.
El éxito del control exigía inmediatez. Y de la declaración en papel, se ha ido evolucionado vertiginosamente a la actual presentación telemática, gracias, también, al enorme esfuerzo que los contribuyentes han hecho y hacen. En paralelo, la normativa se ha ido sofisticando para adaptarla a la rápida evolución de la compleja realidad.
Recordar, tan solo, la importancia que la ley de activos financieros tuvo, la creación de la AEAT, el acceso por parte de Hacienda a los movimientos bancarios de los contribuyentes, la posibilidad de entrar en su domicilio fiscal, las modificaciones en materia de recaudación, los convenios de doble imposición y de intercambio de información, y un largo etcétera.
La entrada en vigor del IVA marcó también un antes y un después, y se hizo milagrosamente de un día para otro gracias a ese pacto no escrito de mutua colaboración que todavía existía.
Como comprenderán, es imposible resumir en tan pocas páginas más de 40 años de evolución de nuestro actual sistema tributario.
Pero sí quiero subrayar que su éxito se basa en el tratamiento automatizado y el control cruzado de la información que los contribuyentes y terceros proporcionan, y de la que la Administración obtiene fruto de sus tareas de investigación y de los convenios suscritos con la mayoría de los países del mundo.
La rápida evolución tecnológica que nuestra sociedad moderna ha vivido ha sido también una de las claves en la lucha contra el fraude, además, claro está, de la importante inversión en recursos humanos y materiales orientados a conseguir idéntico objetivo.
Lo expuesto hasta aquí, nos permite creo intuir el enorme esfuerzo que los contribuyentes y terceros, profesionales incluidos, han hecho y hacen en alimentar la base de datos del “ordenador de Hacienda”.
La información es poder. Y hoy, la AEAT es quien lo tiene. Y lo tiene gracias a la obligada colaboración de los contribuyentes y obligados tributarios que han tenido que asumir sin rechistar los costes de la presión fiscal indirecta inherente al propio sistema.
Sea como fuere, se trata de un éxito colectivo al que la inteligencia artificial le permitirá continuar avanzado hasta, quién sabe, el funcionario holograma y la relación virtual.
De hecho, no estamos tan lejos. De la pura y necesaria presencialidad y colaboración, se ha pasado a la actual relación telemática y online, con permiso de la cita previa.
De la personalidad, a la impersonalidad. Del diálogo, a la confrontación. Pero esto es harina de otro costal.
Vuelvo a centrarme en la importancia que la información que los obligados tributarios proporcionan a la Administración ha tenido y tiene en la vertiginosa evolución en la aplicación del sistema tributario. Sin embargo, lo cierto es que, salvo muchas más obligaciones, la situación del contribuyente ha evolucionado muy poco.
El obligado tributario, antes sujeto pasivo sin más, continúa presentando su autoliquidación tributaria en idénticas condiciones que al inicio de nuestra reciente democracia, con la una única salvedad de que la Administración le proporciona determinada información.

“Sigo sin comprender como es posible que, habiendo sido pioneros en el control cruzado y el tratamiento automatizado de la información, no lo hemos sido también en promover una fiscalidad participativa o cooperativa”

Hoy, esta es la realidad, la Administración podría notificar al contribuyente una propuesta de liquidación que este podría pagar o recurrir.
Pero no. A pesar de que la Administración posee la mayoría de la información para hacerlo, el sistema no ha evolucionado en paralelo.
El contribuyente es quien continúa asumiendo el riesgo inherente a la correcta aplicación de la norma. Es el quien se ha de anticipar a interpretarla con una venda en los ojos y sin red. Es el quien sufre las consecuencias de la inseguridad jurídica y de un legislador negligente.
Pero, además, ese compromiso no escrito de colaboración que antes existía se ha desvanecido.
Los avances en las relaciones impersonales, cita previa incluida, han contribuido a ello.
La presunción de buena fe y de inocencia, se han convertido en un idílico recuerdo del pasado.
La compleja normativa y la deficiente técnica legislativa han promovido la inseguridad jurídica y la conflictividad.
Del diálogo, hemos transitado a la confrontación. Hacienda ya no somos todos. El único tesoro que el contribuyente tenía, ya no lo tiene: la información. Y sin tesoro, el contribuyente ha perdido su valor en oro. Ahora lo único importante, es recaudar.
Dirán que falto a la verdad, pero a mis 67 años y habiendo ejercido desde 1978 de forma ininterrumpida, esta es mi triste conclusión. Sin embargo, soy optimista.
Y lo soy tras leer una reciente y documentadísima publicación del Banco Mundial (Revenue Administration Handbook), y observar que nos queda todavía mucho por recorrer para ser europeos de verdad en lo que a políticas cooperativas se refiere.
Cooperar. Esa palabra mágica que significa informar al contribuyente de su nivel de riesgo. De la información que la Administración tiene de él y de sus consecuencias. De su derecho a la certeza. De la necesidad de contar con él en los procesos de reforma, y un largo etcétera.
Palabras como simplicidad, certeza, segmentación, estimación objetiva, proporcionalidad, uniformidad, coherencia, publicidad, y otras muchas, son aire fresco, pero palabras que España ignora.
Los límites a la transformación digital que se sugieren son un suspiro.
Pero no puedo más que concluir que sigo sin comprender como es posible que habiendo sido pioneros en el control cruzado y el tratamiento automatizado de la información, no lo hemos sido también en promover una fiscalidad participativa o cooperativa que los que hemos vivido la transición somos conscientes que fue el éxito de nuestra actual democracia. De nuestra Hacienda actual.
Pero en eso, la memoria historia parece que no importa.
Espero no tener que vivir una nueva transición para que mi sueño se haga realidad. Personalmente, me conformo con una simple regeneración administrativa basada en la cooperación. El derecho comparado nos puede ayudar mucho. ¡Suerte!

Palabras clave: Información, Cooperar, Control.
Keywords: Information, Cooperation, Control.