HACIENDA Y ESTADO DE DERECHO

El pasado día 27 de mayo de 2024 se hizo pública la Estrategia de Inteligencia Artificial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria que figura recogida en un breve documento de 14 páginas cuya lectura resulta muy recomendable. 

No se pretende en estas líneas efectuar una glosa detallada del referido documento, si bien sí interesa aludir a los compromisos que asume la Agencia en esta materia, que son cuatro a saber: alinear el empleo de la Inteligencia Artificial (IA) con su visión, misión, principios y objetivos; usarla priorizando la mejora del servicio a los ciudadanos y la eficacia y eficiencia administrativa; orientar ese uso al cumplimiento de los objetivos de equidad, objetividad y homogeneidad que han de presidir el actuar de la Agencia, y, por último, investigar y desarrollar su uso para contribuir al cumplimiento de los principios de racionalización, economía y eficacia exigibles a toda Administración Pública.
Es bien cierto, como reconoce el propio documento, que la IA “…se ha revelado en los últimos años como una de las tecnologías con mayor capacidad transformadora de las economías y de las sociedades”. Sin entrar en los entresijos de lo que esta supone, no cebe obviarse la circunstancia de que nos hallamos ante unas técnicas que unen los avances en la computación con el empleo y utilización de los datos. Y estas dos ideas son consustanciales en la configuración de nuestra Administración tributaria a partir de las decisiones que fueron tomando desde los años finales de la década de los setenta del siglo pasado, a la par que se instauraba la democracia en España.

“La IA se ha revelado en los últimos años como una de las tecnologías con mayor capacidad transformadora de las economías y de las sociedades”

 

Se articuló así una Administración tributaria del Estado sustentada en un poderoso despliegue informático, quizás sin comparación con el de los países de nuestro entorno, que comenzó a gestionar el sistema tributario a partir de la explotación y gestión de un magma de datos que cada vez se ha ido incrementando de manera apreciable. Esta ingente cantidad de datos son obtenidos por la Agencia de múltiples fuentes, pero, sin lugar a dudas, la más relevante es la que se surte de la imposición de una gran cantidad de obligaciones formales de suministro de información que se imponen a los “obligados tributarios”. Y, como es sabido, en tal concepto no entran solo los sujetos pasivos que pagan los tributos y están obligados, además, a autoliquidarlos, sino también un amplio espectro de operadores jurídicos y económicos que han de comunicar datos de muy variada naturaleza.
En este contexto no cabe duda de que la IA viene como anillo al dedo a la Agencia Tributaria, que dispone de una potente estructura informática y de una ingente base de datos lo que permite un desarrollo de aquella. De ahí la importancia del documento y del respeto a los principios e ideas que lo presiden, entre las que cabe citar, en lo que ahora nos interesa, la apuesta por el empleo de la IA; el enfoque centrado en la persona (garantía de su uso responsable, seguro y ético); el empleo exclusivamente de datos de calidad o la supervisión por seres humanos del desarrollo y uso de los sistemas de IA.
Ciertamente, la utilización de la IA en la explotación de los datos, y la revolución en las técnicas de análisis de los mismos, va a suponer, mejor dicho, supone ya, un nuevo hito en la configuración de nuestra Administración tributaria y por extensión en el ámbito de la aplicación de los tributos. Ahora bien, si reparamos unos segundos en las novedades que se han ido introduciendo en los últimos años cabe afirmar que ya desde la década anterior a la presente se han hecho cambiar las relaciones con los ciudadanos en lo atinente al ámbito tributario. Por remitirlo a un concepto, se nos ha “digitalizado” a marchas forzadas: desaparición del papel, relación telemática, presentación digital de declaraciones de toda laya y condición… Es más, no es irrelevante reparar que estos cambios no se justifican exclusivamente en aquello de que las ciencias avanzan que es una barbaridad del género chico, lo que justifica el empleo de los nuevos mecanismos que nos traen los nuevos tiempos, sino que, de soslayo, ha supuesto un evidente incremento de las obligaciones de suministro de datos a la Administración. Es decir, no solo es que debamos cumplir con las obligaciones materiales y formales de manera digital, sino que, a la par, van surgiendo nuevas obligaciones o se amplía el espectro y contenido de las existentes. No se trata ahora de enumerar las crecientes manifestaciones de este proceso de suministro de información, pero baste recordar ahora lo que supuso la implantación del Suministro Inmediato de Información o el proceso actualmente en curso, con diversas ramificaciones no debidamente coordinadas entre sí, en lo referente a la facturación electrónica. En general cabe constatar que se suministran más datos, en un lapso de tiempo que tiende a ser muy breve o incluso coetáneo con el hecho del que derivan aquellos.
Todo ello no sólo supone un incremento de intensidad de las obligaciones formales, sino también, en paralelo, un aumento no despreciable del coste de cumplimiento medido tanto en términos del tiempo que se ha dedicar a esta labor, como al gasto derivado de los sistemas que han de implantarse por parte de los obligados al suministro. Y debe tenerse en consideración que en muchas ocasiones la articulación de aquellos sistemas requiere efectuar cambios organizativos en el ámbito de la gestión económico-financiera de las entidades o sujetos obligados.

“La utilización de la IA en la explotación de los datos supone ya un nuevo hito en la configuración de nuestra Administración tributaria”

Tampoco debe dejarse de lado que nuestro sistema tributario sigue girando sobre el régimen de autoliquidación. Unido a la dificultad de la aplicación de la normativa de las figuras que lo componen, deben destacarse las gravosas consecuencias que el incumplimiento tiene para los obligados. No puede negarse que la explotación de los datos por parte de la Administración tributaria ha permitido avances muy notables (acceso a los datos fiscales, sistemas de asistencia en la confección, etc.) lo que no es sino una manifestación del empleo de los datos en beneficio de los obligados. Ahora bien, este camino no puede quedar estancado. Y, en este marco, la introducción de los sistemas de la IA ha de suponer un revulsivo trascendental que debe ser exigido a la Administración.
Y se dice esto en el sentido de que este compendio de obligaciones materiales y formales que asumen los obligados ha de verse atemperado por los avances tecnológicos derivados de la digitalización. No pretendemos ahora efectuar un recorrido exhaustivo por la multiplicidad de aspectos en los que puede manifestarse ese cambio de paradigma, pero si pueden enunciarse algunas ideas que convendría analizar cuanto antes.
Así, por ejemplo, debe repensarse el régimen del sistema de la autoliquidación, de la asunción de obligaciones por parte de los sujetos pasivos, y de las consecuencias del incumplimiento. Y esto muy singularmente en lo que afecta a datos de los que la Administración dispone. También aquí hay que reconocer que ha habido avances significativos (borrador de declaración del IRPF, Pre 303, etc.) pero debería darse un salto significativo en este ámbito. Y tal salto no puede negarse que comporta asimismo repensar el régimen jurídico de estas obligaciones y, en extenso, del marco de las relaciones jurídico tributarias, lo que incide en la norma básica, la Ley General Tributaria.
A la par, debe impulsarse el desarrollo de los sistemas de cooperación tributaria. Si los obligados han asumido, con el coste antes pergeñado, el incremento de las obligaciones formales y de suministro de información, es imperativo que por parte de la Administración se refuercen los mecanismos de colaboración y cooperación, que han de sustentarse en los principios de transparencia y presunción de buena fe y seguridad jurídica. Esto quizás requiera que haya una política proactiva de la Administración para poner a disposición de los obligados las informaciones y datos disponibles con amplia generalidad. Abundando en ello, y en cuanto la digitalización nos lleva a una innegable inmediatez, habría que estudiar los efectos del tiempo en las relaciones en institutos como la prescripción, el régimen de las comprobaciones, el de las infracciones y sanciones… Y, no desde luego en último lugar, los sistemas de asistencia e información, la validación a priori de conductas, la fijación de los criterios interpretativos, la resolución de disputas y el establecimiento de mecanismos que eviten la litigiosidad, que constituye uno de los más alarmantes efectos negativos del sistema que juega en detrimento de la seguridad jurídica que debería estar siempre en el frontispicio de sistema tributario.

“La Administración debe evolucionar hacia un sistema fiscal que impulse el cumplimiento, reduzca los costes administrativos y provea un mejor servicio a los ciudadanos”

Para concluir estas breves reflexiones al hilo de la plausible publicación de la estrategia de IA es preciso pues remarcar que debe entenderse que ha de comenzarse cuanto antes a repensar todo nuestro edificio de las relaciones jurídico tributarias, y que la Administración, y evidentemente, el Estado legislador, deberían no quedarse sólo en la utilización de los avances exponenciales que derivan, y han de derivar vista la rapidez de su evolución, de aquella, si no que ha de evolucionar en la consecución de un marco del sistema fiscal y, en lo que aquí nos interesa, de la gestión del mismo que atienda a las exigencias que enunció la OCDE en el año 2020 (Tax Administration 3.0: The Digital Transformation of Tax Administration), en concreto: conseguir una Administración sin trabas, que impulse el cumplimiento, que reduzca los costes administrativos y que provea de un mejor servicio a los administrados.

Palabras clave: Estrategia de Inteligencia Artificial, Administración tributaria, Ciudadanos, Transparencia y seguridad jurídica.
Keywords: Artificial Intelligence Strategy, Tax Administration, Citizens, Transparency and legal certainty.