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REVISTA106

ENSXXI Nº 107
ENERO - FEBRERO 2023


Legislar para la foto es una expresión que ha venido usándose para expresar la costumbre, relativamente reciente, de promulgar leyes no con el objeto de hacer políticas, sino de hacer política. Es decir, según quienes usan esa expresión, hoy pareciera como si la política consistiera primordialmente en publicar voluntaristas normas en el BOE, con un preámbulo o exposición de motivos -más larga que el propio texto legislativo- en la que se expondrán profusamente las consideraciones que han llevado a la necesidad imperiosa de promulgación de la ley, a veces, desgraciadamente, no con total alineación con la norma positiva.

Es decir, lo importante de la política sería producir la impresión de que se están cambiando las cosas, porque se identifica hacer esta actividad con promulgar leyes, olvidando que una norma está destinada para modificar las conductas humanas y eso no se conseguirá si no va precedida de un adecuado estudio de la situación social o económica que va a regular ni seguida de un control de sus efectos para determinar si los pretendidos por la norma se han conseguido.
Sin duda, esta imagen es una exageración de la realidad y sería injusto considerar que toda nuestra producción legislativa adolece de este vicio. Pero no cabe duda de que alguna parte de la realidad tiene ese diagnóstico cuando se constatan las consecuencias que han tenido algunas normas recientes como la famosa Ley Orgánica 10/2022, de 6 de septiembre, de Garantía Integral de la Libertad Sexual, llamada del sí es sí, que en poco tiempo ha producido, por la retroactividad de la norma, unos efectos contrarios a los que se deseaban sin que al parecer fueran previsibles esas consecuencias. Otras veces el efecto no es tan contraproducente, pero podría haber sido mejor. En este número tratamos algunos aspectos de la Ley Crea y Crece (Ley 18/2022, de 28 de septiembre, de creación y crecimiento de empresas) que, en su Exposición de Motivos, ya anuncia que su objeto es “facilitar la creación de nuevas empresas y … reducir las trabas a las que se enfrentan en su crecimiento, ya sean de origen regulatorio o financiero para lograr con ello un incremento de la competencia en beneficio de los consumidores, de la productividad de nuestro tejido productivo, de la resiliencia de nuestras empresas y de la capacidad para crear empleos de calidad”. Es elogiable, por supuesto, esta intención, pero convendría remarcar que, desde hace ya décadas, cada gobierno que se ha sucedido no ha podido resistir la tentación de promulgar una ley de “emprendedores” o expresión equivalente, aduciendo en la Exposición de Motivos su intención de acelerar todavía más la creación de empresas mediante la imposición a los notarios de plazos más cortos y honorarios más reducidos, como si en la práctica, en la vida real, hubiera habido en algún momento algún problema o alguna traba jurídica en la constitución de sociedades, que, de estar en algún sitio, quizá estaba en trámites burocráticos posteriores a la constitución y no en la constitución misma. Probablemente influía en estas decisiones el deseo de no quedar en posiciones de cola en el famoso informe Doing Business, que durante diecisiete años publicó el Banco Mundial hasta que hace poco tuvo que suspender su publicación como respuesta a los resultados de una auditoría que había destapado irregularidades que, entre otras cosas, cometían errores y sesgos en contra de los países de tradición jurídica latina (se puede consultar un artículo sobre esta cuestión en el número 100 de esta revista).

“Hoy pareciera como si la política consistiera en publicar voluntaristas normas en el BOE, con una exposición de motivos -más larga que el propio texto legislativo- en la que se expondrán profusamente las consideraciones que han llevado a la necesidad imperiosa de promulgación de la ley, a veces no con total alineación con la norma positiva”

Cabe señalar que la presente ley no acorta todavía más los plazos, como había sido habitual en las normas anteriores, sino que reforma la normativa en materia de constitución de sociedades, como ventanilla única dependiente del Ministerio de Industria, vía CIRCE (Centro de Información y Red de Creación de Empresas), un sistema de tramitación telemática que inicia a través de los Puntos de Atención al Emprendedor (PAE), que usa un DUE (Documento Único Electrónico), que se envía a las notarías para constituir la sociedad que deberá ser autorizada e inscrita en pocas horas, obteniéndose además su alta fiscal y laboral en breve plazo. La norma contiene, además, la imposición a los notarios de que adviertan a los clientes de las ventajas de emplear los Puntos de Atención al Emprendedor (PAE) y el Centro de Información y Red de Creación de Empresas (CIRCE), para su constitución y la realización de otros trámites ligados al inicio de su actividad; es decir, de que informen de que alguien puede hacer su trabajo supuestamente mejor y más barato que directamente ante él o ella.
No se trata de hacer una crítica a la constitución por vía de CIRCE, que sin duda es un modo de constituir sociedades rápido y económico. Pero sí cabe preguntarse por qué ello es objeto de constante modificación, por qué han convivido sistemas como la Sociedad Nueva Empresa, constitución telemática de sociedades limitadas y tantos otros, cuando la propia constitución normal ante notario permitía desde hace lustros la presentación telemática en el Registro Mercantil y la obtención del CIF con la rapidez que, a su gusto, pidiera el cliente. La rapidez en la inscripción se podría haber conseguido con unos estatutos-tipo sencillos como los que hay en CIRCE ahora. O, en todo caso, por qué no es el notario un PAE efectivo, como estamos reclamando desde hace tiempo, lograr una verdadera ventanilla única. En cambio, no se ha publicado todavía -y quizá se debería haber coordinado con esta modificación- la constitución de sociedad por videoconferencia, obligación derivada de directivas europeas y que sí modificará profundamente la práctica.
La ley también regula la inscripción en el Registro Mercantil de las sociedades civiles que, como también señalamos en este número, no habían planteado ningún problema hasta el momento presente sin ser inscritas y, además, su regulación no parece compadecerse bien con el objetivo de la ley que, según hemos dicho, es el de reducir barreras regulatorias.

“Hoy es imprescindible y urgente adoptar, como una política pública en sí misma, la Better Regulation -la mejora de la regulación- como fundamento de cualquier intervención pública, para garantizar la consecución de sus principales objetivos al mínimo coste”

Sin duda, la regulación es necesaria, pero, como en toda actividad humana, la regulación es más útil si es eficiente. Hoy es imprescindible y urgente adoptar, como una política pública en sí misma, la disciplina de la Better Regulation -la mejora de la regulación- como fundamento de cualquier intervención pública, para garantizar la consecución de sus principales objetivos al mínimo coste y que ya es objeto de consideración en la Unión Europea y en España. No se trata de aprobar nuevas leyes para mejorar la regulación: ya existen. Véanse la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas; la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público; la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado (LGUM); la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, de acceso a la información y buen gobierno; la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Ley Paraguas); la Orden PRA/244/2018, de 12 de marzo, por la que se determina la fecha de entrada en vigor de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa; el Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa; el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo; el Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa; y el Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado.
La solución no es jurídica, sino política. Implica aplicar los principios de esta disciplina: necesidad, proporcionalidad, no discriminación, subsidiariedad, claridad en la regulación, simplicidad de cargas, confianza mutua, transparencia, etc.; y usar unos instrumentos en el proceso de la creación de la norma, como planeamiento (libros blancos), elaboración, aprobación, implementación y seguimiento, revisión y evaluación, para garantizar que ésta se realiza de la mejor forma posible.
Una regulación eficiente implica una economía y un país eficiente, pero presupone voluntad de mejorar las cosas reales y no simplemente publicar normas… para la foto.

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