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REVISTA93

ENSXXI Nº 93
SEPTIEMBRE - OCTUBRE 2020

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Por: LUIS ÁNGEL LÓPEZ PRIETO / AITOR SENÍN VILARIÑO / MARÍA CONCEPCIÓN VALDÉS TEJERA
Letrados de la Administración de la Seguridad Social


Introducción: la protección social y el reparto de competencias en la Constitución
Nuestra Constitución configura un sistema de protección social mediante la previsión de distintas acciones e instrumentos de política social (1), cuyo núcleo central es su artículo 41, según el cual “Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres”.

Tradicionalmente, suelen distinguirse tres niveles de protección: el contributivo, cuya acción protectora se vincula a la realización de una actividad laboral y al cumplimiento de las obligaciones previas de encuadramiento y cotización; el no contributivo, destinado a las personas en situación de necesidad, al margen de su situación laboral, encuadramiento o cotización; y un tercer nivel complementario, no estrictamente de carácter público sino voluntario y libre.
Esa protección pública (los dos primeros niveles) se concreta en la “acción protectora” descrita en el artículo 42 Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (TRLGSS), aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, que enumera el catálogo de las distintas prestaciones económicas de seguridad social, asistencia sanitaria, asistencia social y servicios sociales.
Pero la Constitución también diseñó, en su Título VIII, una nueva organización territorial del Estado, con un reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que reconfiguró los “poderes públicos” del artículo 41 CE, al que, a estos efectos, el Tribunal Constitucional califica expresamente como “precepto neutro” por cuanto “no es un precepto apto para atribuir competencias” (STC 239/2002, FJ 3º, recordando la STC 206/1997, FJ 5º), debiendo acudirse para ello al Título VIII y a los Estatutos de Autonomía (2).
Respecto a la Seguridad Social, el artículo 149.1.17 CE atribuye la competencia exclusiva del Estado en cuanto a “Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas”.
Considerando la multiplicación de los instrumentos de protección social (que no se limitan a los de Seguridad Social) y la nueva estructura territorial, el Tribunal Constitucional (STC 239/2002, entre otras) ha distinguido tres “zonas” prestacionales: la acción protectora de la Seguridad Social de carácter contributivo, de competencia estatal para mantener un régimen unitario (en los términos del art. 149.1.17 CE); una segunda zona prestacional, asistencial “externa” al sistema de la Seguridad Social, de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, por lo previsto en el artículo 148.1.20 CE; y una tercera, asistencial “interna” del sistema de la Seguridad Social, que el TC califica como “franja común”, en la que confluyen el Estado y las Comunidades Autónomas (3) (arts. 149.1.17 y 148.1.20 CE).
Todo ello, sin perjuicio de la asunción por las Comunidades Autónomas de determinados servicios sociales, anteriormente integrados en la Seguridad Social (al amparo del art. 149.1.17 CE), y de las competencias en materia de asistencia sanitaria (“sanidad e higiene”, art. 148.1.21 CE, con respeto a las competencias estatales del art. 149.1.16 CE).

"El debate actual se centra en la posible transferencia del núcleo de la Seguridad Social que se conserva como competencia estatal y que, esencialmente, se corresponde con su nivel contributivo, gestionado por órganos de titularidad estatal, la Tesorería General de la Seguridad Social, el Instituto Nacional de la Seguridad Social, el Servicio Estatal Público de Empleo y el Instituto Social de la Marina”

Lo anterior adquiere una especial relevancia por cuanto permite constatar que, en cumplimiento de la Constitución y los diversos Estatutos de Autonomía, las Comunidades Autónomas ya han asumido numerosas competencias en materia de Seguridad Social, entendida en su sentido más amplio, como las prestaciones de servicios sociales y asistencial social, incluyendo la gestión de las pensiones no contributivas (precisamente, por su carácter asistencial).
Por ello, el debate actual se centra en la posible transferencia del núcleo de la Seguridad Social que se conserva como competencia estatal y que, esencialmente, se corresponde con su nivel contributivo (4), gestionado por órganos de titularidad estatal, la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS, con competencias sobre los actos de encuadramiento , inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores, cotización-liquidación y recaudación) el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS, al que corresponde la gestión y administración de las prestaciones económicas), el Servicio Estatal Público de Empleo (SEPE, para las prestaciones económicas por desempleo) y el Instituto Social de la Marina (ISM, con competencias en el régimen especial de trabajadores del mar).
Cualquier aproximación a esa discusión debe partir, ineludiblemente, de las Sentencias del Tribunal Constitucional (Pleno) núm. 124/1989 de 7 julio (RTC 1989\124) y núm. 195/1996 de 28 noviembre (RTC 1996\195).
La STC 195/1996 considera como “materias competencialmente distintas”, por un lado, lo que denomina genéricamente “Seguridad Social” y, por otro, su “régimen económico” (FJ 6º) mientras que la STC 124/1989 se ocupa de la delimitación de ese “régimen económico”.

El régimen económico de la Seguridad Social
1. Delimitación y competencia exclusiva del Estado
La STC 124/1989 resolvió el conflicto positivo de competencia suscitado por la Comunidad Autónoma de Cataluña contra determinados preceptos del Real Decreto 1314/1984, de 20 de junio, por el que se regula la estructura y competencias de la Tesorería General de la Seguridad Social.
Interesa destacar que Cataluña no discutía la vigencia de los principios de caja única y solidaridad financiera sino la distribución competencial que los garantizaba. Para el Estado, el único titular de esa caja única era la TGSS, órgano estatal, por lo que la competencia exclusiva estatal sobre el régimen económico de la Seguridad Social del artículo 149.1.17 CE se atribuía “en bloque”, incluyendo no solo las facultades normativas sino también las ejecutivas. Para Cataluña, bastaba con que el Estado retuviera todas las competencias normativas, pero la Comunidad Autónoma podía asumir “toda la administración, ejecución y gestión económica”, incluyendo “la plena disponibilidad directa de los fondos generados y recaudados en Cataluña” (en interpretación del inciso “sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas” del mismo art. 149.1 17 CE, y de la referencia a “gestión del régimen económico de la Seguridad Social” y “la administración de todos los servicios de la Seguridad Social” del art. 17.2.b y 4, del Estatuto de Autonomía -misma redacción que el art. 18 del Estatuto de Autonomía del País Vasco-) (5).
Para el TC, la Seguridad Social se configura constitucionalmente (art. 41 CE) como “un régimen público”, “único y unitario”, para garantizar la igualdad de todos los españoles (art. 149.1.1. CE) lo que exige la unidad de su regulación jurídica (una normativa única y uniforme) pero también la unidad presupuestaria y de titularidad de todos los fondos de la Seguridad Social, es decir, de las cuotas, bienes, derechos, acciones y recursos de cualquier otro género que constituyen el patrimonio único (6) de la Seguridad Social, incluyendo el conjunto de inmuebles del que es titular, así como los derechos, frutos, rentas e intereses que de ellos resulten, y que constituyen la garantía de sus obligaciones ante los ciudadanos para la satisfacción de los derechos que les corresponden.

“El Tribunal Constitucional distingue dos materias competencialmente distintas, la Seguridad Social y su régimen económico, cuya atribución deberá conciliar las competencias reservadas en exclusiva al Estado por el artículo 149.1.17 CE con las previsiones de los diferentes Estatutos de Autonomía, y siempre garantizando la unidad y uniformidad de nuestro sistema de Seguridad Social (art. 41 CE) , el principio de igualdad (art. 14 CE) y , específicamente, los principios de caja única y solidaridad financiera (art. 149.1.17 CE)”

Esta titularidad, única y estatal, se atribuye a la Tesorería General de la Seguridad Social (art. 21 TRLGSS y art. 1.1 Real Decreto 1314/1984, “gestión de los recursos económicos y la administración financiera del sistema, en aplicación de los principios de solidaridad financiera y caja única”) y comprende todas las funciones de gestión y control de la cotización, liquidación y recaudación de las cuotas y demás recursos, incluyendo su aplazamiento o fraccionamiento, la titularidad y gestión del patrimonio único, las elaboraciones presupuestarias y el conjunto de las operaciones financieras, incluyendo la distribución en el tiempo y en el territorio de las disponibilidades dinerarias y la ordenación de los pagos, además de todas aquellas funciones de naturaleza análoga relacionadas con las anteriores (7).
Así, ese “régimen económico”, único y de titularidad estatal, justifica que la competencia exclusiva del Estado no solo comprenda la totalidad de las potestades normativas sino también las facultades de ejecución “necesarias para configurar un sistema materialmente unitario" (STC 195/1996, FJ 6º) entre las que, como no podía ser de otra forma, se incluye la potestad sancionadora relacionada con ese mismo régimen (STC 195/1996).
Resulta indudable que se pretende preservar la unidad del sistema. A título de ejemplo, piénsese en un instrumento de financiación -y, llegado el caso, de garantía de viabilidad de las empresas- como es el aplazamiento de pago de cuotas, cuya regulación exige su aseguramiento mediante “garantía suficiente” (8), admitiéndose incluso los aplazamientos extraordinarios sin garantía. Una valoración distinta de la garantía o de los supuestos de exención por cada Comunidad Autónoma causaría profundas desigualdades, subrayadas por los efectos de la concesión de un aplazamiento, entre otros, la suspensión del procedimiento recaudatorio o la consideración del deudor al corriente de sus obligaciones con la Seguridad Social a efectos de bonificaciones y de contratación administrativa (9).
Piénsese, igualmente, en la adhesión a las propuestas de quita y espera en los convenios de acreedores, que admite la Ley Concursal (10), o las condiciones singulares de pago que pueden acordarse en el seno de un procedimiento concursal, excepción a la prohibición de cualquier tipo de transacción sobre créditos públicos (11), cuya competencia corresponde a la TGSS (12) y los problemas que surgirían si no se decidieran por un mismo organismo, con criterios únicos, para todo el territorio nacional, como su posible consideración como ventajas empresariales que atentaran contra la libre competencia en los términos de los artículos 107, 108, 109 TFUE (las “ayudas de Estado”) y la correspondiente sanción por la Unión Europea.
Por su parte, la defraudación del patrimonio de la Seguridad Social, especialmente castigada en el artículo 307 del Código Penal tras la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2012, de 27 de diciembre, tiene como fin último proteger la sostenibilidad del sistema y castigar las conductas merecedoras de reproche social en este ámbito. Ello exige un Plan Nacional único y coordinado de lucha contra el fraude -desde el alta a la recaudación- difícil de implantar si hubiera diferencias territoriales, que nos alejarían, además, del objetivo perseguido por el Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas de 26 de julio de 1995.

2. La problemática de los actos de encuadramiento
Sin perjuicio de lo anterior, la STC 124/1989 no olvida que diferentes Estatutos de Autonomía (como en el caso enjuiciado de Cataluña, en su art. 17.2 b, o el art. 18.2 b del País Vasco) acogen competencias autonómicas sobre la “gestión del régimen económico de la Seguridad Social”.
Ahora bien, tras advertir que “deberán conciliarse” con las competencias exclusivas del Estado, el TC señala que esas competencias estatutarias sólo podrán ser las que no comprometan la unidad del sistema o perturben su funcionamiento económico uniforme, no cuestionen la titularidad estatal de todos los recursos de la Seguridad Social y no engendren, directa o indirectamente, desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe a la satisfacción de sus derechos y al cumplimiento de sus obligaciones de Seguridad Social (STC 124/1989, FJ 3º), en definitiva, la “garantía de la unidad y solidaridad del sistema público de Seguridad Social”.

“El presente artículo analiza los problemas y viabilidad de ese entramado normativo, cuyo examen debe partir de la doctrina del Tribunal Constitucional y que exige una rigurosa y compleja delimitación, tanto del contenido material como de los diferentes títulos de atribución competencial”

Partiendo de lo anterior, considera que los denominados actos de encuadramiento (inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas de los trabajadores y variaciones de datos), cuya competencia se atribuye también a la TGSS (art. 1.1 a RD 1314/1984), no son exclusivamente régimen económico pero tampoco son ajenos a él, calificándolos como “actos instrumentales respecto a la obligación de cotizar” (STC 124/1989, FJ 4º), respecto a los que el Estado se reservaría toda la competencia normativa pero la ejecutiva admitiría una “concordancia práctica de competencias”, entre las que corresponden al Estado para asegurar “su comunicación inmediata y el control de su cumplimiento” y las “actuaciones concretas” que pudieran asumir las Comunidades Autónomas, entre las que la STC 195/1996 (FJ 9º) incluye la potestad sancionadora.
En nuestra opinión, esta consideración de los actos de encuadramiento resulta muy problemática.
En primer lugar, su exclusión, aún parcial, del régimen económico, resulta difícil de sostener partiendo de su articulación mediante la doble partida de ingresos (el mismo TC reconoce su trascendencia para la cotización y la caja única) y gastos (por cuanto operan como uno de los requisitos de acceso a las diferentes prestaciones económicas, como se desprende del art. 165.1 TRLGSS, respecto a la situación de alta).
En segundo lugar, creemos que su contenido excede de lo “instrumental”.
Por un lado, su formalización implica una auténtica resolución administrativa por la que la TGSS reconoce derechos a los interesados y así lo ha reconocido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo (alto tribunal de la jurisdicción especializada en el enjuiciamiento de la naturaleza de estos actos) en sus sentencias de 8 de julio de 2014 (RJ 2014\3588, RJ 2014\4257 y RJ 2014\3658), 11 de octubre de 2016 (RJ 2016\5352) y 29 de enero de 2019 (RJ 2019\373), cuando revoca determinadas actuaciones del Instituto Social de la Marina, en relación con altas y bajas de trabajadores, por considerarlas una revisión de oficio de actos declarativos de derechos (13).
Como es sabido, el encuadramiento en uno u otro régimen de la Seguridad Social origina diferentes obligaciones económicas para quien soporta la obligación de cotizar, como lo demuestra el auge de los nuevos modelos empresariales de economía colaborativa y de las plataformas digitales. Incluso actos de una trascendencia aparentemente menor, como pueden ser las variaciones de datos, disponen de una considerable repercusión, como las variaciones de los epígrafes de cotización por accidente de trabajo y enfermedad profesional (código CNAE), que determinan la cuota final por dichas contingencias (14).
En definitiva, como ilustran todos los ejemplos expuestos, los actos de encuadramiento, por su definición y consecuencias, disponen de un carácter sustantivo y decisorio que, desde luego, exceden de lo meramente “instrumental”.
Si a ello le añadimos que sus efectos, como advierte el propio TC se despliegan “…en todo el territorio nacional…”, subrayando su “relevancia nacional…”, y su “incidencia de una única ‘carrera’ dentro de aquel sistema”, resulta razonable la exigencia, no solo de una única normativa de ámbito estatal, sino también de unos criterios y prácticas ejecutivas, igualmente uniformes.

Acción protectora
Como ya dijimos, limitaremos nuestro análisis a las prestaciones gestionadas actualmente por órganos de titularidad estatal, INSS (ISM) (15) y SEPE (16).
La distribución competencial de la acción protectora dependerá, en los términos fijados por la STC 195/1996 (FJ 6º), de su consideración como materia de Seguridad Social o de régimen económico.

1. La acción protectora como “régimen económico”
A nuestro juicio, la materia de acción protectora forma parte integrante del régimen económico por cuanto el reconocimiento y pago de prestaciones supone un gasto y obligación a cargo de la caja única.
Ya la STC 124/1989 incluyó la “ordenación de los pagos de las obligaciones de la Seguridad Social” en la caja única (FJ 6º) y, en el mismo sentido, las SSTC 104/2013 (FJ 4º) o 133/2019 (FJ 5º) declaran que las prestaciones integran esa caja, cuya tutela justifica la atribución al Estado de la competencia sancionadora respecto al fraude de prestaciones (STC 195/1996, FJ 8º).
Considerando lo anterior, de acuerdo con la STC 124/1989, el Estado no solo retendría la totalidad de las competencias normativas sino también las facultades de gestión o ejecución necesarias para configurar un sistema materialmente unitario, es decir, los instrumentos que garanticen que los expedientes administrativos sobre reconocimiento de prestaciones se gestionen, tramiten y resuelvan conforme a criterios únicos y uniformes en todo el territorio nacional.

2. La acción protectora como materia de Seguridad Social y la competencia de legislación básica

Sin perjuicio de lo anterior, algunas sentencias, como la STC (Pleno) 39/2014 de 11 marzo (RTC 2014\39) y la STC (Pleno) 40/2014 de 11 marzo (RTC 2014\40) remiten el régimen jurídico de prestaciones (17) a la materia competencial de legislación básica sobre Seguridad Social, ex artículo 149.1.17 CE, de competencia estatal exclusiva pero limitada a esa legislación básica , de tal forma que correspondería a las Comunidades Autónomas “el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado” (18). 
En todo caso, esa competencia exclusiva sobre legislación básica responde a dos principios: el de igualdad en el establecimiento de los requisitos de una prestación (art. 14 CE) en el marco de un sistema de Seguridad Social único, unitario y estable en todo el territorio nacional (STC 7/2016, FJ 4º; STC 239/2002, FJ 8º, STC 40/2014, FJ 5º); y la preservación de la caja única de titularidad estatal (art. 149.1.17 CE), por cuanto las prestaciones generan “una obligación económica que debe soportar el Estado e interfiere en el régimen económico unitario de la Seguridad Social” (STC 39/2014) (19).
El cumplimiento de estos dos principios determina la doble perspectiva, material y formal (STC 7/2016, FJ 5º) que articula esa legislación básica.
La material comprendería la “regulación de los aspectos centrales del régimen jurídico de la materia correspondiente” (STC 7/2016) por lo que incluiría todos los aspectos del régimen jurídico de las prestaciones (requisitos de acceso, cuantía, pago, suspensión, extinción, incompatibilidad…), exigibles para su configuración, única y uniforme, en todo el territorio nacional.
La formal abarcaría todos los instrumentos normativos, tanto las normas con rango de ley como las de rango reglamentario (con el respeto a los principios de jerarquía normativa y norma habilitante previstos en nuestro ordenamiento jurídico) (20) para completar aquella regulación uniforme.

“Así, respecto al régimen económico, debe definirse su ámbito (liquidación y recaudación de cuotas y demás recursos así como la titularidad patrimonial, financiera y presupuestaria) y extensión (su interrelación con la acción protectora y la problemática de los actos de encuadramiento) para, posteriormente, integrar la competencia exclusiva que el artículo 149.1.17 CE atribuye al Estado con las previsiones estatutarias relativas a la gestión de ese mismo régimen”

Así entendida, la competencia exclusiva del Estado sobre legislación básica excluye cualquier regulación por las Comunidades Autónomas que pueda originar diferencias territoriales, incluso cuando la diferencia se module de forma tangencial con otras materias de su competencia. Un ejemplo lo constituye la STC 39/2014, cuando admite la competencia de la Comunidad Autónoma de Valencia para regular aspectos de una determinada situación administrativa de su personal funcionario pero no los efectos de esa misma situación en la materia de Seguridad Social, cuya competencia se reserva al Estado (FJ 8º).
Pero los límites no solo operan para las Comunidades Autónomas, sino también para el propio Estado. Especialmente significativa resulta la STC 40/2014, a propósito del artículo 174.3 párrafo quinto del TRLGSS 1/1994, de 20 de junio (en su redacción por la Ley 40/2007) que contemplaba una regulación diferente, según la “legislación específica en las Comunidades Autónomas con Derecho civil propio”, para la consideración y acreditación de las parejas de hecho a efectos de la pensión de viudedad. En este caso, el propio Estado defendió la constitucionalidad del precepto por entender que se encuadraba en la materia de legislación civil (art. 149.1.8 CE), y no en la de Seguridad Social (art. 149.1.17 CE), argumento rechazado por el TC por cuanto los efectos de una institución civil respecto a una prestación siempre constituyen materia de Seguridad Social, cuya regulación compete al Estado con “el más exquisito respeto al principio de igualdad”. Por lo tanto, no se admite la diferente regulación territorial, ni siquiera cuando así lo decidiera el legislador estatal mediante una remisión a la normativa autonómica, ya que el ejercicio de las competencias no constituye una opción sino una obligación irrenunciable (como recuerda la STC 40/2014 por remisión a la STC 228/2012 y las allí citadas) (21).

3. La posible descentralización de la ejecución, reconocimiento y pago de prestaciones
Recapitulando lo dicho, el TC encuadra el régimen jurídico de las prestaciones de Seguridad Social, alternativamente, en el régimen económico o en la materia, más amplia, de Seguridad Social.
A nuestro juicio, resulta más acertado lo primero pero, en los dos casos, cualquier distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas debería garantizar los principios de unidad del sistema y de su caja única de titularidad estatal, así como la igualdad de todos los ciudadanos en derechos y deberes.
Afirmado lo anterior, cualquier aproximación objetiva a esta cuestión no puede omitir la circunstancia de que el mismo artículo 149.1.17 CE prevé “la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas” y que diferentes Estatutos de Autonomía (entre ellos, Cataluña o País Vasco) acogen la “gestión del régimen económico de la Seguridad Social” y “la organización y administración de los correspondientes servicios”.
En este sentido, no parece que pueda aplicarse automáticamente la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 100/2017, 153/2017, 156/2017 o la más reciente STC 40/2019 de 27 marzo, RTC 2019\40) según la cual, el diseño pormenorizado del régimen de una prestación por el legislador estatal admitiría la descentralización de las funciones de su reconocimiento, concesión y pago, por cuanto se limitarían a una pura labor aplicativa de los requisitos previamente establecidos por aquel (“una actividad ejecutiva reglada en alto grado”, FJ 4º STC 40/2019) ya que precisan de una matización fundamental y es que esas sentencias no se refieren a prestaciones de Seguridad Social (art. 149.1.17 CE) sino a diversas ayudas económicas con distinto ámbito competencial (la materia de "fomento del empleo" del art. 149.1.13 CE) (22).
Respecto a las prestaciones de Seguridad Social en sentido estricto, debe citarse la reciente Sentencia 133/2019, de 13 de noviembre (RTC 2019\133) que resolvió el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno Vasco contra, entre otras cuestiones, la previsión de la DF 40º de la Ley PGE 6/2018, relativa a la gestión centralizada estatal (por el SEPE) del subsidio extraordinario de desempleo. El TC califica este subsidio como auténtica prestación de Seguridad Social y recuerda que su gestión corresponde al Estado (“en tanto que integrante de la caja única de la Seguridad Social") pero, consciente de las previsiones de los Estatutos de Autonomía, somete su posible traspaso a un doble condicionamiento (FJ 5º): el respeto a la unidad del sistema y su caja única en los términos ya enunciados en la STC 124/1989 (cuya literalidad repite) y las propias disposiciones de los distintos Estatutos , en el caso del País Vasco, su disposición transitoria quinta, que se remite a los correspondientes convenios en el seno de la comisión mixta de transferencias (no suscritos hasta la fecha) y que, en todo caso, deberían respetar el carácter unitario del sistema y el principio de solidaridad. No obstante, debe subrayarse que el TC se ocupa de aclarar que la prestación cuya gestión se discutía no era de naturaleza contributiva sino asistencial (FJ 4º).

“En cuanto al régimen jurídico de las prestaciones que conforman la acción protectora del sistema, se exige una previa decisión respecto a su consideración como régimen económico (en cuanto gastos imputables a la caja única) y, en su caso, la delimitación de lo que debe entenderse por legislación básica, para que cualquier desarrollo y ejecución de la misma no genere diferencias territoriales”

Este carácter asistencial, y no contributivo, resulta determinante, tal y como se desprende de la STC (Pleno) 128/2016 de 7 julio (RTC 2016\128), sobre la DA 25º de la Ley de Cataluña 3/2015, de 11 de marzo, en relación con la eventual creación de una Agencia Catalana de la Protección Social. Para el TC, esta Agencia no sería inconstitucional siempre que limitara su ámbito de actuación a las prestaciones cuya competencia ya se hubiera atribuido a la Comunidad Autónoma, es decir, las de carácter asistencial y la gestión de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social, y las que pudieran corresponderle en un futuro mediante los correspondientes traspasos de servicios (que, en principio, serían igualmente de naturaleza asistencial) pero no podría extenderse a las prestaciones de Seguridad Social en sentido estricto, por cuanto estas disponen de un “modelo de gestión” regulado en el Capítulo V del Título I del TRLGSS, dictado (según su DF 1º) al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.17 CE, y que no puede ser redefinido por una Comunidad Autónoma pues “entra, de lleno, en la legislación básica sobre esta institución, que corresponde en exclusiva al Estado” (FJ 9º).
Por lo tanto, recuperando las tres “zonas” que enunciábamos en nuestra introducción, el TC admite que las Comunidades Autónomas ejerzan competencias respecto a prestaciones de naturaleza asistencial, bien de manera exclusiva (art. 148.1.20 CE), bien en concurrencia con el Estado, asumiendo su gestión y ejecución, como en las no contributivas (23) (arts. 149.1.17 y 148.1.20 CE), es decir, la segunda y tercera “zonas” pero respecto a la primera, las prestaciones del nivel contributivo, se pronuncia expresamente por un “modelo de gestión” cuya configuración corresponde exclusivamente al Estado (24). 
Resulta inevitable relacionar ese “modelo de gestión” con la referencia de la STC 32/1981 de 28 julio (RTC 1981\32) a la garantía que la Constitución opone al legislador en relación con el “reducto indisponible o núcleo esencial de una institución… para su preservación en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar”, garantía que se incumple cuando “…la institución es limitada de tal modo que se le priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre” (FJ 3º) .

Conclusiones
1) El artículo 41 CE prevé distintos instrumentos de protección social cuya concreta distribución competencial deberá determinarse en función de las previsiones del Título VIII de la CE y de los diversos Estatutos de Autonomía, en virtud de los cuales las Comunidades Autónomas ya han asumido amplias competencias en materia de asistencia sanitaria (arts. 149.1.16 y 148.1.21 CE), servicios sociales y asistencia social , incluyendo la gestión de las pensiones no contributivas (arts. 149.1.17 y 148.1.20 CE), conservando el Estado las completas competencias normativas , ejecutivas y de gestión sobre la acción protectora de la Seguridad Social en su nivel contributivo (art. 149.1.17 CE).
2) El Estado ostenta la competencia exclusiva sobre el régimen económico de la Seguridad Social en aplicación de los principios de caja única y solidaridad financiera (art. 149.1.17 CE).
Ese régimen económico incluye la liquidación, gestión, control y recaudación de las cuotas y demás recursos de la Seguridad Social, así como la totalidad de las actividades presupuestarias, patrimoniales y financieras, incluyendo su distribución y disponibilidad directa.
Y la competencia exclusiva comprende no solo la totalidad de las potestades normativas sino también las de ejecución y gestión que resulten necesarias para configurar un sistema de Seguridad Social materialmente unitario y no discriminatorio.
3) El régimen jurídico de las prestaciones que conforman la acción protectora del sistema, en cuantos gastos imputables a la caja única, también debería integrarse en el régimen económico, correspondiendo al Estado las competencias integras, referidas anteriormente.
En todo caso, si se considerara genéricamente como materia de Seguridad Social, el Estado, se reservaría la competencia de legislación básica cuya extensión, material y formal, sería toda la exigible para garantizar los principios de caja única (art. 149.1 17 CE) e igualdad de todos los españoles en sus derechos y deberes (art. 14 CE). Es decir, con todas las competencias necesarias para articular un “modelo de gestión” uniforme cuya configuración le corresponde en exclusiva (STC 128/2016).
4) Ciertamente, “el correcto funcionamiento del sistema autonómico depende en buena medida de que el Estado y las comunidades autónomas desarrollen fórmulas racionales de cooperación, acuerdo o concertación" (SSTC 247/2007, 141/2016, 20/2016, entre otras) pero, respecto al sistema de Seguridad Social, cualquier decisión debería condicionarse al respeto de los principios referidos.

(1) Art. 25 (beneficios de los condenados a prisión), art. 39 (protección social de la familia), art. 43 (protección de la salud), art. 49 (previsión y tratamiento de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos), art. 50 (suficiencia económica de la tercera edad) y art. 129.1 (formas de participación de los interesados en la Seguridad Social).
(2) Recogen competencias en materia de Seguridad Social lo Estatutos de Andalucía, Aragón, Islas Baleares, Canarias, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, Galicia, Navarra, País Vasco y Valencia.
(3) La STC 239/2002 incluyó aquí las pensiones no contributivas, introducidas por Ley 26/1990, cuya gestión se atribuyó al entonces existente Instituto de Mayores y Servicios Sociales, cuyos servicios se trasfirieron a las Comunidades Autónomas que, actualmente, tramitan y reconocen dichas prestaciones.
(4) Si bien el Estado también gestiona prestaciones no estrictamente contributivas como el desempleo asistencial (arts. 274 y ss. TRLGSS), la prestación familiar no contributiva como el (art. 237 TRLGSS) e incluso las prestaciones contributivas disponen de elementos asistenciales como los complementos a mínimos (art. 59 TRLGSS).
(5) En términos similares, los de Andalucía, Aragón, Islas Baleares, Canarias, Castilla y León, Extremadura, Galicia, Navarra y Valencia.
(6) Art. 103 TRLGSS.
(7) Para una descripción literal de estas competencias, nos remitimos a la lectura de las letras b, c, d, f, g, e, h, i, y n de la redacción original del art. 1.1 RD 1314/1984.
(8) Art. 33 RD 1415/2004, de 11 de junio, Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social.
(9) Art. 21 TRLGSS y art. 31.3 RD 1415/2004.
(10) Art. 103 Ley Concursal 22/2003, de 9 de julio.
(11) Art. 27.1 TRLGSS.
(12) Art. 27.2 TRLGSS.
(13) Que en aplicación del art. 55 RD 84/1996, de 26 de enero, se reservaría para los supuestos de omisiones o inexactitudes en las solicitudes y declaraciones del beneficiario.
(14) Tarifa de primas de cotización establecida en la DA 4ª Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007, vigente en su redacción dada por la DF 5ª RDL 28/2018, de 28 de diciembre.
(15) De acuerdo con el art. 42 TRLGSS: incapacidad temporal; nacimiento y cuidado de menor; riesgo durante el embarazo; riesgo durante la lactancia natural; ejercicio corresponsable del cuidado del lactante; cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave; incapacidad permanente; jubilación contributiva; protección por cese de actividad; pensión y prestación temporal de viudedad; pensión y prestación de orfandad; pensión y subsidio en favor de familiares; auxilio por defunción; indemnización en caso de muerte por accidente de trabajo o enfermedad profesional; prestaciones familiares en sus modalidades contributiva y no contributiva.
(16) Prestaciones por desempleo, en sus niveles contributivo y asistencial.
(17) “Fijación de los requisitos, alcance y régimen jurídico de las prestaciones del sistema público de Seguridad Social (campo de aplicación, afiliación, cotización y recaudación, acción protectora)”.
(18) Estatutos de Canarias, Castilla y León, Cataluña, Galicia, Navarra, País vasco y Valencia).
(19) Esta remisión a la caja única no deja de llamar la atención por cuanto, de ser así, no debería considerarse como materia de legislación básica de Seguridad Social sino como régimen económico.
(20) Siempre que “tengan una conexión clara con una norma legal y que la remisión a la norma reglamentaria se justifique por la naturaleza de la materia” (STC 8/2012, de 18 de enero FJ 6º).
(21) Ello no obsta a que, dentro del marco de configuración legal de nuestro sistema de Seguridad Social, se admiten “criterios diferenciadores” amparados en razones excepcionales, justificadas y vinculadas a la situación de necesidad que se trata de proteger (STC 39/2014) y con una finalidad objetiva, razonable y proporcionada (STC 40/2014). Precisamente, la STC 90/1989, de 11 de mayo, confirmó la constitucionalidad de los Reales Decretos 2298/1984, de 26 de diciembre y 2405/1985, de 27 de diciembre, que reconocían el subsidio de desempleo para trabajadores agrícolas eventuales únicamente de las Comunidades Autónomas de Andalucía y de Extremadura (y no para el resto) por entender que esa protección especial estaba justificada razonablemente por la extensión e intensidad del desempleo rural en esas zonas (FJ 4º). Pero en este caso, no se trataba de un problema de deslinde competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en torno al art. 149.1 17º CE sino de la facultad del legislador estatal, en el ejercicio de sus competencias, para proteger de manera específica unas concretas situaciones de necesidad con “justificación objetiva y razonable”.
(22) Para una diferenciación entre ambas, véase la STC 133/2019, de 13 de noviembre (RTC 2019\133).
(23) Las Comunidades Autónomas gestionan y reconocen la prestación, reservándose el Estado la completa potestad normativa: su regulación por el Título VI TRLGSS, su desarrollo reglamentario (RD 357/1991, de 15 de marzo, modificado parcialmente por el RD 118/1998, de 30 de marzo y desarrollado por la Orden PRE/3113/2009, de 13 de noviembre; la fijación anual de su cuantía (Ley de Presupuestos Generales del Estado y Reales Decretos anuales de revalorización); y su financiación, mediante aportaciones del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social (art. 109.2 TRLGSS); incluso los criterios de reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad (RD 1971/1999, de 23 de diciembre).
(24) Este modelo de gestión de gestión ya prevé fórmulas de participación, “desde el nivel estatal al local”.

Palabras clave: Seguridad Social, Constitución Española, Prestaciones Sociales.

Keywords: Social Security, Spanish Constitution, Social Benefits.

Resumen

Nuestra Constitución configura un sistema de protección social mediante la previsión de distintas acciones e instrumentos de política social, cuyo núcleo central es su artículo 41, según el cual “Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres”. Suelen distinguirse tres niveles de protección: el contributivo, cuya acción protectora se vincula a la realización de una actividad laboral y al cumplimiento de las obligaciones previas de encuadramiento y cotización; el no contributivo, destinado a las personas en situación de necesidad, al margen de su situación laboral, encuadramiento o cotización; y un tercer nivel complementario, no estrictamente de carácter público sino voluntario y libre. Esa protección pública (los dos primeros niveles) se concreta en la “acción protectora” descrita en el artículo 42 Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, que enumera el catálogo de las distintas prestaciones económicas de seguridad social, asistencia sanitaria, asistencia social y servicios sociales.

Abstract

The Spanish Constitution establishes a social welfare system by providing for various measures and instruments of social policy, of which the central core is article 41, which states that "the public authorities shall maintain a public Social Security system for all citizens guaranteeing adequate social assistance and benefits in situations of hardship, especially in case of unemployment. Supplementary assistance and benefits shall be optional." There are three levels of protection: the contributory level, which provides protection measures linked to work and the fulfilment of the prior obligations of classification and contribution; the non-contributory level, intended for people in need regardless of their employment status, classification or contribution; and a third complementary level, which is not strictly public, but optional and free. This public protection (the first two levels) is specified in the "protective action" described in article 42 of the Revised Text of the General Social Security Law, approved by Royal Legislative Decree 8/2015, of 30 October, which lists the catalogue of the various financial benefits provided by social security, healthcare, social care and social services.

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