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REVISTA99

ENSXXI Nº 99
SEPTIEMBRE - OCTUBRE 2021

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Por: MARÍA DOLORES GARCÍA VALVERDE
Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universidad de Granada (España)
mgarciav@ugr.es


VARIA

“Artículo tercero. Todo español tiene derecho a emigrar, sin más limitaciones que las establecidas en las Leyes, pudiendo acogerse a los planes y programas de emigración aprobados por el Gobierno, desarrollados con su intervención y mediante su ayuda técnica o económica. El Gobierno, en casos excepcionales y por razones de sanidad, de orden o interés público o de riesgo para los emigrantes, podrá condicionar, limitar o suspender temporal o parcialmente la emigración”.
“Artículo cuarto. La acción protectora al emigrante en el extranjero se extinguirá por el regreso definitivo a la patria o por la pérdida de nacionalidad española”.
Ley 33/1971, de 21 de julio, de Emigración (1)

Retorno: antecedentes, datos y situación actual
(2) España, después de una larga historia como país emisor de emigración en las sucesivas olas de los siglos XIX y XX, se había convertido, a partir de la primera década del siglo XXI, en un país receptor de personas. A partir de 2009 comienzan a salir de manera notoria más españoles de los que retornan, hecho que se intensifica rápidamente en los años posteriores y que persiste hoy en día. Se puede hablar de una nueva ola de emigración española, con la peculiaridad de ser la primera vez que dicho fenómeno ocurre en democracia en nuestro país (3).

“A partir de 2009 comienzan a salir de manera notoria más españoles de los que retornan, hecho que se intensifica rápidamente en los años posteriores y que persiste hoy en día”

El fenómeno del retorno es una materia que ha centrado la atención en el campo de las migraciones y también en el ámbito jurídico. Pero el enfoque y el tratamiento que es preciso darle han cambiado sustancialmente desde finales del siglo XX (4).
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) acaba de dar a conocer un nuevo informe (“Estimaciones mundiales de la OIT sobre los trabajadores y las trabajadoras migrantes. Resultados y metodología”), en el primer semestre del presente año 2021. En lo que afecta a la migración laboral señala que a nivel mundial entre 2017 y 2019 el número de migrantes internacionales se ha incrementado de 164 millones a 169 millones (5). Asimismo, se pone de manifiesto que la proporción de trabajadores jóvenes migrantes (16-24 años) también aumentó, de casi 2%, o 3,2 millones, en el período considerado. La mayoría de los trabajadores migrantes ocupan empleos temporales, informales o no protegidos, lo cual los expone a un riesgo mayor de inseguridad, despidos y el deterioro de las condiciones de trabajo. Además, la crisis motivada por el COVID-19 ha agravado estas vulnerabilidades, especialmente para las trabajadoras migrantes.

“La mayoría de los trabajadores migrantes ocupan empleos temporales, informales o no protegidos”

El perfil del nuevo emigrante español es totalmente distinto al que venía siendo habitual. Tradicionalmente se trataba de un colectivo más heterogéneo y con una fuerte base de mano de obra no cualificada. Ahora (estudiantes y recién licenciados o graduados) el perfil se ajusta al de la sobre cualificación, y afecta más a mujeres que a hombres. La emigración joven tiene como principales destinos los países europeos y americanos. Los países de nuestro entorno europeo (Reino Unido y Alemania, los primeros destinos; y también Dinamarca, Francia y Suecia) son los preferidos y las grandes ciudades los destinos más demandados (6).
Pero ¿quiénes son los nuevos emigrantes españoles y cuántos son? No se sabe con certeza. Los datos oficiales de saldos migratorios son aportados por el Instituto Nacional de Estadística (INE), elaborados a partir de las inscripciones consulares -y subsiguientes bajas en el padrón local- de los emigrantes, que al registrarse en el exterior pasan a integrar el llamado Padrón de Españoles Residentes en el Extranjero (PERE). Si bien hay constancia que los emigrantes no se inscriben en estos registros ni inmediata ni automáticamente al instalarse en otro país. Solo lo realizan cuando tienen una necesidad burocrática importante, como puede ser ejercer el derecho a voto desde el exterior o la renovación del pasaporte (7).

“El perfil del nuevo emigrante español es totalmente distinto al que venía siendo habitual”

Según las consultas realizadas en el Censo electoral de españoles residentes en el extranjero (CERA) a junio de 2021 son unas 2.200.000 personas las que están en el extranjero. Según consulta realizada en el Instituto Nacional de Estadística (INE), 18 de marzo de 2021, los datos del Padrón de Españoles Residentes en el Extranjero (PERE) a 1 de enero de 2021 el número de personas con nacionalidad española que residen en el extranjero alcanzó los 2.654.723. Lo que supone un incremento del 1,4% respecto a los datos a 1 de enero de 2020.
El Mercado de Trabajo español estaba en una situación de “emergencia”. Así, el Gobierno de España procede a aprobar varios planes de actuación. De ellos debemos destacar principalmente tres (8). Primero, por Resolución de 27 de marzo de 2019, de la Secretaría de Estado de Migraciones, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de marzo de 2019, por el que se aprueba el Plan de Retorno a España con el objetivo de fomentar el regreso de españoles al país en las mejores condiciones y facilitar su proceso de vuelta (9). Este Plan se elabora sabiendo que durante la crisis económica de 2008, cientos de miles de españoles emigraron en busca de mejores oportunidades. Segundo, el Plan de Choque por el Empleo Joven 2019-2021 se refiere en sus medidas al programa de retorno de talento y de apoyo a la movilidad (10). Y muy reciente, el Plan Garantía Juvenil Plus 2021-2027, de trabajo digno para las personas jóvenes (11).

“La protección social del emigrante español en el extranjero no se agota con las normas procedentes de la Unión Europea ni con los Tratados y Convenios internacionales”

Tanto desde el Estado central como desde las Comunidades Autónomas se están articulando políticas de retorno. Además, en los últimos años, desde la Unión Europea, se han dictado numerosas normas sobre la materia de retorno, y especialmente desde la declaración de la pandemia consecuencia del COVID-19 (12).

Necesidades en torno al fenómeno del retorno
Del análisis de las entrevistas realizadas a personas retornadas se concluye que un amplio porcentaje de los retornados no tienen conocimiento sobre ayudas o medidas promovidas por el Estado para encauzar su retorno. Otro grupo de los entrevistados, en cambio, señala no haber podido acogerse a ninguna ayuda por cuestiones administrativas. Además, consideran que tener un correcto conocimiento previo a la experiencia de emigración, es fundamental para plantearse un buen proceso de emigración, incluido para preparar un buen proceso de retorno.
Ante el reto que supone la existencia de unas nuevas demandas sociales derivadas de cambios estructurales profundos en nuestros hábitos de convivencia y en los comportamientos sociales y económicos, y a pesar de la importancia de las medidas adoptadas para adaptar nuestro sistema protector a la nueva situación, siguen hoy más que nunca siendo necesarios el debate y la reflexión sobre las políticas de protección social, a la búsqueda de soluciones que permitan avanzar en la consecución de una sociedad cada vez más justa, que asegure a todos los ciudadanos un adecuado nivel de bienestar.

“La normativa de Seguridad Social ha previsto mecanismos o fórmulas para facilitar el acceso a la protección del sistema de Seguridad Social en el exterior o retornados”

La protección social del emigrante español en el extranjero no se agota con las normas procedentes de la Unión Europea ni con los Tratados y Convenios internacionales ni con la posibilidad de suscripción de Convenio Especial de seguridad social. Además, la LGSS se detiene en la peculiar situación del emigrante español en el exterior.
Es cierto que en general la normativa de Seguridad Social ha previsto mecanismos o fórmulas para facilitar el acceso a la protección del sistema de Seguridad Social en el exterior o retornados. Pero queda mucho por andar, de ahí que la propia Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la ciudadanía española en el exterior, encargue a los poderes públicos la necesidad de buscar medidas y soluciones. Sin duda existen aspectos susceptibles de ser mejorados en todas las ramas de la protección social. Aunque no se pueda conseguir una equiparación total con los españoles residentes en España, pues la propia conformación o naturaleza de las prestaciones de protección social impide una generalización. Y también existen aspectos de índole económica o presupuestaria que lo impiden.

“El Plan de Retorno vigente está plagado de buenas intenciones y proyectos para el futuro. Sin embargo, no tiene una dotación económica suficiente para poner en práctica las medidas precisas”

No se puede “bajar la guardia”. Por ello, hay que seguir avanzando. Así, se propone: primero, en lo relativo a la Seguridad Social contributiva, que no se dejen de suscribir Convenios Internacionales tan relevantes para asegurar a los españoles residentes en el exterior que realicen actividad profesional la posibilidad de computar las cotizaciones que hayan realizado. Y también es preciso mejorar el cálculo de las bases reguladoras de las prestaciones. Segundo, en lo relativo a las prestaciones asistenciales por razón de necesidad se debe ampliar la protección y flexibilizar los requisitos. Hay que resaltar que estas prestaciones tienen un limitado ámbito geográfico (solo en los países en los que la precariedad del sistema de protección social justifique su necesidad), y en el caso de los emigrantes retornados solo es posible reconocerle la prestación por ancianidad, no la de por incapacidad. Y tercero, en Servicios Sociales y protección a la dependencia dado que son las parcelas donde existe mayor déficit las medidas a adoptar deben ser de mayor calado, en el sentido de seguir avanzando en lo ya iniciado (fomentar y ayudar económicamente a la creación de servicios sociales) y explorar nuevas posibilidades (extender a este colectivo las prestaciones tanto las de servicios como las económicas).

Reflexiones finales
Una de las características de nuestra historia ha sido la emigración, que ha constituido un fenómeno político, social y económico. En los estudios sobre migraciones existe una dicotomía entre emigración y retorno, que lleva a disociar estos dos procesos en dos discursos separados, distintos. Ahora bien, se considera que se trata de dos fenómenos totalmente conectados. La emigración española ha constituido un fenómeno constante. Y la legislación sobre emigración ha evolucionado paralelamente a la evolución del proceso. Tradicionalmente España ha sido un país caracterizado por la emigración hacia el exterior. A partir de 2009-2010 la emigración española a otros países de la Unión Europea ha crecido a un ritmo más intenso que la de otros países del sur de Europa que también se han visto afectados por la crisis económica. La preocupación por la emigración de trabajadores españoles y, especialmente, de los más jóvenes y cualificados tiene fundamento, y una causa directa, en la alta tasa de desempleo y la amplia destrucción de empleo que se ha venido produciendo en la última década como consecuencia de la crisis económica.
La crisis económica que explota en 2008 y el tremendo incremento del desempleo ha afectado a múltiples esferas. Una de ellas es la dimensión demográfica. Se produjo en los años previos a la crisis un importante crecimiento económico y afluencia de extranjeros a España. Y de forma paralela se produce un aumento del número de emigrantes. La desfavorable evolución del saldo migratorio llevada a cabo en las dos últimas décadas es consecuencia de la crisis económica, pero también de la deficiente articulación de un sistema de protección por desempleo en España, incapaz de dar una respuesta adecuada para garantizar un mayor equilibrio demográfico.

“Los españoles que emigraron han conocido otras culturas, dominan idiomas y se han adaptado a metodologías de trabajo diferentes. Muchos de ellos desean volver a casa, y la Administración Pública tiene la obligación de favorecer su regreso”

El Plan de Retorno vigente está plagado de buenas intenciones y proyectos para el futuro. Sin embargo, no tiene una dotación económica suficiente para poner en práctica las medidas precisas. Y no se han plasmado en legislación concreta y especial mención merece lo relativo al subsidio de emigrantes retornados.
También hay que tener presente la discriminación jurídico-social y económica que existe entre las diferentes Comunidades Autónomas en materia de emigración. Para eliminar, o al menos reducir dicha discriminación, será precisa no solo una reformulación constitucional sino también del Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior, para adaptarse a la nueva realidad emigratoria.
Los españoles que emigraron han conocido otras culturas, dominan idiomas y se han adaptado a metodologías de trabajo diferentes. Han superado barreras, desarrollado su capacidad para la resiliencia, así como la humildad, madurez, sociabilidad y determinación. Sin embargo, muchos de ellos desean volver a casa, y la Administración Pública tiene la obligación de favorecer su regreso.
Se quiere terminar señalando que el silencio y la sonrisa son dos armas poderosas en la vida. Es innegable que la sonrisa resuelve problemas y el silencio los evita. Pero frente a las necesidades existentes en el caso del retorno no se puede guardar silencio y, menos aún, sonreír solo.

(1) BOE nº 175, de 23 de julio de 1971, págs. 12083–12089.
(2) Este estudio queda enmarcado dentro de los trabajos de investigación desarrollados por la autora en el Proyecto de Investigación: Instrumentación normativa de la política de retorno de emigrantes españoles y la atracción de talento global (referencia: RTI 2018-099274-B-I00), financiado por: FEDER / Ministerio de Ciencia e Innovación - Agencia Estatal de Investigación. Vigencia 2019-2022.
(3) En este sentido, ALMENA, M., “Diez años de emigración española”, Política Exterior, Vol. 33, nº 187, 2019, págs. 84 a 91.
(4) Oficina Española de Retorno.
(5) Consúltese aquí la noticia publicada en sede de la OIT.
(6) Un análisis detenido en VV. AA.: La emigración de los jóvenes españoles en el contexto de la crisis. Análisis y datos de un fenómeno difícil de cuantificar, Navarrete, L. (dir.), INJUVE, Madrid, 2014.
(7) El desfase de cifras ha sido analizado por GONZÁLEZ-FERRER, A.: “La nueva emigración española. Lo que sabemos y lo que no”, Zoom Político, nº 18, 2013, págs.1 y ss.
(8) Junto a los Planes nacionales las Comunidades Autónomas han articulado sus propios Planes. Consúltese en Planes de retorno de las Comunidades Autónomas.
(9) Publicado en el BOE de 30 de marzo de 2019. El Plan de Retorno fija 50 medidas encaminadas a facilitar el retorno de los emigrantes españoles, se agrupan en 6 grandes categorías.
(10) Aprobado por el Consejo de Ministros el 7 de diciembre de 2018 (BOE de 8 de diciembre). Un comentario en GARCÍA VALVERDE, M. D. Y GARCÍA GÓMEZ, I.: “La realidad del Plan de Choque por el Empleo Joven 2019-2021”, Trabajo y Derecho, nº 60, 2019, págs. 31-45.
(11) Resolución de 24 de junio de 2021, de la Secretaría de Estado de Empleo y Economía Social, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de junio de 2021, por el que se aprueba este Plan.
(12) Comunicación de la Comisión. COVID-19: Directrices sobre la aplicación de las disposiciones pertinentes de la UE en materia de procedimientos de asilo y retorno y de reasentamiento. (DOUE de C 126/12, 17 de abril de 2020). Y también es relevante traer a colación el Reglamento (UE) 2021/1147, del Parlamento Europeo y del Consejo de 7 de julio de 2021, por el que se crea el Fondo de Asilo, Migraciones e Integración (DOUE de 15 de julio de 2021).

Palabras clave: Emigración, Retorno, Fuga del talento.
Keywords: Emigration, Return, Flight of talent.

Resumen

Los fenómenos migratorios siempre han ocupado especial interés en el ámbito del Derecho, pero ha habido décadas, tanto del siglo XX como del actual siglo XXI, que han suscitado un especial interés. El retorno de españoles cobra más importancia en estos momentos en los que estamos inmersos en una profunda crisis sanitaria mundial, ocasionada por el COVID-19. Lo que empezó como una crisis sanitaria ha ocasionado también una crisis económica sin precedentes. Un amplio número de españoles se han marchado de España para buscar nuevas oportunidades. Es deber de todo Estado velar por el cuidado de sus ciudadanos y conseguir el retorno de los emigrantes.

Abstract

Migratory phenomena have always been subjects of special interest in the field of Law, but some decades in both the twentieth century and in our contemporary twenty-first century have aroused particular interest. The return of Spaniards is more important at a time when we are immersed in a profound global health crisis caused by COVID-19. What began as a health crisis has also led to an unprecedented economic crisis. Many Spaniards have left Spain in search of new opportunities. It is the duty of every State to care for its citizens and to enable emigrants to return.

 

 

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