DERECHO COMUNITARIO

(1) El artículo 50 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (“Carta”) dispone: “Nadie podrá ser juzgado o condenado penalmente por una infracción respecto de la cual ya haya sido absuelto o condenado en la Unión mediante sentencia penal firme conforme a la ley”. Este precepto de derecho originario de la UE consagra como derecho fundamental el conocido principio "non bis in idem". Según la jurisprudencia del Tribunal de Justica de la Unión Europea (“TJUE”) este principio prohíbe la acumulación tanto de procedimientos como de sanciones de carácter penal, en el sentido de dicho artículo, por los mismos hechos contra la misma persona (sentencias de 22 de marzo de 2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, apartado 24; Nordzucker, C-151/20, EU:C:2022:203, apartado 28; y de 20 de marzo de 2018, Menci, C 524/15, EU:C:2018:197, apartado 25).

Con anterioridad, el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, de 14 de junio de 1985, reguló el "non bis in idem" en su artículo 54, estableciendo que “una persona que haya sido juzgada en sentencia firme por una Parte contratante no podrá ser perseguida por los mismos hechos por otra Parte contratante, siempre que, en caso de condena, se haya ejecutado la sanción, se esté ejecutando o no pueda ejecutarse ya según la legislación de la Parte contratante donde haya tenido lugar la condena”. Este precepto, ampliamente interpretado por el TJUE en una jurisprudencia más antigua, pretende evitar, en el espacio de libertad, seguridad y justicia, que una persona juzgada en sentencia firme se vea perseguida por los mismos hechos en el territorio de varios Estados miembros por el hecho de ejercer su derecho a la libre circulación [sentencia de 28 de octubre de 2022, Generalstaatsanwaltschaft München (Extradición y "non bis in idem") (C-435/22 PPU, EU:C:2022:852), apartado 76]. En el presente análisis nos centraremos en la aplicación del artículo 50 de la Carta, que ha originado la más reciente jurisprudencia del TJUE, que está teniendo un amplio impacto en la relación entre sanciones penales y sanciones administrativas en ámbitos como el de la fiscalidad, por ejemplo.

Concepto del "non bis in idem"
Basándose en una jurisprudencia clásica del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (“TEDH”), el TJUE ha establecido los criterios para determinar cuándo una sanción reviste carácter penal a los efectos del artículo 50 de la Carta. Estos criterios son: i) la calificación jurídica de la infracción en derecho interno; ii) la naturaleza de la infracción y de la sanción; y iii) la gravedad de la sanción que puede imponerse (sentencia del TEDH de 8 de junio de 1976, Engel y otros c. Países Bajos, CE:ECHR:1976:0608JUD000510071; y sentencias del TJUE de 5 de junio de 2012, Bonda, C 489/10, EU:C:2012:319, apartado 37; Menci, apartados 26 y 27; y bpost, apartado 25). Poniendo el acento en la naturaleza y la gravedad de la sanción, el TJUE ha incluido dentro del ámbito de aplicación del principio "non bis in idem", además de las sanciones penales, sanciones que en los derechos internos tienen carácter administrativo, como es el caso de las sanciones fiscales o las multas por infracción de normas de competencia.

“El principio 'non bis in idem' según la jurisprudencia del TJUE prohíbe la acumulación tanto de procedimientos como de sanciones de carácter penal por los mismos hechos contra la misma persona”

Cuando se produce la acumulación de dos sanciones de naturaleza penal, la aplicación del "non bis in idem" requiere la concurrencia de una doble exigencia: existencia de una resolución anterior firme (requisito del “bis”) y consideración de los mismos hechos en la resolución anterior y en los procedimientos o resoluciones posteriores (requisito del “idem”) (sentencia bpost, apartado 28).
El requisito del bis suele plantear menos problemas para su aplicación, ya que concurre cuando una resolución judicial se ha pronunciado en firme sobre los hechos sometidos a un segundo procedimiento, siempre que haya sido adoptada tras una apreciación en cuanto al fondo del asunto (sentencia bpost, apartado 29).
Mayor dificultad ha generado la verificación del requisito del "idem". Según la jurisprudencia reciente del TJUE la prohibición del doble castigo se refiere a los mismos hechos materiales ("idem factum"), entendidos como un conjunto de circunstancias concretas indisolublemente ligadas entre sí, con independencia de su calificación jurídica ("idem crimen"). El artículo 50 de la Carta prohíbe imponer, por hechos idénticos, varias sanciones de carácter penal al término de distintos procedimientos tramitados a estos efectos (sentencias Menci, apartado 35; y bpost, apartado 33). No basta la similitud de los hechos, se requiere su identidad, entendida como un conjunto de circunstancias concretas derivadas de acontecimientos que son, en esencia, los mismos, en la medida en que implican al mismo autor y están indisociablemente ligados entre sí en el tiempo y en el espacio (sentencia bpost, apartados 36 y 37).
Apreciada la identidad de hechos, su calificación jurídica por el derecho nacional es intrascendente, al igual que la disparidad de intereses jurídicos protegidos para determinar la existencia de la infracción, puesto que el alcance de la protección que confiere el artículo 50 de la Carta no puede variar de un Estado miembro a otro (sentencias Menci, apartado 36; y bpost, apartado 34). En las recientes sentencias bpost y Nordzücker el TJUE ha corroborado la prevalencia de la identidad fáctica ("idem factum") sobre la jurídica ("idem crimen").

Excepciones basadas en el artículo 52.1 de la Carta
Cuando nos encontramos con una acumulación de sanciones de naturaleza penal que tienen por objeto los mismos hechos y se imponen a la misma persona se produce una violación del derecho al "non bis in idem", protegido por el artículo 50 de la Carta. Este precepto no contempla ninguna excepción, pero el TJUE ha entendido que no impone la obligación de sancionar por una única vía los comportamientos de una persona y ha admitido excepciones en las que la acumulación de sanciones de naturaleza penal es aceptable. En efecto, una limitación del derecho fundamental garantizado en el artículo 50 de la Carta puede justificarse sobre la base de su artículo 52, apartado 1, según el cual “cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la presente Carta deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades. Dentro del respeto del principio de proporcionalidad, sólo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los de los demás”. Estas limitaciones del derecho al "non bis in idem" están sujetas a ciertas condiciones: i) existencia de una previsión legal; ii) respeto del contenido esencial del derecho; iii) necesidad de proteger un motivo de interés general o un derecho fundamental; y iv) respeto de los principios de necesidad y de proporcionalidad (sentencias Menci, apartado 40; bpost, apartado 41; y Nordzücker, apartado 49).

“El TJUE ha entendido que el principio 'non bis in idem' no impone la obligación de sancionar por una única vía los comportamientos de una persona y ha admitido excepciones en las que la acumulación de sanciones de naturaleza penal es aceptable”

La previsión legal de la doble acumulación de sanciones ha generado escasa litigiosidad, al igual que el respeto del contenido esencial del derecho. Más dificultades ha suscitado el requisito de la justificación de la acumulación de sanciones en la protección de un interés general o de un derecho fundamental. En este caso, el TJUE ha especificado que las normas que avalan la acumulación deben proteger intereses generales complementarios, pero no idénticos. Si los dos procedimientos nacionales tuvieran como objetivo la protección del mismo interés general, se perdería la complementariedad y su acumulación no podría justificarse en el artículo 52 de la Carta. Esta circunstancia se produce, por ejemplo, cuando dos autoridades nacionales de competencia persiguen y sancionan los mismos hechos en aplicación de la prohibición de las prácticas colusorias del artículo 101 TFUE y de su respectivo derecho nacional, ya que las dos autoridades persiguen el mismo objetivo de interés general, a saber, que no se falsee la competencia en el mercado interior (sentencia Nordzucker, apartados 56 y 57).

Necesidad y proporcionalidad de la acumulación de sanciones
Pero el requisito más controvertido para aceptar las limitaciones al derecho al "non bis in idem" ha sido, sin duda, el respeto de los principios de necesidad y proporcionalidad. Según el Tribunal de Justicia el respeto del principio de proporcionalidad “exige que la acumulación de procedimientos y sanciones prevista por una normativa nacional […] no exceda los límites de lo que sea adecuado y necesario para la consecución de los objetivos legítimamente perseguidos por dicha normativa, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas por esta no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos” (sentencias Menci, apartado 46; bpost, apartado 51; y de 5 de mayo de 2022, BV, C-570/20, EU:C:2022:348, apartado 34.). Por ello, considera el Tribunal que “las autoridades públicas pueden optar legítimamente por respuestas jurídicas complementarias frente a determinadas conductas perjudiciales para la sociedad mediante procedimientos diversos que conformen un conjunto coherente con el que se aborden los distintos aspectos del problema social de que se trate, siempre que estas respuestas jurídicas combinadas no supongan una carga excesiva para la persona afectada […]. Por tanto, el hecho de que dos procedimientos persigan objetivos de interés general distintos que es legítimo proteger de manera acumulada puede ser tenido en cuenta, en el contexto del análisis de la proporcionalidad de una acumulación de procedimientos y sanciones, como factor que pretende justificar tal acumulación, siempre que dichos procedimientos sean complementarios y que la carga adicional que supone la acumulación pueda justificarse por los dos objetivos perseguidos” (sentencia bpost, apartado 49).
En lo que respecta a la necesidad de la acumulación, el TJUE firma que “debe examinarse si existen normas claras y precisas que permitan prever qué actos y omisiones pueden ser objeto de una acumulación de procedimientos y sanciones, así como la coordinación entre las distintas autoridades, si los dos procedimientos se han tramitado de manera suficientemente coordinada y próxima en el tiempo, y si la sanción impuesta, en su caso, a raíz del primer procedimiento desde el punto de vista cronológico se ha tenido en cuenta al evaluar la segunda sanción, de modo que la carga resultante, para las personas afectadas, de tal acumulación se limite a lo estrictamente necesario y que el conjunto de las sanciones impuestas corresponda a la gravedad de las infracciones cometidas” (sentencias Menci, apartados 49, 52, 53, 55 y 58; y bpost, apartado 51, influenciadas por la sentencia del TEDH de 15 de noviembre de 2016, A y B c. Noruega, CE:ECHR:2016:1115JUD002413011, §§ 130 a 132).

“El requisito más controvertido para aceptar las limitaciones al derecho al 'non bis in idem' ha sido, sin duda, el respeto de los principios de necesidad y proporcionalidad”

De forma resumida podemos concluir que el respeto de los principios de necesidad y proporcionalidad para justificar las limitaciones al derecho al "non bis in idem" con base en el artículo 52, apartado 1, de la Carta exige: i) claridad y precisión de las normas sobre la acumulación de procedimientos y de sanciones, ii) coordinación de los procedimientos sancionadores, que deben tener un vínculo material y temporal suficientemente estrecho para reducir a lo estrictamente necesario la carga adicional que supone la acumulación, y iii) el conjunto de las sanciones impuestas debe corresponder a la gravedad de la infracción.

Valoración de la jurisprudencia del TJUE
Esta jurisprudencia del TJUE sobre el alcance del derecho al "non bis in idem" del artículo 50 de la Carta, que tiene su origen en la sentencia Menci y que ha sido afirmada por las sentencia bpost y Nordzucker, ha sido objeto de críticas. El abogado general Manuel Campos Sánchez-Bordona propuso en sus conclusiones en el asunto Menci no seguir la jurisprudencia del TEDH en el asunto A y B c. Noruega y considerar que el artículo 50 de la Carta imponía utilizar procedimientos sancionadores de vía única. Las conclusiones del abogado general Bobek en los asuntos bpost (EU:C:2021:680) y Nordzucker (EU:C:2021:681) también cuestionan la jurisprudencia Menci y proponen tener en cuenta el criterio del interés jurídico protegido.
La jurisprudencia del TJUE extiende considerablemente la aplicación del "non bis in idem" recurriendo al "idem factum". Pero luego analiza si existen excepciones que permitan la acumulación de sanciones y de procedimientos sancionadores mediante la aplicación de la cláusula horizontal del artículo 52.1 de la Carta. En la apreciación para verificar la idoneidad de la acumulación de sanciones, el TJUE utiliza el criterio de la necesidad y el de la proporcionalidad de dicha acumulación. Entre los elementos que tiene en cuenta a estos efectos destaca la necesidad de coordinación entre los procedimientos sancionadores, que deben tener un vínculo material y temporal suficientemente estrecho para reducir a lo estrictamente necesario la carga adicional que supone la acumulación. La aplicación de este criterio de la coordinación es difícil y casuística, máxime cuando se trata de acumulación de procedimientos y sanciones de carácter penal en un contexto transnacional, con intervención de autoridades de dos Estados miembros competentes en distintos ámbitos de actividad, como ocurre en el asunto C-27/22, Volkswagen Group Italia, aún pendiente.
La jurisprudencia del TJUE sobre el derecho al "non bis in idem" desde su sentencia Menci, como ha ocurrido con la del TEDH desde la sentencia A y B c. Noruega, salvaguarda la capacidad de los Estados de sancionar por más de una vía unos mismos hechos cuando los procedimientos sancionadores son complementarios y no se solapan. Esta jurisprudencia no está aun definitivamente establecida y seguirá generando dificultades de aplicación a los jueces nacionales y justificando investigaciones de profesores universitarios.

(1) Las opiniones vertidas en este trabajo son estrictamente personales.

Palabras clave: Unión Europea, Derechos fundamentales, "Non bis in idem".
Keywords: European Union, Fundamental rights, "Non bis in idem".