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REVISTA98

ENSXXI Nº 98
JULIO - AGOSTO 2021

FRANCISCO MARTÍNEZ VÁZQUEZ
Secretario de Estado de Seguridad

MIGRACIÓN Y FRONTERA

Desigualdad y migraciones: un desafío ético para el siglo XXI
La Declaración del Milenio de las Naciones Unidas establece que uno de los objetivos clave del desarrollo es mejorar el bienestar de la persona. Es precisamente esa búsqueda del bienestar la que explica, en pocas palabras, gran parte de los movimientos migratorios que se producen en el siglo XXI. Desde esta perspectiva, la profunda brecha de desigualdad que caracteriza el mundo contemporáneo actúa como catalizador de esos movimientos de millones de personas en busca del deseado nivel de bienestar, elevado a la categoría de imperativo ético de la humanidad en este siglo de contradicciones. Sin duda, una asignatura pendiente.
No es menos cierto que los datos ofrecidos por la Organización Internacional de las Migraciones en su Informe sobre las Migraciones en el Mundo (2013) desmienten, en cierta medida, la idea preconcebida de los flujos migratorios de Sur a Norte como mayoritarios y demuestran que el fenómeno, además de ser consustancial al ser humano, es mucho más complejo de lo que parece. Así, el informe demuestra  que los adultos migrantes que se desplazan de Sur a Norte apenas representan el 40% del total mundial. El 33% de los migrantes se desplaza entre países del Sur, el 22% entre países del Norte, y el 5% de Norte a Sur.
En todo caso, dado que en estas líneas resulta imposible abordar con rigor todas las dimensiones del fenómeno migratorio, sí me atrevo a destacar tres ideas:

"Los datos ofrecidos por la Organización Internacional de las Migraciones en su Informe sobre las Migraciones en el Mundo (2013) desmienten, en cierta medida, la idea preconcebida de los flujos migratorios de Sur a Norte como mayoritarios"

1) Los movimientos migratorios han sido una constante en la historia de la humanidad y en la actualidad están motivados, en buena medida, por la extrema desigualdad que todavía caracteriza el mundo en que vivimos y que constituye un desafío ético para la sociedad contemporánea.
2) Desde el punto de vista de la política internacional, los movimientos migratorios deben ser abordados con responsabilidad y sensibilidad, enmarcados en un objetivo ambicioso y complejo de desarrollo del ser humano y de fomento de oportunidades para una vida mejor, siempre dentro del respeto a la Ley y a la soberanía de los Estados.  
3) España, por sus características geoestratégicas es un enclave especialmente delicado para los flujos migratorios, pues no sólo es puerta de entrada a Europa por mar sino que es el único país de la Unión Europea que tiene fronteras terrestres en el continente africano. Es decir, la frontera Sur de la Unión Europea está en África: en las Ciudades con Estatuto de Autonomía propio de Ceuta y Melilla. Esta frontera es la estampa plástica de ese drama de desigualdad al que antes me refería: a un lado está el mundo desarrollado, repleto de posibilidades; a otro lado está el mundo desesperado.

La inmigración como oportunidad para España: crecimiento económico y enriquecimiento social

La última reflexión apuntada me permite centrar el debate en nuestro país y en lo que ha significado la inmigración en los últimos años y, sin duda, debe seguir representando de cara al futuro. En esta línea, creo imprescindible despojar el debate de las connotaciones peyorativas que muchas veces impregnan cualquier reflexión, probablemente porque  centramos el análisis en la inmigración irregular y en los grupos criminales que trafican con personas y convierten en mercancía el deseo de una vida mejor de cientos de miles de seres humanos.
La inmigración irregular es solo una dimensión, la más trágica y desgarradora, del fenómeno migratorio. Nuestro país ha tenido la experiencia de la migración en su doble sentido y, en un balance global, creo que tanto la salida de emigrantes españoles como la recepción de inmigrantes y su integración en nuestra sociedad son parte de nuestro código genético nacional y han contribuido al enriquecimiento social, al pluralismo y al desarrollo económico.
España es un país hospitalario que acoge a los inmigrantes que deciden buscar esas oportunidades de desarrollo personal, profesional o familiar en nuestras ciudades y pueblos. Un sondeo llevado a cabo por  el Centro Pew Research  desvela con claridad que el sentimiento anti-inmigrante es muchísimo menor en España que en otros países de la UE como Grecia, Italia o Francia. Casi 5 millones de inmigrantes viven en situación legal en nuestro país y, junto a ellos, construimos nuestro modelo de sociedad y nuestro futuro.

"España, por sus características geoestratégicas es un enclave especialmente delicado para los flujos migratorios, pues no sólo es puerta de entrada a Europa por mar sino que es el único país de la Unión Europea que tiene fronteras terrestres en el continente africano"

Contrabandistas de almas: las mafias y la inmigración irregular
Sin embargo, tal como acabo de señalar, el fenómeno de la inmigración irregular exige un enfoque diferente pues es, lamentablemente, el aspecto más dramático del fenómeno migratorio.
Las cifras son escalofriantes: en el Mediterráneo, tan sólo en noviembre, al menos 8.000 personas han sido rescatadas en el mar.  En 2014, en total más de 161.000 migrantes llegaron a salvo a Italia, pero por lo menos 3.200 de ellos desaparecieron en el mar y se presume que se ahogaron. Es decir, Italia ha recibido en 2014 un número de inmigrantes superior a la población de municipios españoles como Salamanca o Badajoz.
En España el balance es menos alarmante, pero tenemos experiencias recientes que son, igualmente, sobrecogedoras: en 2006 llegaron a España 39.180 personas en cayucos procedentes fundamentalmente de Senegal y Mauritania, más de 31.000 de ellos llegaron a Canarias. Es imposible conocer la cifra de los que murieron intentándolo.

"Nuestro país ha tenido la experiencia de la migración en su doble sentido y, en un balance global, creo que tanto la salida de emigrantes españoles como la recepción de inmigrantes y su integración en nuestra sociedad son parte de nuestro código genético nacional y han contribuido al enriquecimiento social, al pluralismo y al desarrollo económico"

Las medidas adoptadas entonces para poner freno a este drama y mantenidas hasta hoy han permitido reducir notablemente esa cifra y, por tanto, salvar muchas vidas en el mar. El número de inmigrantes que llegaron por vía marítima en 2013 apenas supera los 3.000, lo que supone una disminución de más del 90% con respecto a 2006.
Sin embargo, no todos los datos son positivos pues si nos fijamos en las entradas irregulares a través de los perímetros fronterizos de Ceuta y Melilla, el número de intentos se ha incrementado en 2014 (más de 17.000 intentos de asalto a la valla de Melilla en lo que va de año) y el número de entradas consumadas de forma irregular es también sensiblemente superior, desbordando las capacidades de atención de los Centros de Estancia Temporal de Inmigrantes (diferentes de los Centros de Internamiento de Extranjeros).
La inmigración irregular enfrenta a los Estados al difícil problema de hacer compatible la defensa de la legalidad, como no podía ser de otro modo, y la garantía de los derechos fundamentales de quienes son las principales  víctimas de este fenómeno, es decir, los propios inmigrantes irregulares. La constatación de que los inmigrantes están en España en situación ilegal debe hacerse compatible con la protección de sus derechos y, por eso, medidas necesarias como la devolución o la expulsión deben despejarse de connotaciones criminales. Las devoluciones y las expulsiones se han reducido un 20% y un 14%, respectivamente, en comparación con el mismo período de 2013. Asimismo, el porcentaje de expulsiones cualificadas (es decir, expulsiones de extranjeros en situación irregular que, además, tienen antecedentes penales o policiales) con respecto al total de expulsiones es del 80%.
Sí hay, en cambio, un aspecto criminal en la inmigración irregular, que debe ser combatido con la máxima contundencia, como es el de las mafias y organizaciones criminales, de diferente dimensión, que se dedican a lucrarse de forma cruel con quienes están dispuestos a dar lo poco que tienen por llegar a Europa. Cuando esas organizaciones criminales ven cumplido su propósito, es decir, tienen éxito en su objetivo, resultan fortalecidas y, lamentablemente, legitimadas por los hechos, nunca por la Ley. Entre estas organizaciones, las que se dedican a la trata de seres humanos para fines de explotación sexual son especialmente repugnantes y despiadadas y, por eso, deben ser desarticuladas y sus integrantes puestos a disposición de las autoridades judiciales. En 2013 las Fuerzas de Seguridad del Estado detuvieron a 753 personas relacionadas con la trata de seres humanos.
En otro orden de cosas, la gestión de la inmigración irregular debe poner empeño en que las medidas legales que sea necesario adoptar estén revestidas de todas las garantías, incluyendo el imprescindible control judicial y que los inmigrantes sean tratados con dignidad. Con tal propósito se ha aprobado recientemente el Real Decreto 164/2014, de 14 de marzo, que regula los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIES) y que pretende, al dar cobertura legal a una realidad hasta ahora carente de ella, contribuir a este difícil equilibrio entre la necesidad de adoptar una medida coactiva, como la expulsión, y la protección de los derechos y la dignidad de los inmigrantes internados. De los ocho CIES que existen en España, cinco en la Península y tres en Canarias, la ocupación media (con datos de noviembre de 2014) es del 21,76%. Los CIES de Canarias están, en este sentido, en clara infraocupación (un 2,91% de las plazas están ocupadas), como consecuencia del enorme descenso en la llegada de inmigrantes irregulares.

"En el Mediterráneo, tan sólo en noviembre, al menos 8.000 personas han sido rescatadas en el mar.  En 2014, en total más de 161.000 migrantes llegaron a salvo a Italia, pero por lo menos 3.200 de ellos desaparecieron en el mar y se presume que se ahogaron"

La necesidad de una política europea común en materia migratoria
En esa comunidad de principios, valores e intereses que es la Unión Europea, es evidente que la gestión de un fenómeno de estas dimensiones no puede ser encomendada en exclusiva a las autoridades de un Estado, ni siquiera estar condicionada por circunstancias geoestratégicas o responder de forma saltuaria a crisis dramáticas en las que la opinión pública exige la movilización de sus dirigentes políticos, como fue el caso de la tragedia de Lampedusa. Es imprescindible una política común en materia migratoria que integre todo el acervo jurídico comunitario, desde el asilo hasta la protección de las fronteras, y que promueva la necesaria solidaridad con los países que son frontera Sur de Europa, sometidos a una mayor presión migratoria. No avanzaremos nada con políticas irreales trazadas desde la fría distancia de quien ni conoce el problema, ni quiere conocerlo.
Las prioridades defendidas por España en los foros internacionales y, en particular, en la Unión Europea, se resumen en:
- Prevención de la inmigración irregular en origen.
- Cooperación operativa con los terceros países de origen y tránsito, en áreas como la instalación de equipos conjuntos de investigación sobre documentos falsos, patrullaje conjunto, formación de personal y política de retornos.
- Lucha contra las redes criminales que trafican con los inmigrantes.
- Mejora de la gestión de las fronteras, tanto propias de la UE, como de los terceros países.

La seguridad de las fronteras

Mi última reflexión tiene que ver con un aspecto especialmente complejo de esta realidad migratoria, que afecta de forma singular a España. Me refiero a la necesidad de hacer compatible la protección de las fronteras, como obligación que impone el Derecho comunitario (Código de Fronteras Schengen) y el Derecho nacional (Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad) con la defensa de los derechos y la integridad de quienes intentan vulnerar esas fronteras de forma ilegal y, en muchos casos, violenta.

"Es imprescindible una política común en materia migratoria que integre todo el acervo jurídico comunitario, desde el asilo hasta la protección de las fronteras, y que promueva la necesaria solidaridad con los países que son frontera Sur de Europa, sometidos a una mayor presión migratoria"

La soberanía tiene una dimensión geográfica que necesariamente es terrestre, eventualmente es marítima y convencionalmente es aérea. Pues bien, las fronteras terrestres de la Unión Europea se extienden hasta el continente africano en el perímetro de dos ciudades españolas: Ceuta y Melilla. La presión sobre estos dos perímetros fronterizos es enorme y se traduce en intentos casi diarios de intrusión, de forma grupal y, en muchos casos, violenta. Es evidente que el Estado no puede hacer dejación de una función elemental en el ámbito de la seguridad que es proteger las fronteras e impedir que se pueda entrar en el territorio nacional vulnerándolas. Si lo hiciese, dejaría de ser Estado. Esta misión está legalmente encomendada a un Cuerpo policial de ejemplar trayectoria y de intachable reputación, que ocupa, junto a la Policía Nacional, el cuadro de honor de las instituciones queridas y valoradas por los españoles: la Guardia Civil.
Nadie puede pretender que la Guardia Civil asista impasible al intento de asalto a la frontera de España. Es evidente que, como Cuerpo encargado de la custodia fronteriza, tiene la obligación (no el derecho) de evitar las entradas ilegales y puede, para ello, hacer un uso proporcionado de la fuerza. Sin embargo, si añadimos a la ecuación el hecho de que quienes pretenden entrar irregularmente no son delincuentes, ni un ejército invasor, sino seres humanos en busca de una vida mejor, es comprensible que ese uso de la fuerza, que sería legítimo, deba ser reducido a la mínima expresión e incluso evitado.
El rechazo en frontera es, por tanto, una medida de compulsión para hacer frente a quienes pretenden un acto ilegal (sin juzgar los motivos) como es vulnerar la frontera de un Estado. No es un procedimiento administrativo sino fáctico; previo a la inadmisión, a la devolución o a la expulsión. No estamos hablando de promover la salida de quienes han entrado ilegalmente sino de evitar, casi a diario, la entrada de centenares de inmigrantes que pretenden vulnerar en grupo, de forma ilegal y en la mayor parte de los casos violenta (siempre con fuerza en las cosas y muchas veces con violencia sobre las personas), el perímetro fronterizo. No juzgamos intenciones ni causas, pero es evidente que alrededor de la frontera no podemos construir una burbuja de impunidad. La ley, también la legalidad fronteriza, no puede quedar derogada por los sentimientos, aunque estos sean legítimos y absolutamente comprensibles.
Ese rechazo en frontera (previo y diferente, por tanto, a la devolución) debe hacerse compatible con la defensa de la integridad de los inmigrantes y, por eso, el uso legítimo de la fuerza que sería indiscutible en cualquier otro escenario, debe ser aquí reducido al mínimo. En situaciones tan delicadas como el intento de trepar la valla o la permanencia en lo alto del vallado, se produce un conflicto de bienes jurídicos (la defensa de la legalidad fronteriza y la protección de la integridad de los inmigrantes) que se resuelve a favor de la integridad personal, de tal suerte que se evita cualquier acción de rechazo que pueda lesionar o dañar a los inmigrantes y sólo cuando están a salvo, es decir, cuando descienden del vallado, se ejecuta el acto de compulsión consistente en el rechazo. Pero es, inequívocamente, rechazo, es decir: impedir la entrada.
El ordenamiento jurídico debe contemplar con claridad la singularidad de esta situación que se produce constantemente en Ceuta y Melilla, sin poner a la Guardia Civil en la tesitura de resolver este dilema en solitario. Por eso, es conveniente y acertado que la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, recoja esta especialidad que no tiene que ver con la gestión de la extranjería sino con la seguridad de las fronteras, pues es evidente que las figuras que ya contempla la Ley no son adecuadas para hacer frente a una situación constante de agresiones al perímetro fronterizo realizadas de forma masiva. No se trata de cubrir un vacío normativo, sino de regular mejor lo que ya establecen con claridad el Código de Fronteras Schengen y la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Por último, para quienes alberguen alguna duda acerca de la eventual vulneración del derecho a la protección internacional que podría suponer esta acción de rechazo en frontera, es conveniente aclarar que los inmigrantes que  protagonizan los asaltos no son solicitantes de asilo. Los hechos lo desmienten. En todo caso, para facilitar la tramitación de las solicitudes de asilo en las dos Ciudades autónomas se abrirán próximamente dos oficinas de asilo en los pasos habilitados de Ceuta y Melilla para recibir las solicitudes y tramitar los expedientes por el procedimiento legalmente previsto de asilo en frontera. En los últimos meses 166 personas han solicitado asilo en el puesto fronterizo de Beni Enzar (de ellos 164 de origen sirio). A partir de la entrada en funcionamiento de estas oficinas, habrá dependencias dedicadas en exclusiva a atender a los solicitantes de asilo. De este modo, quedará acreditado, más allá de la evidencia empírica, que nadie se ve obligado a vulnerar el perímetro fronterizo de España para solicitar protección internacional.

Palabras clave: Inmigración irregular, Trata de seres humanos, Fronteras.
Key words: Illegal immigration, Trafficking in human beings, Borders

Resumen

El debate migratorio es una cuestión de vital importancia para nuestros Estados que debe ser abordado desde un punto de vista integral. Cinco son las claves propuestas de análisis:
1. La desigualdad, como un desafío ético al que tenemos que hacer frente en este siglo XXI
2. La inmigración como una oportunidad para España de crecimiento económico y de enriquecimiento social.
3. Las mafias de la inmigración irregular.
4. La necesidad de una política europea común en materia migratoria.
5. Y la seguridad de las fronteras.

Abstract

The debate on the issue of immigration is a matter of vital importance for our countries that should be handled from a comprehensive viewpoint. The key actions proposed for analysis are five:
1. Inequality as an ethical challenge we have to meet in this 21st century
2. Immigration as an opportunity for economic growth and social enrichment in Spain
3. The mafias involved in illegal immigration
4. The need for a European common immigration policy
5. And border security.

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